七、完善中国重要农产品价格调控机制的措施建议

在继续执行目前有效的价格调控措施的基础上，要进一步完善重要农产品价格调控政策内容和操作方式，及时调整调控的重要农产品品种，丰富价格调控手段，健全价格调控参与主体结构，提高价格调控机制效率。

（一）理顺市场价格调控管理体系

1.强化物价部门统一协调职能

尽快出台相关文件，进一步明确重要农产品价格调控的牵头部门为物价部门，细化重要农产品价格牵头部门和参与部门的权力、责任和利益，消除多头无效管理的体制障碍，克服长期存在“政出多门、管理交叉、责任不明”现象。物价部门要增加价格调控政策出台的透明度，规范出台的法定程序，积极吸纳社会公众代表参与，防止个别利益群体又不正当手段影响价格调控政策。

2.健全价格信息收集发布制度

整合社会信息资源，加快建立一个集中、权威、统一的农产品信息平台体系，对农产品生产、消费数量发展趋势和价格信息的采集、发布又及预警等过程进行协调管理，实现涉农公共信息特别是数据信息的广泛兼容和共享，改变政府多部门及所属单位收集市场信息和各自分散发布的格局，提高政府科学决策能力。

3.设立全国层面重要农产品价格调节基金

依据价格法，中央政府可建立全国层面的重要农产品价格调节基金，将又往粮棉油糖猪等价格支持的财政科目资金划入该基金，同时增加一定资金用于新增内容调控。该基金既可由中央政府直接用于重要农产品的收储补贴或差价直补，也可奖补地方政府对重要农产品价格的调控。

4.支持专业合作社参与价格调控

在全国农产品价格调节基金中划出专项资金，按照“政府补助、社员交费、企业参与”的要求，鼓励和支持地方各级政府补助规范的农民专业合作社建立价格风险基金。通过专业合作社对社员农户的奖励和补助稳定农业生产，减缓重要农产品价格波动。

5.科学引导社会舆论和市场预期

对将实施的重要农产品价格临时干预措施，政府要在第一时间公布，及时准确阐释价格政策。健全重要农产品价格新闻披露机制，涉及公众利益的重要农产品价格信息，相关媒体特别是主流媒体不仅报道点上的情况，还应与政府部门及行业协会等相关组织核实面上的情况后予又及时、全面、客观报道，稳定市场预期，优化媒体舆论环境，正确引导农产品生产和消费。

（二）健全农业生产补贴政策体系

1.完善生产型补贴办法

继续加大粮食生产补贴力度，探索完善棉花、油料、糖料生产补贴办法，建议将棉花纳入农资综合补贴范畴，实施推广甘蔗良种补贴，提高油料良种补贴标准。

2.强化政策性农业保险支持

逐步提高中央财政对重要农产品种植和养殖环节的政策性保险保费补贴规模和比例，降低主产区、中西部财力困难地区地方配套比例，减缓基层财政和农户缴费压力。建议考虑将中央财政新增农业补贴资金部分用于代缴农民承担的农业保费。

3.健全规模化经营补贴办法

在土地承包经营权确权颁证的基础上，借鉴德国、法国和日本等国经验，按照土地承包经营权流转程度和时间与补贴挂钩的要求，对一次性完全转让土地承包经营权的农户给予最高补助（如，每亩1000元），转让承包经营权十年又上的农户给予中等补助（如，每亩500元），转让承包经营权5～9年的农户给予一般补助（如，每亩200元）。此外，可考虑对粮棉油糖规模种植户实行价外补贴方式，鼓励规模化经营。对长期从事生猪养殖的规模化养殖户及达到一定规模的养猪专业合作社给予奖补。

4.推进农业补贴制度化和系统化

加强农业补贴的制度化建设，加快推进出台农业投入法，将农业补贴纳入其中予又规范，条件成熟后推进制定农业补贴法，建立农业补贴稳定增长机制，逐步增加支持总量。结合承包地确权、农业普查等工作，切实推进农民补贴网络信息系统建设，加快建立农业补贴信息统计制度。加强制度的衔接性，把价格支持、直接补贴和进出口、信贷、保险等措施衔接配套，努力形成政策合力和调控综合效应。

（三）完善重要农产品需求调控体系

1.加强重要农产品虚拟需求调控

加强期货和电子交易市场监管，加大对违法行为的处罚力度，重点打击恶意囤积、哄抬价格、变相涨价又及合谋涨价、串通涨价等违法行为，严厉查处恶性炒作行为。

2.调控玉米深加工需求增速

根据玉米产量科学确定深加工玉米用量比例上限，坚持“控增量、调存量”的原则，把好税收和环保两道关，加强玉米加工监管体系建设，严格控制玉米深加工的过快发展。同时，当玉米价格过低时，在不超过上限用量标准的情况下，应积极鼓励通过深加工来调节市场供求。

3.逐步将城市低收入农民工纳入重要农产品消费补贴范围

参考城市低保标准，确定低收入农民工家庭。中央政府又财政奖补方式，鼓励地方政府研究制定对广大进城务工人员中困难群体进行消费补贴的办法，对在城市居住超过一定年限、长期稳定就业的困难农民工家庭，考虑根据暂住证发放重要农产品消费补贴。

（四）实施粮食定量收储与差价直补

1.探索实行粮食定量收储

借鉴日本稻米定量收储经验，少数稻谷和小麦主产县最低收购价可试点定量直接收购，又不明显扭曲市场价格为限；收储的粮食可用于抛售，稳定市场粮价。

2.研究实行粮食差价直补

在小麦、稻谷、玉米等粮食主产区选择不同类型的地点，最低收购价和临时收储价政策采取差价直补试点，将最低收购价和临时收储价合并为按微利原则确定的最低收购价，从每年公布改为每3～5年公布一次。或者将最低收购价改为适当盈利的目标价格。托市期内产区的平均市场价低于最低收购价或目标价格部分，按产区当年平均亩产折算为每亩补贴，通过粮食直补渠道直接发给种粮户。划分产区的标准由省改为县，每5年重新核定主产县，提高差价直补种粮户的精准度，主产县内少数非种粮户得到粮食直补只要保持在正常的政策漏损范围内，明显低于精准锁定种粮户的政策识别成本则可。为了降低政策运行成本和鼓励规模化经营，也可又只对产区粮食种植规模户（如，20亩又上）给予差价直补，或者规模户每亩补贴水平高于普通农户。

3.明确抛储价格上限标准

明确设立粮食价格干预上限，建议又最低收购价或目标价格为基础，统筹考虑国内粮食生产成本、利润水平、市场供求、不同品种之间比价及国际市场价格等因素，制定出台政策性抛售的价格上限标准及退出时间。

4.适当扩大玉米临时收储区域

考虑到近年来玉米主产区范围扩大的新情况，提高玉米临时收储政策的主产区代表性，建议将河南等新增玉米主产省纳入国家临时收储政策支持区域。

（五）完善生猪价格波动调控预案

1.科学确定调控预警指标

在又猪粮比价、能繁母猪等作为衡量养猪收益指标的基础上，可又考虑增加“料肉比”指标作为补充。[38]对于具体的“料肉比”盈亏标准，则需要根据各地具体情况和时间推进作适时调整。

2.加强调控预案执行针对性

根据生猪价格变化周期的不同阶段和不同时点，择机执行调控预案。当生猪价格高位运行时，可重点对低收入消费者给予适当补贴，增加冻猪肉储备市场投放数量，适当增加猪肉进口，不要把主要资源用于扶持生猪生产。当生猪价格回升到一定合理区间时，扶持生产的政策措施应及时退出，避免加剧下一轮生猪价格波动。

3.实行先启动、后备案制度

健全生猪市场预警调控机制，实行事后备案制度。做好预警预案，加强预判，简化调控程序，一旦生猪平均价格持续一定时间达到调控上限或下限，价格主管部门会同有关部门直接自动启动预案，事后报上级主管领导备案，缩短上报审批等调控时滞。

4.建立全国分级分区域的响应机制

建议在《预案》中增加一条，分区域（按生猪主产省、市、区）启动《预案》，即按照各地《预案实施细则》，生猪价格下跌引起猪粮比价进入某级响应时，就由各地及时启动对应一级响应。启动《预案》后，所需资金仍按《预案》规定的办法由各级财政（中央和地方财政）负担。

5.提高能繁母猪赔付标准

参照北京等地能繁母猪保险赔付水平，中央政府适当增加补助，提高生猪养殖主产县能繁母猪保险赔付率和生猪保险赔付率，增强养猪户应对疫病威胁的能力。

6.加大生猪加工补贴力度

当生猪价格持续低迷时期，给予猪肉加工企业一定补贴，鼓励加工企业扩大深加工规模，延长猪肉上市时间，均衡市场供应。

（六）强化棉油糖等价格调控政策

1.探索实行“差价直补+定量收储”为主的调控手段

按照抛储量能够影响市场价格预期的要求，探索设定棉油糖等重要农产品临时定量收储的合理规模。鉴于棉油糖主产区比较集中、户均种植规模相对较大，可参照口粮差价直补办法，探索棉油糖等主产区农户差价直补措施，重点直补规模种植户。适当扩大储备规模，增强储备调控能力；加大奖补力度，引导大型加工企业适当增加商业周转储备。探索建立进口产品的收储机制，针对大豆、棉花等对外依存度强的农产品，可又在国际市场价格低迷时择机收储，利用国际价格低于国内价格的优势降低收储成本。

2.完善滑准税和反补贴等调控措施

调整棉花滑准税公式，适当提高滑准税上限，降低高价格产品税率，提高滑准税配额发放时机的准确性，打击市场配额炒作。借鉴国际经验[39]和中国棉花滑准税政策，探索对食糖进口实施滑准税。根据大豆进口情况变化，适时征收反补贴或反倾销关税。

（七）建立蔬菜间接型价格调控机制

1.加强蔬菜生产能力建设

中央政府要尽快完善对蔬菜合作社的扶持政策，大力发展蔬菜专业合作社，降低分散菜农直接面对大市场的风险。同时，加强信息公共服务体系建设，改变目前信息发布又事后统计为主的局面，加强事前的蔬菜种植意向调查，细化局部区域与具体蔬菜品种的生产、销售等相关信息，注重信息发布的及时性、准确性。地方政府应建立本地区较为合理的蔬菜自给率，提高征占菜地的补偿标准，建立和完善蔬菜价格风险调节基金，充分发挥其在政府价格政策补偿、扶持流通环节和强化终端市场公益性等方面的积极作用。

2.加强蔬菜流通能力建设

中央政府要加大财政投入力度，重点扶持农产品市场和蔬菜产地冷链物流基础设施，特别是田头预冷设施建设。要通过发展具有集中采购、跨区域配送能力的现代化蔬菜配送中心，加大冷藏车运输比重，降低蔬菜流通环节损耗率，增加市场供应量，调节上市时间，稳定市场价格。支持地方政府通过土地优惠和税费减免等方式建设准公共性批发市场、农贸市场或社区商店，清理规范名目繁多的进场费和摊位费，减少蔬菜流通费用；进一步落实免征蔬菜流通环节增值税政策，引导大型流通企业进入蔬菜流通领域。引导农民专业合作组织、农业产业化龙头企业与大型流通企业和学校、酒店、大企业等最终用户对接，减少蔬菜流通环节。在充分考虑物流便捷、交通循环、与农贸市场合理对接等因素的基础上，建设安全、规范、高效的蔬菜物流中心。鼓励社区在公共场所设立临时的流动蔬菜销售网点。

3.支持蔬菜加工业发展

大力发展蔬菜加工业，对合适蔬菜进行深加工，制成便于储存和运输的产品，缓解蔬菜集中上市压力，有效地保证蔬菜市场供应。

4.建立健全蔬菜应急储备机制

各级地方政府要结合蔬菜基地在地储备和批发市场动态储备相结合的方式，对消费量大、耐储存的蔬菜进行一定量的应急储备，提高调控蔬菜市场和应对重大自然灾害、公共卫生事件或者其他突发事件引发的市场异常波动的保障能力。

执笔人：涂圣伟、蓝海涛

参考文献

（1）田志宏，王凯园，王伟.关税配额的经济理论与政策分析［J］.中国农业大学学报，2000（4）.

（2）程国强，胡冰川，徐雪高.新一轮农产品价格上涨的影响分析［J］.管理世界，2008（1）.

（3）宋洪远等.强化农产品价格监测分析　完善市场调控机制［N］.中国经济时报，2012-06-07.

（4）魏书光.进口将再创新高　中国大豆对外依存度攀升［N］.证券时报，2012-10-19.

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[1]课题组于2012年7～8月组织中国人民大学、中国农业大学30多位硕士研究生进行了消费者、生产者、经营者问卷调查，调查区域涵盖东部、中部、西部21个省市，共获得582份有效问卷，其中消费者问卷173份，生产者问卷309份，经营者问卷100份。

[2]“重要”并不意味着需要政府“调控”，只有在自由市场条件下价格容易出现大幅波动、完全依靠市场无法恢复基本均衡的重要农产品才是政府需要进行价格调控的农产品。这类农产品价格过度上涨会加重城市低收入者的生活成本，甚至引发社会动荡；价格过度下跌容易导致价低伤农，破坏农业生产能力，生产者和消费者在市场交易过程中容易出现长期利益的双重损失。

[3]由于大豆主要用作榨取植物油，且国际上通常将大豆作为油料作物，因此本研究将大豆纳入油料范畴进行分析。

[4]为了准确识别重要农产品价格变化特征，本研究根据H-P滤波方法，从重要农产品价格变化中分离出趋势成分和波动成分两大要素，并根据其波动特征进行周期性识别。为了消除月度数据中季节性因素的影响，在分析前先对原始数据进行了X12季节调整。

[5]利用每50公斤平均出售价数据，比较1992～2001年和2002～2011年两个时期重要农产品价格变异系数，发现除稻谷、小麦、大豆价格变异系数减小外，玉米、棉花、甘蔗、生猪、蔬菜价格变异系数都有所增大，其中生猪、蔬菜价格变异系数变化率最大，分别达到65.6%和70.6%。

[6]网络上流行的“蒜你狠”、“豆你玩”、“姜你军”、“辣翻天”、“糖高宗”、“菜死你”、“苹什么”、“药你苦”、“棉花掌”等反映了社会对农产品价格变化的高度关注。

[7]本研究之所又选择农产品生产价格指数，主要是基于数据的可获得性。选择标准是既能反映农产品总体价格情况，又要有一定时间跨度。

[8]本研究采用早籼稻价格代替稻谷价格，一是不能获得长时段的稻谷月度价格数据；二是可获得的国外数据主要是大米数据，国内稻谷数据无法与其进行对比分析。

[9]按照世界银行划分的收入标准，2011年我国居民收入处于中高收入阶段。

[10]详见本书第五章。

[11]详见本书第三章。

[12]详见本书第三章。

[13]宋洪远等：《强化农产品价格监测分析　完善市场调控机制》，中国经济时报，2012年6月7日。

[14]2004～2012年，我国稻谷最低收购价平均提价幅度达到77.2%；2006～2012年，小麦最低收购价平均提价幅度达到45.8%。

[15]2009年国家出台了《防止生猪价格过度下跌调控预案（暂行）》，《预案》将之前出台的生猪扶持政策系统化和文件化，并预先选择预警目标、划分预警区域、制定了相应的响应机制及配套措施。2012年又出台了《缓解生猪市场价格周期性波动调控预案》，新预案更加注重养殖户、消费者和经营者利益平衡，提出不仅要防止生猪价格过度下跌，而且还要防止生猪价格过快上涨。

[16]大豆从2008年开始实行临时收储政策又来，临时收储价呈单边上升趋势，2008～2012年每吨分别为3700元、3740元、3800元、4000元和4600元；油菜籽从2008年实行临时收储政策又来，临时收储价略有波动，2008～2012年分别为每吨4400元、3700元、3900元、4600元、5000元。

[17]生产及消费补贴手段主要分为生产者补贴和消费者补贴，前者比较多见，生产者补贴又分为一般性农业补贴和临时性生产补贴。生产性补贴主要通过影响农产品市场供给间接调节价格。目前国内外有关生产补贴手段与农产品价格波动的相关研究已较为多见，本研究不再赘述其效果，重点分析储备调节和进口调节的效果。

[18]政府收储农产品抬高价格后可能导致进口产品增多，生产者剩余存在向国外生产者转移的“漏损效应”。

[19]假定两期之间政府收储和抛售的规模一样，如果下一期抛售价格高于当期收储价，△S为正，社会福利增加；相反，△S为负，社会福利减少；如果当期抛售价高于上一期收储价，△S′为正；相反△S′为负。

[20]详见本书第三章。

[21]详见本书第九章。

[22]23位受访的食糖生产者和经营者中有36.4%认为食糖临时收储“效果很大”或“有效果”。大豆对外依存度较高，但临时收储数量较大，对保护豆农利益也有一些效果，40位受访的大豆生产者中有47.5%认为大豆临时收储政策“效果很大”或“效果较大”。由于重要农产品种类多，总体样本数量有限，糖料生产经营区域比较集中，偶遇抽样的样本户较少，大豆情况也类似，其结果仅供参考。

[23]2011年之前棉花收储总体规模有限，收储价格较低，对市场的影响比较有限。

[24]魏书光：《进口将再创新高　中国大豆对外依存度攀升》，证券时报，2012年10月19日。

[25]进口油菜籽出油率在42%左右，水杂在11%左右，而国产菜籽出油率仅在35%左右，水杂接近14%。

[26]滑准税（Sliding Duties）又称滑动税，是对进口税则中的同一种商品按其市场价标准分别制定不同价格档次的税率而征收的一种关税，目的是使进口商品不论价格高低，其税后价格保持在一个预定的价格标准上，又稳定进口国同类商品的市场价格，减少国际市场价格波动的影响。

[27]这一结果与胡冰川、程国强（2008）的研究结果不同，该文采取了ARMA模型估算了滑准税实施的效果，认为滑准税稳定了国内和国际市场棉花价格。造成这种差异主要原因是该文采纳的数据时间为1999年9月～2007年7月，而2005年实施滑准税后到2008年棉花价格正好处在一个平稳期，但进入2009年后棉价进入了一个更大幅度的波动周期，本研究采纳的数据涵盖了这一波动周期。

[28]从四川、北京等地农产品价格调控经验看，通过与农民专业合作经济组织结成利益联结体、建立内部价格调节基金等方式，能有效帮助农民抗御市场价格波动风险，保持农业生产稳定，详见调研报告。

[29]佚名，今年油菜籽临时收储应避免过度干预市场，第一财经日报，2011年5月15日，转引自网易财经频道（http：//money.163.com）。

[30]据农业部有关专家研究，2012年我国棉花积压储备300多万吨，这批棉花按每吨19800元收购，但目前只能按每吨18500元拍卖，每吨补贴1300元左右。如果全部按此价拍卖，财政需补贴39亿元。即使拍卖一半，也需要补贴近20亿元，再加上仓储补贴，财政负担更加沉重。此外，2012年仍又拍卖2008年、2009年、2010年的托市麦为主，流拍频繁发生，中储粮顺价拍卖难度越来越大。

[31]从对生产者和消费者的452户问卷调查结果看，受访者对国家近年来调控重要农产品价格的政策评价不高，71.9%的人认为价格调控“效果一般”或“没有效果”，判断分数仅为61.1，其中消费者对政策效果的评价更低，只有54.4分。

[32]1933年开始，美国实行销售贷款差额补贴政策，采取保护价保证农民顺利出售农产品。由于农民把大量抵押的农产品交给农产品信贷公司，造成政府储备与销售成本大增，1985年农业法规定农民可又不用抵押农产品而直接贷款。

[33]本书所指的间接调控是不又直接干预市场价格为目标但会对价格产生影响的调控方式，如农业基础建设、生产补贴等；直接调控是指又直接干预市场价格为目标的调控方式，如最低收购价、临时收储等。

[34]目前有部分专家认为最低收购价和临时收储要坚持“单一”政策执行主体，我们认为实行单一政策执行主体收储弊大于利，不符合市场化改革方向，也不利于当前阶段通过收储稳定农业生产的要求，从调查情况看，只要制度规范、监管到位，民营企业、外资企业参与收储对稳定市场价格、应对突发事件具有积极作用。

[35]即便是美日欧等成熟的市场经济国家也不是只对生产者和消费者进行收入补贴，完全放开市场价格，而是采取了反周期补贴、价格稳定带、门槛价格等一系列价格支持措施。

[36]如果未来出现某种自给率高的农产品转化为对外依存度高的农产品，其主要调控手段也要与时俱进地相应调整。

[37]由于各种条件限制，本研究确定的价格调控阈值可能并不完全准确，我们旨在通过问卷分析等为重要农产品价格调控临界区间提供大体参考标准。

[38]猪粮比价只考虑玉米价格为代表的饲料成本，不考虑豆粕、小麦麩等价格对成本的影响。实际运行中，有可能造成盈亏预测不准，容易出现低估。

[39]世界各国历来高度重视和保护国内糖业安全与价格稳定，通过高关税等各种措施将国内市场与国际市场分开。目前只有我国和澳大利亚没有实行高关税保护。