2.2 思考与应对：积极构建中国特色社会福利制度的有效途径

从本部分关于中国社会福利发展现状和热点的分析中可以看出，积极构建中国特色社会福利制度是我国社会福利事业发展的迫切需要。我国社会福利制度仍处于转型建设时期，随着经济的发展、人口结构的变化和人民群众对国民福利水平的期望不断提高，已有的制度设计中不适应经济社会发展的问题逐渐凸显，新的问题、新的需求不断出现，引起社会的普遍关注。近十年来，我国经济总量从世界第六位上升到第二位，社会生产力、经济实力、科技实力迈上一个大台阶，2012年我国国内生产总值已达51.9万亿元，国家财政收入11.7万亿元，这也为我国社会福利事业的发展提供了坚实的物质基础。

综合上述的分析，我们认为，构建中国特色社会福利制度应从以下几个方面着手。

2.2.1 逐步扩大社会福利的对象

从社会福利对象看，普遍型社会福利体系是覆盖全体社会成员的福利体系。这里的“全体社会成员”有三个含义：一是所有的社会成员都享有社会福利权利。在普遍型社会福利体系中，社会福利不再是少数人的特权，而是所有社会成员的社会权利；社会福利不仅是城市人的权利，也是所有农村人的权利。二是所有社会成员都将纳入社会福利体系。在普遍型社会福利体系中，全体社会成员都能享受到社会福利，具有显著的“普惠性”；当然，这不等于所有社会成员都能享受到同等的社会福利。三是所有社会成员都能享受同一福利项目。例如我国正在构建的新型医疗保障体系包括城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度，在制度设计上已经覆盖了全体中国公民，并且将在近期实现“全民医保”。总之，面向全体社会成员提供社会福利，这是普遍型社会福利体系的根本要义。否则，就是面对特殊群体（主要是弱势群体）的“补缺型”福利体系。在这个意义上，“普遍型”具有“全民共享”的属性，真正体现了“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的理念。

2.2.2 适度调整社会福利的水平

社会福利社会化改革以前，我国的社会福利是指民政部门代表国家提供的针对弱势老人、残疾人、孤儿和优抚对象的收入和服务保障，保障标准是其基本生活。相应地，我国社会福利事业主要由两大部分组成：一是民政部门兴办的社会福利生产企业，目的是帮助残疾人和优抚人员解决生活和就业困难问题；二是民政部门兴办的社会福利服务机构，如敬老院、孤儿院、精神病人福利院、儿童福利院等，福利对象主要为丧失自谋生计能力的“三无”人员、残障人士和丧失生活自理能力的病残人士，社会福利机构为其所提供的福利，仅限于满足其基本生活需要或保障其最低生活水平。

一方面，最低标准的社会福利仅能从治标的层面帮助社会福利对象暂时缓解困境，使社会福利对象的生存状态始终在低水平徘徊，无法从根本上帮助福利对象摆脱困境、改善生存状况。另一方面，最低标准的社会福利仅仅面向社会上极贫极弱的“三无”人员及孤寡残疾人士等极少数社会成员，占人口绝大多数的广大社会成员则很难享受基本的社会福利服务。由此可见，提高社会福利水平，扩大社会福利服务受益面，由保障最低标准向追求社会质量转变，是社会福利社会化改革的必然要求。

追求社会质量意味着：首先，人们必须有机会获得社会经济保障，以免于贫困和其他形式的物质剥夺，这就要求社会为其成员提供充分的就业、收入、教育、健康照顾、社会服务、公共卫生、个人安全等各种经济与社会保护。其次，社会必须尽可能地减小对其成员尤其是弱势群体的社会排斥，并为其融入社会创造条件。再次，社会必须赋予其成员充分的自主性及一定的权能，以使其在急剧的社会变迁面前，有能力全面参与经济与社会生活。

在以追求社会质量为目标的社会福利体制下，一方面，弱势群体不仅可以得到社会经济保障，从而有效抵御社会风险、摆脱社会困境；另一方面，社会福利将尽可能惠及更多的有服务需要的社会成员，从而有效实现社会福利对象的公众化。

2.2.3 强化政府在社会福利中的责任

积极推动我国社会福利的发展，需要各级政府各尽职责。随着中国经济社会的发展，特别是落实科学发展观、构建和谐社会的背景下，加强政府公共服务的职能，强化政府资金投入和政策扶持力度已经成为各界共识。政府的社会福利项目支出是否能够随着政府财政实力的增强而不断增加，也应成为衡量政府是否履行职责和社会是否文明进步的重要标准。政府的主导性体现在制定政策、出台规划、资金投入等方面，这是我国农村社会福利事业健康发展的重要推动力，也是充分发动社会力量参与社会福利服务体系建设的前提。具体来说，需要在以下方面加强政府责任：

第一，应加大对民间社会福利机构的扶持、出台有针对性的优惠政策并有效落实。做好社会福利部门与其他相关部门、相关单位的工作协调。争取全面落实国务院办公厅转发的《关于加快实现社会福利社会化的意见》和民政部《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面予以优惠，鼓励和支持社会力量兴办社会福利机构。

第二，加大公共财政对社会福利事业的投入力度。随着政府职能的转变，尤其是公共财政体制框架的逐步建立，我们相信各级政府对社会福利的投入必须逐步得到加强。不断完善中的社会福利项目，如生活保障和服务保障更是应该直接体现出政府的财政职能，对于“三无”老人、残疾人和未成年人等弱势群体，政府必须按照不低于当地平均生活水平的标准给予生活保障，并积极引导和帮助社会福利机构设立、社区养老设施兴办和居家养老的投入，并采取民办公助、购买服务等方式支持、鼓励社会力量参与。

第三，加大监管力度、提升服务质量。尤其是要持续规范各类社会养老福利机构，不遗余力地创造公平竞争的环境。同时，也要积极预防侵害服务对象权益现象发生，真正去维护广大老年人、残疾人和孤儿的合法权益，从而促进政府主导和社会参与的良性互动局面。

2.2.4 积极倡导多元化主体参与

福利的社会化是社会福利发展的趋势，也是福利水平提升的必由之路，而福利社会化的必然现象和辅助条件就是福利的多元化。福利多元化和福利社会化同是社会福利发展中重要和必要的过程，是社会福利发展趋势和方向。

建立民间社会组织与政府公共服务部门的公共服务合作伙伴关系，有助于通过弥补信息缺失，扩大公共服务供给渠道，缓解政府供给能力不足，防止逆向激励，完善问责制度，解决政府失灵问题。在健康和医疗服务供给中引入市场力量以及服务供给者自主权的扩大，削弱了政府对医疗卫生服务提供者的监督，因而迫切需要建立民众诉求表达的新机制——许多国家的民间社会组织在这方面已经发挥了很好的作用。近年来，随着市场经济体制的不断完善和政府职能的转变，国家与社会、政府机构与社会组织的关系出现重大变化，公民社会初见端倪。因而，现在有可能也有必要建立以政府为主导的公共服务供给的多元参与模式。

理顺政府与民间社会组织之间的关系，形成基本公共服务供给和监督的多种利益相关者共同参与的机制，逐步扩大民主自发社会组织在基本公共服务供给中的作用。市场、企业、非政府组织、公民和民间社会组织等参与基本公共服务的供给，已有大量的国际经验。这些供给主体的参与模式各异，随所处环境的变化而变化。中国完全可以选择借鉴适合自己国情的模式，尤其是提高基本公共服务供给质量的途径和办法。这里有几个必须坚持的原则：政府在基本公共服务的供给过程中应居主导地位，在“市场失灵”或者“第三方/志愿者失灵”的情况下担负起保障基本公共服务供给的最终责任。市场创造的激励机制、民间社会组织的灵活性和应变能力，都可以在基本公共服务中充分利用。政府部门和公共服务供给其他参与者（市场、企业、非政府组织、公民和民间社会组织）各自的优势，可以根据具体的经济社会环境采取不同的利用方式。但是，只有充分发挥各参与主体的优势，才能保证公共服务的充足有效供给。

2.2.5 完善社会福利法律体系

中国目前存在由法律、法规和部门规章条例三个层次组成的公共服务政策法规体系。这个体系在保障基本公共服务供给方而发挥着重要作用，但不同的基本公共服务领域立法进程不一；有些领域的立法层次较低，缺乏全国统一的公共服务法律体系。为了在全国范围内推进基本公共服务均等化，需要整合现有基本公共服务的法律、法规和部门规章条例，把部门法规提升到法律层面，为逐步实现基本公共服务均等化奠定坚实的法理基础。

逐步建立起具有权威性、规范性的基本公共服务法规体系。在《中华人民共和国宪法》中，养老保障、医疗保障、社会救助、基础教育、就业等等，都是公民享有的基本权利。《宪法》对公民基本权利的规定构成推进基本公共服务均等化主要的法理基础。由此，基本公共服务法律体系建设，要以《宪法》对公民基本权利的规定为依据，围绕义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等领域，整合现有的法律法规，提升法律层次，形成比较完善的基本公共服务法规体系。

中国的改革走到今天，无论是政府、市场和社会组织的行为，都需要通过法律进行规范。除了《社团登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《中华人民共和国农民专业合作社法》外，民间组织发展仍面临法律缺失问题。现行的《社会团体登记管理条例》等程序性法规，对公民结社行为的实体内容还缺乏系统规范，还没有很好地解决民间组织在公共服务制度中的地位和作用问题。无论是法律体系的完整性上，还是法律层次的权威性和约束力，这些条例和办法都难以满足现阶段多元社会公共治理的现实需求。中国民间组织的审批登记与双重管理制度安排，从实践来看也不利于民间组织的发展。因此，要对民间组织的法律地位予以确认，并通过相关的立法，充分发挥民间组织在基本公共服务供给中的作用。从长期来看，通过对政府基本公共服务的监督以及对其服务绩效的公开评估反馈，民间组织在公共服务领域的参与将有利于加快政府职能的转变。