切实解决湖北农村饮水安全工程供水经营问题
姚 玲
一、湖北农村饮水安全工程供水经营典型调查情况
为了了解农村饮水安全工程供水经营情况，湖北省农村饮水安全工程建设管理办公室组织开展了2012年农村饮水安全工程供水经营情况的典型调查。本次调查，要求各县（市、区）选取2005年以来兴建的，具有代表性的2—4处典型农村饮水安全工程（不含城市管网延伸工程和乡镇老水厂改扩建及管网延伸工程）进行测算填报。全省102个县（市、区）中，共有76个县填报了210个集中式农村饮水安全工程的调查问卷。根据各地上报的调查问卷，经审核后，选取数据比较全面、客观、真实的58个县（市、区）的150处工程的填报数据进行统计分析。结果如下：
（一）供水规模
150处工程，设计总供水规模44万m3/d，设计供水人数354万人，处平23600人，人均设计供水规模124 L/d。实际供水规模29.5万m3/d，实际供水人数262万人，处平17497人。
（二）投资构成
150处农村供水工程总投资11.88亿元。其中，政府专项投资8.09亿元，占总投资的68.1％；社会（企业或个人）投资1.21亿元，占总投资的10.2％；农民出资2.24亿元，占总投资的18.9％；其他（如捐款、扶贫款等）0.34亿元，占2.8％。湖北省每解决一个人的农村饮水安全问题，实际人均投资335元。在工程建设投资中，其中，制水工程（从取水口到清水池的自来水厂主体工程）投资3.81亿元，占总投资的32％；输配水工程（清水池中的净水输送水泵至用水户水表以上的管网及加压设备等）投资8.07亿元，占总投资的68％。
（三）经营模式
150处供水工程，其中水利部门管理41处，占27.3％；乡镇政府管理22处，占14.7％；民营企业管理34处，占22.7％；农民用水户协会管理21处，占14％；承包租赁管理28处，占18.7％；村集体等其他模式管理4处，占2.6％。150处集中供水工程共有管理人员1025人，处平6.8人。
（四）销售水量
150处工程2011年出厂水量7979.7万m3，年销售水量6254.8万吨，水的有效利用率为78.4％。其中居民用水量4976.9万m3，占总销售水量的80％；生产经营等用水量1277.9万m3，占总销售水量的20％。2011年人均年用水量19 m3，人均月用水1.6 m3，日用水53 L。人均日用水量比2009年增加2 L。
（五）水价情况
150处工程中，实行政府定价的100处，占67％；实行协议价的50处，占33％。生活用水执行两部制水价工程的有96处，占64％。执行单纯的计量水价的有54处，占36％。基本水价为每户每月一般为3—10元（包用2—8 m3），计量水价一般为0.5—2元/m3。生产经营及其他用水都执行单纯的计量水价，价格为0.6—2元/m3。150处工程的综合平均水价为1.41元/m3。
（六）水费收入
150处工程2011年总水费收入8845.6万元，其中生活用水6611.3万元（基本水费2277.8万元，计量水费4333.5万元），占总水费收入的74.8％；生产经营及其他用水2234.3万元，占25.2％。
（七）财政补贴收入
政府给予的政策性亏损补贴收入仅53.4万元。7个县市的17处工程获得了财政补贴。
（八）供水成本
150处工程总成本为9906.9万元。其中制水成本为3931.4万元，占39.7％；输配成本4704.8万元，占47.5％；期间费用1270.7万元，占12.8％。若按成本科目则为，水资源费200.6万元，占总成本的2％；外购水费支出154万元，占总成本的1.6％；固定资产折旧费3856.1万元，占38.9％；修理费865.5万元，占8.7％；直接工资1520.6万元，占15.4％；动力费（电费）1435.9万元，占14.5％；药剂费352万元，占3.6％；水质检测费61万元，占0.6％；其他直接支出190.6万元，占1.9％；管理费用805.7万元，占8.1％；销售费用215.1万元，占2.2％;财务费用249.8万元，占2.5％。
150个供水工程的平均单位制水成本为0.58元/m3，平均单位输配成本为0.73元/m3，平均单位完全成本为1.58元/m3。其中，水资源费0.031元，外购水费0.024，折旧费0.616元，修理费0.138元，直接工资0.243元，动力费0.23元，药剂费0.055元，水质检测费0.009元，其他直接支出0.031元，管理费用0.129元，销售费用0.034元，财务费用0.04元。2011年的单方水完全成本比2009年调查结果降低0.45元（2009年为2元/m3）。
（九）税收情况
150处共交增值税160.8万元，所得税241.8元。
（十）经济效益
150处工程的供水利润总额为-1168.7万元，其他经营利润为428.2万元，营业外收支净额为-25.9万元，所得税为241.8万元，单位净利润为-1008.2万元，平均每个供水工程亏损6.7万元。出现亏损的有113处，亏损面为75％。因为亏损，各单位的财务账上，对于政府专项形成的固定资产，没有全额甚至完全没有提取折旧。150处工程政府专项投资8.9亿元，应提折旧3560万元，若只提50％的折旧，则账面上盈利771.8万元。因供水量的逐步增加，电价的降低，现亏损的额度明显好于2011年以前年度。
二、湖北农村饮水安全工程供水经营成效
将2012年的供水经营调查数据与以往年份的调查数据进行比较分析，可以得出的结论是，湖北农村饮水安全工程供水经营正在步入良性运行轨道。其主要表现是：
（一）单个工程的供水规模扩大，规模效益增强
近几年来，湖北省立足于发展规模化、供乡供水一体化的集中供水工程。此次随机调查的150处工程，每处供水人数达17497人，比2009年418处工程处平7655人，处平增加近1万人，正好印证了湖北省农村饮水安全工程的规模在不断扩大。
（二）农村居民用水量稳步增加
2012年农村居民用水量为53升/日人，比2009年的47升/日人增长13％。说明随着经济的发展，农村饮水安全工程建设的不断推进，宣传工作的不断深入，农民对使用安全水的意识在逐步增强。
（三）单位供水成本降低，亏损额度减少
根据中央有关文件精神，2011年，湖北省农村供水用电价格由执行一般工业电价（0.9元/千瓦时）调整到执行居民生活电价（0.586元/千瓦时），同时免征水资源费。2012年，湖北省贯彻落实财政部、国家税务总局《关于支持农村饮水安全工程建设运营税收政策的通知》（财税〔2012〕30号）精神，减免了农村供水运营的各种税收，包括契税、印花税、房产税、城镇土地使用税、增值税和所得税。加之水厂供水量的增加，致使单位供水成本由2009年的2元/m3降低到1.58元/m3，降幅达21％。在水价没有降低的情况下，单位供水成本的降低，意味着供水亏损减少。
（四）水质保障工作加强，水质合格率逐年提高
据省爱卫办水质监测报告反映，饮用合格出厂水的人口比例，2009年不足60％，2011年为66.83％，2012年又提高到了69％。说明水质处理消毒工作逐年加强。
（五）两部制水价使用面扩大，正常运转经费保障能力增强
2009年，全省大约有40％的农村饮水安全工程供水执行两部制水价，2011年已有64％的供水工程在执行两部制水价。执行基本水价和计量水价结合的两部制水价，通过收取基本水费，包用一定的基本水量，既可促使用水户使用基本生活必需的安全水量，又让供水单位有了比较稳定的水费收入，维持其正常运转。
三、湖北省农村饮水安全供水经营存在的主要问题
从调查情况看，湖北省农村饮水安全工程供水经营存在以下几个方面的问题。
（一）农村居民用水量尽管有所增加，但仍然远远低于设计值，工程暂时难以发挥规模效益
根据《村镇供水工程技术规范》，湖北省农村水厂供水量一般按人均综合70—100升/日的生活定额设计，农村居民饮用安全水水量高于人均60升/日才算安全。但调查数据反映，目前湖北省农村水厂向农村居民的实际人均日供水量仅53升，仅占设计供水量的53％—76％，约占农村居民安全用水量的89％。造成农村水厂供水量过少，难以发挥规模效益的原因是：一是工程是按照农村户籍人口设计的，而实际上目前农村大约有20％—30％的农村人口在外打工，造成水厂供水量少；二是受经济条件的限制和生活习惯的影响，多数农户还没有室内厕所，洗菜洗衣用压把井或塘堰沟渠的水，只是做饭和饮用使用安全水；三是水厂设计时预留有一定的发展空间。
（二）农村供水成本偏高，水价偏低，完全依靠水价补偿成本非常困难
由于农村供水工程建设条件差，人口居住分散，供水点多面广，供水管线超长，外出打工者多，农村居民用水量少，致使农村供水单位成本普遍偏高，完全依靠水价补偿成本非常困难。一是农民的承受能力较差，水价不宜太高。因湖北水资源比较丰富，尽管水质不好，但取用还比较方便，在农村居民不是很富裕，饮水安全意识不强，经济承受能力和心理承受能力不高的情况下，若水价定高了，农民会更少地使用工程供应的安全水，甚至完全不用安全水。这样，所建工程就起不到保障农村群众饮水安全的作用。二是许多地方政府从照顾农民利益出发，不允许农村水价定得过高。有的按略低于城市水价的原则制定农村水价，有的把国家投资形成固定资产的折旧费没有计入水价之中。而许多城镇的水价仅为成本水价，那么农村水价自然是个不足成本或者大大低于成本的水价。所调查的150处工程，平均水价为1.41元/m3，平均成本为1.58元/m3，水价仅占成本的89％。
（三）在现行扶持政策全部到位的情况下，农村水厂供水经营依然存在普遍亏损的问题
从调查情况看，2011年约有75％的农村水厂处于亏损状态。根据2011年的调查数据，这150处工程供水在2012年完全执行生活电价（0.586/元/千瓦时），完全减免各项税收的情况下，供水生产仍亏损725.5万元，有111处工程亏损，亏损面为74％，平均每吨水亏损0.12元。
（四）农村饮水安全工程的水质消毒设施不健全，使用不规范，造成供水水质不能完全达标
据省爱卫办2012年对49个县市区、1421个农村饮水安全工程的水质监测报告反映，饮用合格出厂水的人口不到80％。水质综合合格率低，主要是微生物指标和浑浊度、肉眼可见物、氨氮、铁等指标不达标，说明在饮水消毒和水质处理方面存在问题。且工程规模越小，水质合格率越低。
（五）农村饮水安全工程运营体制机制不完善
一是监管机构不健全。尽管湖北省明确各级水行政主管部门为农村饮水安全的行政主管部门，但还有35％的市、县，没有专门机构、专门人员从事农村饮水安全工作，省饮水办也仅是经省编委批复的临时机构。这不利于对农村饮水安全的正常监管。同时，城市水厂向农村供水，在城乡水务分割的现状下，水利部门没有对城市水厂实施监管的权力。二是运营管理不规范。有相当部分农村供水工程通过承包、租赁、拍卖等方式实行了私人经营，有的缺乏经营水厂的经验，有的过分地追求利润，工程坏了不及时维修，水质不按要求消毒，供水服务不到位，安全管理措施差，承担突发事件的能力低。甚至有少量的水厂无人管理，没有正常供水。
四、关于建立农村饮水安全工程良性运行机制的对策建议
（一）创新农村饮水安全工程运营管理机制
农村饮水安全工程属公共产品，农村饮水安全工程应按照政府管“网”、市场管“水”、政策引导、企业主体的思路，朝着规模化、企业化、专业化方向发展。应尽可能地建设供水规模较大的水厂，或者一个县域内的水厂委托给一个专业公司运营管理，这个公司无论是水利部门管理的，还是城建部门管理的，无论是国有的，还是民营的，均应实行企业化管理。从准公益性上讲，各县市最好成立一个隶属于水行政主管部门的国有供水公司，统一经营管理农村水厂，政府对供水公司实行定员定编，企业化管理，并对公益性亏损给予必要的财政补贴。建议加大对民营水厂的监管力度，对经营不善、维修不及时、供水水质不合格、供水服务不到位、用水户意见较大的水厂，采取必要的措施，将经营权收回，实行国营。
（二）努力增加供水量，充分发挥工程的设计效益
一是通过扩网挖潜，增加供水量。在建设上，要最大限度地将已建水厂的供水管网向周边延伸，扩大供水受益范围，并努力提高自来水入户率，充分发挥设计效益，增加供水量。同时，着力将现有小水厂进行联网并网，实施统一管理，让其抱团取暖，形成规模效应。二是通过两部制水价和宣传教育引导农民合理使用安全水。目前农村用水量过少的原因之一，是农民的饮水安全意识不强。只有农民充分认识到了饮用不卫生水的危害，自觉饮用安全水的水量就会增加。实施基本水价和计量水价相结合的两部制水价，并通过供水合同方式约定农民的饮用水量不得低于国家规定的基本安全用水量，若低于基本安全用水量则按基本安全用水量收费。这样促使农民至少得使用基本安全用水量，以发挥饮水安全的作用。
（三）适当提高供水价格，减少经营亏损
若水厂长期经营亏损，又无财政补贴，无法正常运转，最终受害的是用水户。因此，针对目前水价偏低、经营亏损的状况，应适当调整供水价格，并强化水厂的经营管理与水费计收工作，增加经营收入，让水厂有正常的收入来维持工程运转。水价核定中，农民出资部分不应计提折旧，国家投资部分不应计算利润。同时，对于供水成本过高、水价难以到达成本的，可以考虑国家投资部分少提甚至不提折旧，但社会投资应当获得合理利润。只有社会投资获得合理利润，才能保护投资者的投资积极性，以利于发展农村供水事业。
（四）农村饮水安全工程属准公益性项目，政府对其运行，除给予税费减免优惠政策外，还应给予必要的财政补贴
农村饮水安全工程是政府投资为主建设，以保障广大农村群众饮水安全为目的，同时兼有一定经营收益的准公益性项目。工程的准公益性决定了工程的运行必须充分考虑农民的承受能力，即使出现经营亏损，水价也不宜涨幅太大。要扭亏，重要的是降低成本。如何降低成本，笔者认为，应从准公益性角度和照顾“三农”角度，对农村水厂供水运营免征所有税费。尽管国家已出台了免税政策，使得每吨水成本降低0.16元，支持作用较大，但执行期限是2015年，时间太短，建议免税期限延长至2025年，再视情况而定。同时，基于农村饮水安全工程的准公益性质，农村饮水安全工程供水水价核定中所存在的政策性亏损，农村饮水安全工程符合公共财政支持范围，应纳入政府公共财政支持体系，加大支持力度。因此，对于农村水厂的政策亏损部分，公共财政应给予必要的财政补贴。
（五）强化水质消毒工作，切实提高水质合格率
一是要完善水质处理消毒设施。建议进一步开展“逐处工程问合格”的水质达标整改工作。已建工程应当对照设计和《生活饮用水卫生标准》完善、补建消毒和水处理设施。新建工程必须按设计要求建设水处理设施，并且不分水源水质，不分水处理方式，一律配备消毒设施。二是加强水质消毒设施使用监管和水质消毒人员技术培训，促使水厂经营者按照规程规范进行水处理和水质消毒，确保水质达标。三是加大县级水质检测中心的建设力度，提高水质检测能力，为生产合格的水创造条件。
[1] 姚玲，经济师，《湖北水利》杂志编辑。