第一章 绪论

第一节 研究背景、意义及思路

社会发展和治理趋势是主体多元化。政府与社会力量良性互动、协同共治已成为重要的社会治理模式。在新公共管理背景下，国际上应急管理体制发展呈现综合性特点，管理理念上强调“共同治理”，使社会各界共同参与应急管理，通过分权、分层次、分目标实现多元化系统管理。1999年联合国召开的“国际减灾十年”论坛就提出“以社区为基本单元，加强灾害风险的管理工作，以提高社区的减灾意识”。2005年联合国通过的《兵库宣言》和《2010—2015兵库行动框架：提高国家和社区的抗灾能力》明确提出“尤其需要加强社区在地方一级减少灾害风险的能力”。加强社区防灾减灾能力建设，是我国近年来各地应急管理工作的重心，也是学术界关注的一个重要课题。

虽然四川省在近年经过了“5·12”汶川特大地震、“4·20”芦山大地震和“8·8”九寨沟地震三次自然灾害，全省的防灾减灾能力有了明显提高，应对灾害体系逐步从传统“救灾响应型”向“防灾准备型”转变，从“举国救灾”到充分依靠基层自救互救，从条块分割到建立宏观与微观相结合的多层次救灾体系。但是，基层社区作为灾害发生和应对的第一场所，其防灾减灾能力还不能满足现实需求，社区防灾减灾的能动性不足，自组织能力弱，自救互救水平不高，极大地影响着防灾减灾的管理绩效和防灾减灾体系建设。社区是应急管理工作的“最后一公里”，基层社区防灾减灾自组织能力的提升，能够有效改善突发灾害事件发生后黄金72小时的应急抢险救援效率。提升社区防灾减灾应急管理能力，最直接地体现为提升居民自救互救能力。不管是应对雨雪冰冻天气、洪灾、地震等自然灾害，还是诸如抗击流感之类的公共卫生事件，抑或火灾、燃气泄漏等事故灾难事件，盗抢、打架斗殴等公共安全事件，等等，提升社区的防灾减灾能力，提升社区作为突发灾害事件最直接承受者的应急处置效率都是十分重要也是非常必要的。以往学者更多从政府角度提出如何提高社区防灾减灾能力建设，没有充分重视和发掘社区的自组织能力。因此，本课题研究认为，应通过社区自组织能力建设，发挥社区自身的防灾减灾能力和自救互救能力，才能大大降低灾害中的人员伤亡和财产损失。

本书从系统论视角出发，运用危机管理理论、社区治理理论、自组织理论，从社区自组织能力建设的视角出发，对社区灾害管理的内在规律进行深入认识和剖析。四川省既有城市社区，也有农村社区，在人口数量、防灾减灾基础设施等方面两者都有较大的区别，但本书的研究对象和内容只是针对城市社区，特此说明。课题组对四川省部分“全国综合减灾示范社区”和部分“5·12”地震极重灾区防灾减灾实践项目社区开展调研，详细了解社区防灾减灾能力建设的现状和存在的问题，建立社区防灾减灾能力的评价指标体系，对这些调研社区防灾减灾能力进行评价。通过案例分析，总结经验教训，提出提升社区防灾减灾自组织能力建设的对策建议。