1 绪论

1.1 研究的背景与意义

1.1.1 研究的背景与动机

县制，作为中国行政的基础，其行政建制在历史上鲜有重大变迁，这个特征一方面显示了县制运行的稳定性和保守性，另一方面也揭示了对县政改革的难度不容小觑。

改革开放40年，随着社会主义市场经济体系的建立和完善，我国县域社会经济经历了曲折的发展过程并取得了一定的成绩。但是，在我国财政体制变迁中分税制未能得到及时完善而导致的分权体制欠规范，以及省以下财权收入和支出责任上合理分配制度缺失，在很大程度上映射在了县域经济发展过程中，“纵向的五级政府框架下，没有形成‘一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算’的科学体系；不同层级政府之间形成了明显的分成制和包干制，并且转移支付制度较为随意”（贾康，2002, 2007）。分权框架不完整和转移支付制度的“二元结构”迟迟没有完成“一元”进化，致使县级财政陷入收支不均的艰难局面，县域经济发展和民生保障体系建设的滞后，逐步成为国家经济社会发展的掣肘。

另外，20世纪80年代中期，我国大规模推行市管县体制，省及以下政府层级由“省—县—乡（镇）”变为“省—市—县—乡（镇）”，该制度虽然发挥了其在特定时期的积极作用，但是行政层级的增加直接导致了行政效率的弱化，同时也带来了“市压县”和城乡资源配置失衡等问题，其阻碍县域经济发展的弊端日益凸显。再者，由于国家经济发展过程中产生的新、旧“城乡二元结构”都引致了资源配置的城市化倾向，既阻碍县域经济社会发展进程，也有碍于城乡统筹发展战略。

由制度瓶颈引发的财政压力和发展困局再次引发制度变迁。在我国经济社会发展空间向县域进一步转移的过程中，如何通过财政体制调整来解决县级财政困境、激发县域发展活力、改善县域民生保障体系成了省以下财政体制改革的核心内容。财政，是以国家政权体系为主体的一种“以政控财，以财行政”的分配体系，对于政府履行和转变职能意义重大，财政改革也必然成为整体改革的一个重要组成部分（贾康，2008）。由于权力部门“条条”特征明显，中国的财政改革向来伴随着对纵向府际关系的调整。而在省内纵向府际关系的改革中，存在向县分权的两种主要形式：一种是向县级赋予部分与市级同等的管理权限，其中以经济管理权限下放为主，即“扩权强县”；另一种是财政体制上的财政分权，以扩大县域财政的自主权为主（刘冲等，2014）。自2002年逐步推行的以“扩权强县”改革为先行试点的省直管县改革，从“财政收支管理”和“经济事务管理”两个方面都极大地增强了县级决策单位的自主权限，并相对削弱了县市一级经济、财政管理权限，是刻画县级严格外生的“强化分权”的有效指标，这一政策变化构成了一个典型的自然实验。而这样的自然实验对研究分权如何影响经济增长和政府公共支出来说，是非常理想的情形（郑新业，2011）。可以说，省直管县财政体制改革主要模式是深层次涉及向县一级分权的府际关系调整。因此，从分权视角对省以下财政体制改革成效进行考察，是检验改革如何发挥其作用的重要切入点。

在对改革方式探寻的同时，本研究也在充分尊重改革既有实践和已有问题的基础上，进行客观考察。在这次省内分权改革的实践探索中，浙江省作为改革先驱，秉承“能放则放”的扩权原则，1992—2008年进行了先后五轮“扩权强县”改革，其范围覆盖全省县域。随着改革的深化，扩权内容也将“部分经济管理权限下放”过渡到了人事权上也由省级直接管理调配；其改革目标也由最初的县级财政解困发展到活跃县域经济，再到“加强县级政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能”等多维目标。当然，浙江省的改革成功根源于它得天独厚的优势条件，其模式虽然值得研究借鉴，但是却无法一一复制到其他改革条件更为复杂的地区。

截至2015年，全国各省都在不同程度上开展了模式不同的省直管县体制改革，但是近两年的改革进度明显放缓，中央也并未明确关于从财政直管过渡到行政直管的顶层设计方案，这无疑使改革的进程遭遇了制度阻碍。不少学者也指出实施省直管县财政体制需考虑改革风险，在考察省级政府的管理水平、管理幅度、市县经济关联程度、县域经济发展状况、地区文化特征等因素的基础上，进行“分类指导” “分类改革”（潘小娟等，2013）。这意味着对省直管县改革的进一步研究需从改革风险出发，通过考察不同类型地区的改革成效和改革方案来为下一步改革提出有针对性的、因地制宜的改革建议。

1.1.2 研究的意义

对于丰富省以下财政体制改革的研究，省直管县改革理论意义重大。我国省直管县改革尚处于推进过程中，怎样通过县政地位的提升来激发县域发展活力，怎样通过实现省与县之间的财政，乃至行政上的对接来释放县级政府活力，提升县级政府财政自给能力，建立“指标一致、权重不同”的县域发展考核机制，以达到县级财政解困、县域经济发展、县域民生改善等多重目标都有待进一步探讨。特别是在省、市、县三级政府权力重构与关系再建的过程中，如何通过理顺政府间收入和支出责任的划分，缓解在发展过程中形成的我国县域之间社会经济发展不平衡等重要问题，尚需认真对待。基于此，本书运用现代理论和分析方法对上述问题进行创新性研究，从理论视角研究如何有差异化地推进改革，并进一步丰富府际关系理论、财政分权理论和政府层级理论等。

省直管县改革涉及省、市、县三级政府之间的财政、行政体制调整，对于县域经济社会产生的变革，其实践意义重大。此次改革纵向调整省以下政府间责任与权力的配置，通过省内分权，特别是省—市—县三级政府之间分权机制的强化，提高县级财政地位，促进县域经济发展和民生改善。尤其是在我国横向之间县域公共物品供给失衡、纵向之间府际财力不均的背景下，考察如何进一步通过精准的改革推行模式来因地制宜地深化省以下财政体制改革，推行“分类推行，突出重点，差异考核”的全面省直管县改革试点，以及如何规避现有的改革风险，其实践意义不容小觑。改革的制度安排、政策制定与运用是否科学，需要本研究根据改革实践及其相关数据分析考察其经济影响以及民生效应，为进一步完善省直管县改革实践提供具有指导价值的政策建议。