第一节
社区和社区减灾

一、社区的界定

自从德国社会学家藤尼斯提出“社区”这一概念之后，世界各国的研究者基于社会发展和历史变迁所带来的社区变化，在不同的历史发展时期，对社区的内涵和外延作出了不尽相同的诠释。这些多元化的社区定义，大致可以归结为功能主义观点和地域主义观点。前者认为社区是由有共同目标和共同利害关系的人组成的社会团体，即功能社区；后者认为社区是在一个地区内共同生活的有组织的人群，即地域性社区。^[1]

与学者们研究的视角不同，我国政府管理者更注重从管理的角度来界定社区的边界和功能，更多地强调如何才能实施有效的社区治理。如时任民政部基层政权和社区建设司司长的张明亮曾撰文指出：“要按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区自治的原则和地域认同感等社区构成要素，对原有街道、居委会规模作适当的调整，以调整后的居委会辖区作为城市的主导形式，形成地域社区。”^[2]2000年11月19日，由中共中央办公厅和国务院办公厅联合转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》也开宗明义地提出，“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居委会辖区”^[3]。由此可见，尽管政府管理者对社区的界定源于治理的需要，但事实上叠加了功能社区和地域性社区的主要内涵。

作为公共管理者治理社区的一种手段，社区减灾政策同样担负着“实现社区有效治理”的这一使命。所以，从公共政策的角度来讨论社区的界定，更多的是着眼于有效管理的考量。首先，作为一项特殊的公共政策，社区减灾政策的执行必然要依托现有的组织系统，尤其是法定社区的组织系统来实现其应有的功能；其次，作为一项特殊的减灾政策，社区减灾政策在规范和引导常态情形下法定社区减灾行为的同时，也必然要考虑将非常态情形下建立的临时社区的减灾行为纳入其规范和引导的范畴。

基于这样的两种考量，社区便可界定为“以一定规范和制度，将一定地域范围内的个人、群体和组织结合在一起的社会生活共同体”。对这一定义可做如下理解：首先，一定的地域范围通常是指法定社区的辖区范围。具体而言，在农村指的是行政村或自然村辖区；在城市指的是街道辖区或居委会辖区，以及城市发展新划分的社区委员会辖区。其次，在特定的情形下，一定的地域范围还包括临时划分的特定区域。如2008年四川汶川特大地震发生后，为安置受灾群众而建立的帐篷社区或板房社区管辖的特定区域（见专栏1.1）；在重大工程建设中临时建立的工程建设者聚居区。最后，在这一定的地域范围内，所有的个人、群体或组织都会受到一定规范和制度的约束。

专栏1.1

汶川地震后建立的临时社区

针对若干村（社区）受灾群众集中居住、打破原建制的大规模过渡安置点，按原村（社区）相对集中原则，成立过渡安置点社区管委会。社区管委会对安置点实行统一集中管理。管委会下设居民委员会，居委会下设居民小组，通过多层次的形式，最终实现社区化管理。社区是安置点最小的细胞，通过“再造社区”，将原来不同社区居民再次融入社区管理，解决基层管理结构的“盲点”问题。

资料来源：四川省民政厅提供的《汶川特大地震抗震救灾志（卷六）·灾区生活志》资料长编。