3.1 城乡社会养老保险制度衔接整合历程与进展

3.1.1 城乡社会养老保险制度发展概述

（一）城镇社会养老保险制度发展历程回顾

（1）社会养老保险制度的初创。

1951年，中华人民共和国政务院颁布了我国历史上第一部全国性社会保障法规——《劳动保险条例》。该条例是新中国成立后第一个内容完整的社会保险法规，它对职工的退休养老、疾病医疗、工伤康复、生育保险等多项社会保险项目及其管理都做了规范，职工退休养老保障是其重要内容。1966年开始的“文化大革命”对各项工作造成了灾难性的影响，社会保险制度也未能幸免。1969年2月，财政部下文取消社会统筹的社会养老保险制度，使之变成了企业保险制度。

（2）城镇基本养老保险制度改革探索。

1984年，以党的十一届三中全会《关于经济体制改革若干问题的决定》为标志，我国的经济体制改革进入了以城市为重点、以国有企业为中心的时代，迫切要求建立社会化的养老社会保险制度。这一时期企业职工养老保险制度改革探索主要体现在三个方面：第一，开展城镇企业职工基本养老保险费社会统筹，开始由“企业保障”向社会保险转变；第二，实行城镇企业职工个人缴纳养老保险费，开始由企业一方负担向多方负担方式转变，从而第一次在中国引入养老保险个人缴费机制；第三，探索实行企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险制度，开始从单一层次向多层次转变。

1993年中共十四届三中全会所做的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）中提出的关于社会保障制度改革的三个原则便是对我国养老社会保险制度改革方向的重新认识：一是“建立多层次的社会保障体系”。“社会保障水平要与我国的社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。城乡居民的社会保障办法应有区别。提倡社会互助，发展商业性保险作为社会保险的补充”。二是“城镇职工养老保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合”。三是“社会保险行政管理和社会保险基金经营要分开。社会保障管理机构主要行使行政管理职能”。《决定》发布以后，有关部门开始着手制定具体的改革方案。1995年3月，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，出台了两个具体的操作方案供各地选择甚至适当修改。两个方案的共同点都是将企业和职工缴费分为“社会统筹”和“个人账户”两部分，但二者在结构比例上却存在很大的差异。方案一是在原国家经济体制改革委员会提出的思路上制定的，即所谓的“小统筹大账户”模式，强调个人账户的作用；方案二是在原国家劳动部的意见基础上制定的，所谓的“大统筹小账户”模式，强调社会统筹的比重。两个方案的设计思想对如何实现“社会统筹”与“个人账户”相结合存在较大差异，但二者有一个非常突出的共同点：都回避了对老职工养老金权益的明确偿还问题，只是笼统地说“通过社会统筹基金来解决”。同时，国家提出两种方案供地方选择，并允许地方变通，从而在实际改革中在全国形成了以县或行业部门为统筹范围的成百上千种方案，国家难以规范和调控。

（3）城镇基本养老保险制度走向统一。

1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号文件）的颁布，正式确定了我国基本养老保险制度的基本框架，统一了具体实施方案。统一方案的要点是：按职工工资的11%建立个人账户，其中个人缴费率当年不得低于本人工资的4%，以后每两年提高一个百分点，最终达到个人缴费工资的8%。个人账户的其余部分由企业缴费划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降低至工资的3%；老职工的养老金由企业缴费形成的社会统筹资金解决。企业缴费率由省、自治区、直辖市人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%（含划入个人账户的部分）。基本养老金的支付分为两个部分：一是基础养老金，其标准为当地上年度社会平均工资的20%；二是个人账户养老金，其标准为个人账户累计储存额除以120，也即给付10年。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户储存额由本人一次性领取。

2000年国务院发布了《关于城镇社会保障体系改革的试点意见》（国发[2000]42号文件），试点的主要任务之一就是做实基本养老保险个人账户。2001年该方案正式在辽宁省进行试点，2004年开始，试点范围扩大到吉林和黑龙江两省。按照试点方案，不再从企业缴费中拿出一部分划入个人账户，个人缴费比例一步到位提高到8%，并全部记入个人账户。企业缴费比例一般为企业工资总额的20%，企业缴费部分不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金，并以省（自治区、直辖市）为单位进行调剂；职工个人缴费比例为本人缴费工资的8%，全部计入个人账户，个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%；社会统筹基金与个人账户基金实行分开管理，社会统筹基金不能占用个人账户基金，个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理；基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，职工达到法定退休年龄且个人缴费满15年的，基础养老金月标准为省（自治区、直辖市）或市（地）上年度职工月平均工资的20%，以后缴费每满1年增加0.6%的基础养老金，总体水平控制在30%左右，个人账户养老金为本人账户储存额除以120。

在充分调查研究和总结东北三省完善城镇社会保障体系试点经验的基础上，2005年12月3日，国务院颁布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）。为与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日起，基本养老保险个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。缴费年限（含视同缴费年限）累计满15年的退休人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，其余划入社会统筹账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老保险待遇。

（二）农村社会养老保险制度发展历程回顾

（1）20世纪90年代传统农村社会养老保险制度的探索。

我国农村社会养老保险制度始建于20世纪90年代初，1992年国家民政部制定下发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《基本方案》），农村社会养老保险工作在各地广泛开展。《基本方案》规定了缴费标准为2—20元的10个档次，由于当时农村经济发展普遍偏低，加上农民对制度缺乏信心，大都选择了2元/月的最低档次。长此以往，这种情况将直接导致参保农户的基本生活难以保障，养老保障的目的难以实现。在制度模式方面，传统农村社会养老保险制度采取完全基金积累制（fully funded）[2]的个人账户模式，参保农民个人缴费与养老金待遇之间直接关联，个人账户模式“保富不保穷”的制度缺陷使穷人的福利进一步恶化[3]。在基金管理方面，《基本方案》允许直接从基金中提取3%的管理费来弥补业务经费的不足，在政府投入和资金扶助缺乏的情况下，农民感觉不仅要“自己养自己”，还要出钱养活庞大的农村社会养老保险机构与人员，致使制度难以获得农民的认同与支持。

截至1999年年底，全国31个省、自治区、直辖市76%的乡镇开展了农村社会养老保险工作，参保的农村人口达8000万人。[4]1999年开始，国务院开始对农村社会养老保险工作进行清理整顿，在《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》（国发[1999]14号）中指出我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，要求停止接受新业务，有条件的过渡为商业保险，至此，中国农村社会养老保险事业基本处于停滞状态。从1986年各地开始组织试点探索到1999年被清理整顿，已经历了近14年历史的传统农村社会养老保险制度终于走完了一个重要的历程。传统农村社会养老保险制度坚持“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的原则。“集体补助为辅”难以落实，“国家予以政策扶持”集中体现在乡镇企业职工参保，集体补助部分可税前列支，而农民参保是没有直接财政支持的。因此，在大部分地区农村集体经济难以提供补助的现实条件下，传统制度演变成了“个人储蓄保障”[5]。

（2）各地分散单独探索建立新型农村社会养老保险制度。

随着经济社会发展，从2002年开始农村社会养老保险工作进入了探索建立新型农村社会养老保险制度的新阶段。特别地，继党的十六大提出“有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”之后，新型农村社会养老保险试点工作开始在全国广泛开展，许多地区按照“因地制宜、分类指导、重点突破、逐步推进”的方针，“保基本、广覆盖、有弹性、能转移、可持续”的要求和“农民个人缴费、集体补助、政府补贴”的三方筹资原则，开始积极探索建立与农村经济社会发展水平相适应、与其他保障措施相配套的新型农村社会养老保险制度。

2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，“有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度”。

2007年，党的十七大报告进一步明确了社会保障制度建设的远景目标：“到2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”，同时提出“探索建立农村养老保险制度”。

2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》又进一步明确提出“建立新型农村社会养老保险制度”。到2008年年底，全国已有约2000个县（市、区、旗）开展农村社会养老保险工作，年末全国参加农村社会养老保险人数为5595万人，比上年末增加424万人。全年共有512万农民领取了养老金，比上年增加120万人。全年共支付养老金56.8亿元，比上年增加42%。年末农村社会养老保险基金累计结存499亿元。年末有27个省份的1201个县市开展了被征地农民社会保障工作，1324万被征地农民被纳入基本生活或养老保障制度。其中有200多个县（市、区、旗）建立了有政府补贴的新型农村社会养老保险制度[6]。

（3）新型农村社会养老保险制度走向统一。

2009年6月24日，国务院决定新型农村社会养老保险制度从2009年开始在全国10%的县（市、区）试点；2009年9月1日发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号）（下文简称《指导意见》）。《指导意见》规定：新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。新农保实行统账结合的制度模式，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成；国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府对参保人缴费给予补贴，并对选择较高档次标准缴费的给予适当补贴鼓励。《指导意见》同时规定有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助。在缴费与给付上，根据《指导意见》规定，参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费，缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。在待遇领取条件方面，《指导意见》规定年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。

同年，人力资源和社会保障部印发《新型农村社会养老保险经办规程（试行）》，明确了参保登记、缴费申报、个人账户管理、待遇支付、基金管理、关系转移接续、统计管理、内控与稽核、咨询公示及举报受理等业务环节的主要内容，规定了具体操作程序、标准和要求。并要求各地在贯彻落实《规程》的过程中注意整合现有农村社会服务资源，运用现代管理方式，为广大参保农民提供热情、周到、方便、快捷的服务。试点地区要结合本地实际，在保持统一规范的前提下，完善和细化业务流程，建立健全各种规章制度，明确经办岗位职责、权限和服务标准，保证新农保试点工作有章可循。要强化参保人员、社会各界对新农保经办管理服务工作的监督，确保经办规范、管理科学、服务到位。2009年年底，全国参加农村养老保险人数为8691万人，比上年末增加3096万人。全年共有1556万农民领取了养老金，比上年增加1044万人。全年共支付养老金76亿元，比上年增加33.8%。年末农村养老保险基金累计结存681亿元。年末有27个省、自治区的320个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县列入首批新型农村社会养老保险试点[7]。

2010年3月，温家宝总理在政府工作报告中进一步提出2010年将新农保试点范围扩大到23%的县（市、区、旗）。按照中央的统一部署，2011年新农保试点范围将扩大到40%的县（市、区、旗）。新农保试点进程不断加快。

2011年3月十一届全国人大四次会议审查通过的《国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要》明确提出“实现新型农村社会养老保险制度全覆盖”，新农保制度实现全覆盖的建设进程大大提前。同年，财政部和人力资源社会保障部印发《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》，在基金预算、基金筹集、基金支付、基金结余和基金决算方面做出了具体的规定，同时还对财政专户、资产负债与管理以及监督与检查的实施规程进行了具体的指导。

2012年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中说，加快完善社会保障体系，年底前实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖。

从2009年覆盖全国10%左右的县（市、区），[8]到2010年覆盖全国24%的县（市、区），到2011年覆盖范围扩大到全国40%的县（市、区），[9]截至2012年3月底，全国16个省份已经实现制度全覆盖。[10]新型农村社会养老保险制度在2012年年底最终实现了全覆盖。

3.1.2 城乡社会养老保险制度衔接整合历程

（一）城镇基本养老保险提高统筹层次和实现地区间衔接转续

我国提高城镇基本养老保险统筹层次的改革可以追溯到1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号），按照国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的要求，在总结各地经验的基础上，国务院提出了对“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”。1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）中提出“为有利于提高基本养老保险基金的统筹层次和加强宏观调控，要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡。待全国基本实现省级统筹后，原经国务院批准由有关部门和单位组织统筹的企业，参加所在地区的社会统筹”。1998年，国务院颁发《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发[1998]28号），决定加快实行企业职工基本养老保险省级统筹，并将原实行行业统筹的11个部门和行业移交地方管理。1999年，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出，要“进一步完善基本养老保险省级统筹制度，增强基金调剂能力”。同年原劳动和社会保障部与财政部发布了《关于建立基本养老保险省级统筹制度有关问题的通知》（劳社部发[1999]37号），明确提出“加快建立省级统筹制度，在省、区、市范围内统一治理和调度使用基本养老保险基金，统一企业和职工个人缴纳基本养老保险费的缴费基数和缴费比例，统一基本养老金的支付项目、计发办法和调整制度。尚未实现省级统筹的省份，须建立健全省级调剂金办法，并积极采取切实有效措施，逐步建立省级统筹制度”。但此后这项工作进展速度一直不均衡，只有少数省市如北京、上海等实现了真正意义上的省级统筹，大部分省份仍是市、县一级统筹。

2007年，原劳动和社会保障部部长田成平在中国社会保障论坛第二次年会上表示，力争用两年左右的时间在全国基本实现养老保险省级统筹。这是劳动保障部首次明确公布这项工作的时间表。2007年，原劳动和社会保障部会同财政部联合发布了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》（劳社部发[2007]3号），具体提出了实现省级统筹的六个条件，包括：（1）全省执行统一的企业职工基本养老保险制度和政策。（2）全省统一企业和职工缴纳基本养老保险费的比例，缴费基数全省统一规定。城镇个体工商户和灵活就业人员缴纳基本养老保险费的比例和基数全省统一规定。（3）基本养老金计发办法和统筹项目全省统一，基本养老金调整由省级人民政府按照国家规定部署实施，全省统一调整办法。（4）基本养老保险基金由省级统一调度使用，实行统收统支，由省级直接管理。现阶段，也可采取省级统一核算、省和地（市）两级调剂，结余基金由省级授权地（市）、县管理的方式，其中，中央财政、省级财政补助资金和上解的调剂金由省级统一调剂使用。省级统一按国家规定组织实施基本养老保险基金投资运营。（5）全省统一编制和实施基本养老保险基金预算，明确省、地（市）、县各级政府的责任。各地（市）、县严格按照批准的基金收支预算执行。预算调整按规定的程序进行。（6）基本养老保险业务经办规程和管理制度全省统一；全省执行统一的数据标准、使用统一的应用系统。同年底，《社会保险法》（草案）首次提请全国人大常委会审议。“广覆盖、保基本、多层次、可持续”被该草案确定为中国社会保险制度的方针。草案还授权国务院规定除基本养老保险基金以外的其他社会保险基金实行省级统筹的时间和步骤，个人跨地区流动或者发生职业转换如何转移接续社会保险关系等。

2009年，人力资源和社会保障部与财政部发布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，并于2010年1月1日起施行。《暂行办法》规定参保人员未达到退休年龄，除出国定居和到香港、澳门、台湾地区定居外，不得提前终止养老保险关系并办理退保手续，并明确了以下几个方面的内容：（1）资金转移。跨省流动就业转移养老保险关系时，个人账户储存额全部转移，具体计算为，1998年1月1日之前个人缴费累计本息加上从1998年1月1日起计入个人账户的全部储存额；同时按以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数的12%的总和转移养老保险资金。实际就业参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移资金。（2）退休地的确定。参保人员达到国家规定的退休条件时，其养老保险关系在户籍所在地的，由户籍所在地负责办理退休手续，享受养老保险待遇。其养老保险关系不在户籍所在地，且在养老保险关系所在地累计实际缴费满10年（含本地的视同缴费年限，不含临时养老保险缴费账户年限，下同）的，在该地办理退休手续，享受当地养老保险待遇；实际缴费不满10年的，将其养老保险关系转回上一个参保缴费满10年以上的原参保地办理退休手续，享受养老保险待遇；没有满10年以上原参保地的，转回户籍所在地，由户籍所在地按规定办理退休手续，享受养老保险待遇。（3）缴费工资指数计算。参保人员跨省转移接续养老保险关系和资金后，在核定养老保险待遇时，以本人在各参保地的各年度缴费工资和最后办理退休地对应的各年度在岗职工平均工资计算其缴费工资指数。

2011年《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和2012年《社会保障“十二五”规划纲要》更进一步提出：“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹”；2013年2月国务院批转发改委等部门《关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》也强调：“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，‘十二五’期末实现基础养老金全国统筹”；2013年5月国务院同意发改委制定的《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见》则进一步明确“研究制定基础养老金全国统筹方案”。2013年5月28日，人力资源和社会保障部发布的《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，全国31个省份和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度。但是如果按照原劳动保障部与财政部联合发布的《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》所提出的实现省级统筹的六个标准，根据国家审计署2012年第34号公告，截至2011年年底，全国有17个省未完全达到省级统筹的“六统一”标准[11]。

（二）新型农村社会养老保险制度实行统账结合的制度模式

2009年9月1日颁布实施的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》明确了新型农村社会养老保险制度采取与城镇基本养老保险制度相同的“统账结合”模式，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，待遇由“基础养老金+个人账户养老金”构成，保障农村居民老年基本生活。新农保制度在设计层面充分考虑到未来建立统筹城乡的社会养老保障体系的长远目标，确定了与城镇基本养老保险制度相同的“统账结合”的制度模式，为养老保险关系在城乡间的转移接续安排打下了制度基础。《指导意见》还规定了新农保与农村现存社会养老保障体系内其他政策和制度的衔接措施。对于新农保与老农保的衔接，《指导意见》规定：原来已开展以个人缴费为主、完全个人账户的老农保的地区，要在妥善处理老农保基金债权问题的基础上，做好与新农保制度衔接。在新农保试点地区，凡已参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。同时，《指导意见》明确提出妥善做好新农保制度与被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接工作，意味着新农保将在我国农村未来社会养老保障中居于主导地位，长期来看有利于覆盖城乡居民的统一的社会养老保障体系的构建。但《指导意见》没有给出新农保与城镇职工基本养老保险以及被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接办法，短期来看不利于农村养老社会保障体系“碎片化”的整合和社会养老保险关系的城乡转续。

同时在经办管理上，《指导意见》规定，开展新农保试点的地区，要建立全国统一的新农保信息管理系统，纳入社会保障信息管理系统（“金保工程”）建设，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享；大力推行社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。试点地区要按照精简效能原则，整合现有农村社会服务资源，加强新农保经办能力建设，运用现代管理方式和政府购买服务方式，降低行政成本，提高工作效率。

（三）城乡社会养老保险制度整合衔接的最新进展

2011年，国务院发布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发[2011]18号），7月1日启动试点工作，实施范围与新型农村社会养老保险试点基本一致。城镇居民社会养老保险制度除了在个人缴费上将缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元十个档次以外，在制度模式、基金筹集、政府补贴、个人账户管理、待遇标准和计发条件和基金管理等方面与新农保保持了一致。同时，《指导意见》提出“有条件的地方，城镇居民养老保险应与新农保合并实施。其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施。城镇居民养老保险与职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，由人力资源社会保障部会同财政部制定”。在经办管理上，《指导意见》也提出“建立全国统一的城镇居民养老保险信息管理系统，与职工基本养老保险、新农保信息管理系统整合，纳入社会保障信息管理系统（‘金保工程’）建设，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享；要大力推行社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。试点地区要按照精简效能原则，整合现有社会保险经办管理资源，建立健全统一的新农保与城镇居民养老保险经办机构，加强经办能力建设”。

从2012年7月1日起，人力资源和社会保障部和财政部在全国范围内启动城乡居民养老保险全覆盖工作，并于2012年年底完成。[12]但据2012年审计署34号审计公告披露，截至2011年年底，112.42万人重复参加城镇企业职工基本养老保险、“新农保”或“城居保”，1086.11万人重复参加新农合、城镇居民或城镇职工基本医疗保险，造成财政多补贴17.69亿元，9.27万人重复领取养老金6845.29万元[13]。重复参保现象显示了城乡社会养老保险制度衔接整合的必要性。

2014年2月21日，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发[2014]8号），在总结新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点经验的基础上，将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。《意见》提出“坚持和完善社会统筹与个人账户相结合的制度模式，巩固和拓宽个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的资金筹集渠道，完善基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付政策，强化长缴多得、多缴多得等制度的激励机制，建立基础养老金正常调整机制，健全服务网络，提高管理水平，为参保居民提供方便快捷的服务”，同时给出了“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接的目标。《意见》在养老保险关系转移接续、基金管理和经办管理服务上都体现了城乡制度的衔接与整合的政策指向。在养老保险关系的转移接续上，《意见》规定“参加城乡居民养老保险的人员，在缴费期间户籍迁移、需要跨地区转移城乡居民养老保险关系的，可在迁入地申请转移养老保险关系，一次性转移个人账户全部储存额，并按迁入地规定继续参保缴费，缴费年限累计计算；已经按规定领取城乡居民养老保险待遇的，无论户籍是否迁移，其养老保险关系不转移”。在基金管理上，将“新农保基金和城居保基金合并为城乡居民养老保险基金，完善城乡居民养老保险基金财务会计制度和各项业务管理规章制度”。在经办管理服务上，在现有新农保和城居保业务管理系统基础上，整合形成省级集中的城乡居民养老保险信息管理系统，纳入“金保工程”建设，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享；将信息网络向基层延伸，实现省、市、县、乡镇（街道）、社区实时联网，有条件的地区可延伸到行政村；要大力推行全国统一的社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。

2014年2月24日，《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发[2014]17号）发布，规定参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险人员，达到城镇职工养老保险法定退休年龄后，城镇职工养老保险缴费年限满15年（含延长缴费至15年）的，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，按照城镇职工养老保险办法计发相应待遇；城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。《暂行办法》还规定“参保人员从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险的，城镇职工养老保险个人账户全部储存额并入城乡居民养老保险个人账户，参加城镇职工养老保险的缴费年限合并计算为城乡居民养老保险的缴费年限”；但“参保人员从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险的，城乡居民养老保险个人账户全部储存额并入城镇职工养老保险个人账户，城乡居民养老保险缴费年限不合并计算或折算为城镇职工养老保险缴费年限”。此外，《暂行办法》还给出了参保人员办理城乡养老保险制度衔接手续的具体程序，并附带了《城乡养老保险制度衔接经办规程（试行）》。

3.1.3 城乡社会养老保险制度衔接整合的难点

（一）农村社会养老保障体系“碎片化”

从1992年的老农村社会养老保险先行探索到2009年新型农村社会养老保险统一试点，从农村计划生育户奖励扶助政策到村主职干部养老保险制度，从地方分散试点到中央整体推进，在20年的实践探索中，由于改革周期长，中央和地方以及地方之间步调不一、政策各异，新旧制度混合，特殊群体养老保障政策相交织，导致农村养老社会保障体系陷入“碎片化”困境。“碎片化”的农村养老社会保障体系不仅严重影响新型农村社会养老保险制度的统一试点，而且制约养老保险制度城乡衔接，还将阻碍统筹城乡的养老社会保障体系的构建。

（1）同一地方存在面向不同群体的制度。

1992年民政部出台《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，农村社会养老保险在各地广泛开展。在1999年国务院对农村社会养老保险进行清理整顿之前，全国31个省、自治区、直辖市76%的乡镇开展了农村社会养老保险工作，参保的农村人口达8000万人[14]。2002年党的十六大提出“有条件的地方要建立农村养老保险制度”，在各地开始分散探索新农保的同时，部分政府部门针对农村特殊群体相继出台了具有身份化的养老保障政策和制度。如2003年原劳动和社会保障部联合财政部、农业部出台了针对从事农业生产的农场职工的社会养老保险制度[15]，2004年国家人口计划生育委员会联合财政部出台了针对农村计划生育户的养老保障政策[16]，2007年国土资源部联合财政部、原劳动和社会保障部出台了针对失地农民的社会保障政策[17]，2009年部分省份组织部门出台了针对农村村级主职干部的社会养老保险制度[18]。这些政策和制度的模式和筹资机制存在很大差别。在老农保和部分地区单独探索的地方农保并存的状况下，针对农村计划生育户、村主职干部、被征地农民等特殊群体的“头痛医头、脚痛医脚”的单项制度安排以及农村低保、水库后期移民扶持政策和五保供养等交叉养老保障制度必然产生与新农保整合协调的问题。一方面，基于不同出资渠道和筹资机制而产生的多部门参与分头管理的体制将影响政令的协调统一，增加管理内耗和沟通成本；另一方面，碎片化的制度体系由于制度模式、待遇领取条件等的不同使不同制度所覆盖的群体之间难以实现社会互济，覆盖范围小和统筹层次低的结果是难以进行财务可持续性风险的控制和评估。

（2）同一制度存在面向不同对象的政策。

在2002年党的十六大提出“有条件的地方要建立农村养老保险制度”之后，部分地区开始单独进行新农保探索。在探索农村社会养老保险的过程中，一些地方根据自身经济社会发展的实际情况，对辖区内农村居民实行分类参保，区别对待，尤其是在部分乡镇企业发达的东部地区，生产方式的革新和经济的发展打破了农村单一阶层的社会结构，带来了居民身份的分化，使得单一的参保政策难以适应实际需要。以苏州市为例，统一试点之前的《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》将所有农村居民分为两类：各类企业从业人员参加城镇企业职工基本养老保险；从事农业生产为主的农村劳动力参加农村社会养老保险。同时在农村社会养老保险内部针对一般务农居民、享受农村最低生活保障或者丧失劳动能力的农民和老年农民等三类人员实行不同的补贴标准。

（3）不同地方的政策各不相同。

从2002年开始农村社会养老保险进入探索建立新农保制度的新阶段，许多地区按照“因地制宜、分类指导、重点突破、逐步推进”的方针积极探索建立与本地农村经济社会发展水平相适应、与其他保障措施相配套的新农保制度。到2008年年末，全国参加农村养老保险人数为5595万人，比上年末增加424万人。[19]在各地单独进行探索的过程中，由于一方面要兼顾老农村社会养老保险的历史遗留问题，另一方面又缺乏统一具体的规范指导，这些地区自行组织的试点方案，在具体的制度模式、资金筹集、待遇计发等方面存在较大差异。截至2008年年底，全国31个省（区、市）的新型农村社会养老保险试点地区共有1900多个县级统筹单位，标准大多是“一地一策”，甚至“一地多策”。

（4）各地基础养老金收入替代水平差距大。

“新农保”基础养老金实行统一额度的财政补贴方式，按照55元/月/人的标准全额补贴。这种定额的补贴方式虽然简便易行、便于操作，却导致基础养老金在各地的收入替代率极不均衡，造成了实质上的不公平性。由图3-1所示，以各省为例，2012年“新农保”基础养老金收入替代水平在各地之间相差很大，甘肃收入替代率最高，达到16.9%，上海收入替代率最低，仅为4.1%，前者约为后者的4.1倍。

使养老金实现一定的收入替代是养老保险制度的基本属性。由于我国各地区农村之间收入差距大，由此带来生活水平不一和养老保障需求各异，从而导致全国统一的“新农保”基础养老金补贴标准难以满足各地差异化的养老保障需求。一方面，收入越高的地方基础养老金替代率越低，收入越低的地方基础养老金替代率越高；另一方面，定额补贴方式所带来的“新农保”基础养老金与城镇企业职工基本养老保险基础养老金在待遇计发方式上的不一致直接阻碍了养老保险关系在城乡之间的转移接续，长远来看不利于建立统筹城乡的社会养老保险制度。

（二）企业职工基本养老保险与新型农村社会养老保险存在很大差别

城职保与新农保保险都实行受益基准制（Defined-Benefit，DB）基础养老金和供款基准制（Defined-Contribution，DC）个人账户养老金相结合的“统账结合”模式。理论上，DC型养老金实行完全基金积累，属于个人产权所有，具有完全的便携性，不存在转续问题；DB型养老金则是一项终身生存年金保险承诺，参保者必须满足一定的受益资格条件，由于制度间、统筹区域间的排斥性导致变换养老金计划时可能产生养老金便携性损失[20]。

（1）制度设计不统一。

尽管新农保和职保的基础养老金都属于DB型，但城镇企业职工基础养老金在计发方式上实行待遇水平与缴费关联的统一比率计发，劳动者退休后个人月基础养老金=（参保人员退休时全省上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）/2×缴费年限×1%，计发办法在保证公平的同时强调权利和义务相统一，具有代际间收入的再分配功能；而城乡居民基础养老金的计发实行非缴费和统一额度，目前个人缴费标准设为每年100元至2000元12个档次。月基础养老金=中央确定的最低基础养老金标准55+地方财政提高和加发部分城保基础养老金（或有选项，取决于地方的经济发展水平、财政能力以及地方政府的意愿，具有较强的不确定性和随意性）。强调权利，与缴费无关，不具有代际收入再分配特征。此外，在享受待遇资格上，前者有累计缴费最低15年的硬性规定，而后者则允许趸缴来满足最低缴费年限的要求。从本质上看，城镇企业职工基础养老金属典型的月缴终身生存年金保险，而新农保基础养老金更接近于具有普惠的非缴费型老年津贴福利。这些制度设计上的差异使两类养老保险关系在衔接时，面临如何平衡参保劳动者权利与义务关系以及相应财政责任如何划分的难题。

（2）基金来源不相同。

两类制度的基础养老金都属于公共养老金制度，但城镇职工基础养老金来源于企业缴费，而城乡居民基础养老金则来源于财政的专项预算支出。企业每月按时以企业职工上个月工资总额的20%向社会保险经办机构进行缴费，所缴纳的费用全部列入社会统筹账户，用于支付当期基础养老金账户的支出，以支定收，专款专用，其财务平衡机制是典型的现收现付制（Pay-As-You-Go）；后者类似于以税收筹资的国民养老金制度，完全由财政支付，属于非缴费型的国民养老金制度，具有财政保证、最低保障、享受养老金的年龄与法定退休年龄相关的特点，没有基金缴费收入，养老金的支出列入公共财政支出。其中最低基础养老金由中央财政对中、西部地区实行全额划拨，对东部地区给予50%的补贴。各地区根据自身情况适时加发的部分则由地方财政承担。由于财务机制、基金责任承担主体的差别，新农保保险在制度建立之初就实现了基金筹集实际上的全国统筹，而城镇企业职工养老保险则受地区经济发展不均衡、统筹地区间利益的冲突的影响，至今基金收支仍停留在以县级统筹为主的统筹层次上[21]。资金来源主体不同和统筹层次的不一致使两种制度在衔接时划分养老保险关系转入地与转出地之间的权益与责任缺乏统一的口径。

（3）待遇标准有差距。

基本养老金由保障基本生存权利的基础养老金和与具有一定收入替代功能的个人账户养老金构成。在保障水平上两种制度的基础养老金都遵循“保基本”原则，但由于城乡生活水平和消费水平差距、商品经济的发育程度不同以及养老金待遇计发与缴费相关性的差别，导致基础养老金待遇水平存在很大差距。从静态水平来看，即使按照最低15%的工资替代率计算，2013年城镇职工人均基础养老金标准应约为7139元/年[22]，而城乡居民基础养老金的国家最低标准仅为660元/年，前者约为后者的11倍，远远高于城乡居民家庭人均收入比3.10:1[23]。从动态水平来看，城镇职工基础养老金的待遇标准与统筹地区上年度社会平均工资相关联，这就将基础养老金的水平与地区经济发展水平和消费水平部分地连接起来，从而较好地化解了基础养老水平因经济发展、物价水平的提高而降低其保障水平的风险。而新农保基础养老金的标准则是国家规定固定额度的全国统一的最低基础养老金水平，地方财政适时加发和提高基础养老金水平。当前每人每月55元的最低基础养老金待遇水平低于农村最低生活保障水平[24]，距离其提供“其收入高于贫困线或最低生活水平”——保障基本、防止贫困的经济保障目标还有一段距离。

（4）养老保险关系转续时缴费年限与养老金权益换算困难。

两类制度在统筹账户的制度设计和缴费水平上存在巨大差异：职保统筹账户按在岗职工工资总额的8%进行筹集，用于支付当期养老金领取者的基础养老金；而新农保严格意义上在缴费环节没有统筹账户的设置，基础养老金由财政负担。另外，从缴费水平来看，2012年城乡居民人均缴费水平只有169元[25]，同年职保的人均缴费7200元[26]，二者的缴费水平存在很大差距。基本养老保险制度个人账户是完全积累制的缴费确定型养老金制度，强调的是权利与义务相对等，多缴多得，养老金水平的高低取决于个人账户基金的积累。考虑到已参加职保群体的既得利益，避免参保者投机行为，保障统筹账户资金的收支平衡，因此在2014年2月人力资源社会保障部和财政部共同印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》中对不同转移方向，原有缴费年限的计算采用差别化办法。对待参保人员从职保转入城乡居民养老保险的缴费年限，可合并累加计算为城乡居民养老保险的缴费年限。但当参保人员从城乡居民养老保险转入职保的，其参加城乡居民养老保险的缴费年限则不折算为职保缴费年限。然而由于职保在缴费上不能实行趸缴，对于中途从城乡居民养老保险转入，且其累计缴费年限仍不满城职保保险待遇领取条件缴费必须满15年的参保群体而言，只能再次回到城乡居民养老保险制度，无法享受职保相对较高的待遇水平，损害了其应有的养老金权益，违背了养老金权利与义务相对等原则。

（三）社会养老保险现行管理体制制约

（1）行政管理体制制约。

目前我国社会养老保险的行政管理主体包括：人力资源与社会保障部门、财政部门和审计部门。其中，人力资源和社会保障部的主要职责是：统筹建立覆盖城乡的社会保障体系，统筹拟定城乡社会保险相关政策并逐步提高社会保险基金统筹层次。并会同有关部门拟订社会保险及其补充保险基金管理和监督制度，编制全国社会保险基金预决算草案，参与制定全国社会保障基金投资政策等综合管理职责。财政部门的职责是：负责社会养老保险基金不足时给予补贴，负责核定和拨付养老保险经办机构的经费，负责养老保险基金存入的财政专户的管理，负责审核全国社会保险基金预算、决算草案，负责对养老保险基金的收支、管理和投资运营情况实施财政监督。审计机关的职责是：对养老保险基金的收支、管理和投资运营情况实施审计监督。基本上形成了“一家主管，多家协管”的行政管理格局。在人力资源与社会保障部又分别设立了社会保险司和农村社会养老保险司分别负责城镇职工基本养老保险和新农保综合行政管理工作。根据社会保险法养老保险制度行政管理的纵向上各县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。然而，当前两类制度的统筹层次的不一致，行政管理的分散化增大了养老保险关系转移接续过程中的行政摩擦，降低了行政管理效率。

（2）财政补贴机制缺陷。

在财政补贴的机制的设计上，职保的基础养老金来源于由企业缴费的社会统筹账户，对于企业缴费的部分财政不给予任何补贴，只有当统筹账户无法支付当期基础养老保险支出时，由统筹地区地方财政承担基金缺口。地方各级财政部门和同级国库根据政府预算支出科目和资金种类设立“财政对基本养老保险基金的补贴支出”分类明细账户，核算养老保险财政专户的补助资金。新农保一个显著的特点就是在整个养老金缴费和待遇给付环节，中央和地方政府都给予了很大的财政补贴，实行“进口”和“出口”两头补。在个人缴费环节，地方财政根据居民缴费档次的高低分档设立不同的补贴金额，补贴标准不低于每人每年30元。在待遇给付环节上，其基础养老金账户则完全由财政负担，对于东部经济发达地区的最低基础养老金由中央和地方财政各自负担50%，中部和西部经济欠发达地区则由中央财政全额负担；另外，地方财政可根据当地实际情况在全国统一规定的最低标准上适当加发基础养老金。新农保保险金基础养老金以及对个人缴费的财政补贴是纳入财政预算的，中央、省级财政补助资金采取“当年先行预拨，次年据实结算、差额多退少补”的办法，按日历年，中央与省级财政结算中央财政补助资金、省级与市级财政结算省财政补助资金。居民养老保险业务由社会养老保险（城乡居民社会养老保险）经办机构、乡镇和街道办事处人力资源和社会保障服务中心具体经办，进行每月养老金的结算。然而，职保制度本身原则上自给自足，收支不纳入财政预算。各省市都设有专门的职保基金结算中心，主要负责基金计算、会计核算、会计监督和对社会养老保险基金征缴、支付、运行、管理的重要职能。不同的财政补贴层次、补贴方式以及没有统一的基金结算中心，加大了在两类制度转移接续时基金结算时的财务清算难度。

（3）信息化建设滞后。

金保工程是利用先进的信息技术，以中央—省—市三级网络为依托，支持劳动和社会保障业务经办、公共服务、基金监管和宏观决策等核心应用，包括社会保险和劳动力市场两个子系统，由市、省、中央三层数据分布和管理结构组成，具备业务经办、公共服务、基金监管和宏观决策四大功能[27]。作为国家“十二金”电子政务工程之一，金保工程是国家信息化总体布局的重要组成部分和战略重点。自2002年8月正式在国家立项以来，数据中心统一化程度普遍提高，在中央数据中心建设方面，已完成网络、主机、存储等设备的安装和数据的迁移且已正式投入使用。截至2008年第二季度，养老保险监测上传数据量已达到1.68亿参保人员，占同期参保人员总数的89.2%。在取得成绩的同时我国金保工程建设还存在很多问题和难点，建立全国统一，广泛覆盖所有劳动群体一体化信息工程仍然任重道远。由于信息技术落后，网络结构简单，多为局域网系统，各部门系统重复建设，数据信息不能在各部门间充分共享。目前较低的统筹层次，尤其的新农保仍处于县级统筹，信息系统建设分散、政策的区域性特征明显，出现了各地区分立门户的局面。缺乏全国统一的政策、流程和信息平台，上级劳动保障部门缺乏对下级城市的指导，下级数据很难向上集中，且城市之间、统筹区域之间在业务上交流不畅。

同时，由于我国的社会保障体系尚未建立起绩效考核指标体系，社会保障统计信息体制的落后。养老保险行政管理主体的分散化，同级部门、上下级部门间利益博弈以及信息沟通的不通畅，金保工程的纵向建设和横向沟通功能难以实现。养老保险的转移接续手续麻烦，费时费事。参保人员办理城乡养老保险制度衔接手续时，须经历向转入地提出书面申请；转入地在接到申请后于15工作日内对书面申请进行审核；审核合格后再由转入地经办机构向转出地经办机构发出联系函；转入地接到联系函后的15个工作日内，完成制度衔接的参保缴费信息传递和基金划转手续；转入地收到转出地划入的资金后，于15日内通知参保者个人，此时，养老保险关系转移接续程序才算结束。一般来说转移整个过程短则数日，长则可能一个多月，对于参保者来说转移接续养老保险关系的成本过于高昂，并未体现出“以人为本”的服务理念，服务效率低下。

[1] 本部分是教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（10JJD630010）“城乡社会养老保险转续机制研究”的阶段成果。

[2] 基金积累制是以远期纵向平衡为原则的养老金筹资方式，其实质是个体一生中的跨时性收入再分配制度（intertemporal redistribution）。一般要求劳动者从参加工作开始，按工资总额的一定比例由用人单位和劳动者个人或只有一方定期缴纳保险税（费），记入其个人账户，作为长期储蓄积累及保值增值的基金，所有权归个人，参保职工达到规定领取条件时可以一次性领取或按月领取。基金积累制要求对未来较长时期的社会经济发展状况和个人资料进行宏观分析，预测参保者在参保期内所需享受的养老金待遇总额，将其按一定比例分摊到参保者的整个参保期间。

[3] 陈志国：《发展中国家农村养老保障构架与我国农村养老保险模式选择》，《改革》2005年第1期，第62页。

[4] 劳动和社会保障部：《1999年劳动和社会保障统计公报》，《劳动保障通讯》，2000年7月29日，第29页。

[5] 刘峰：《农村养老保障制度建设路径探索》，《求索》2007年第2期，第44页。

[6] 人力资源和社会保障部：《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，国家统计局网站（http://www.stats.gov.cn/tjgb/qttjgb/qgqttjgb/t20090519_402559984.htm），2008-5-21。

[7] 人力资源和社会保障部：《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部网站（http://w1.mohrss.gov.cn/gb/zwxx/2010-05/21/content_382330.htm），2010-5-22。

[8] 数据来源：2009年《政府工作报告》。

[9] 数据来源：《关于2010年国民经济和社会发展计划执行情况与2011年国民经济和社会发展计划草案的报告》。

[10] 数据来源：《人力资源和社会保障部2012年第一季度新闻发布会》。

[11] 郑秉文：《养老保险全国尚有17个省份未实现省级统筹》，人民网，http://theory.people.com.cn/n/2013/0621/c49154-21924331.html，2013-06-21。

[12] 叶紫：《城乡养老保险全覆盖启动》，载《人民日报（海外版）》2012年7月3日第4版。

[13] 2012年第34号公告：《全国社会保障资金审计结果》，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3071265.html。

[14] 数据来源：《1999年度劳动和社会保障事业发展统计公报》。

[15] 参见《关于农垦企业参加企业职工基本养老保险有关问题的通知》（劳社部发[2003]15号）。

[16] 参见《人口计生委、财政部关于印发〈农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点方案（试行）〉的通知》（国人口发[2004]36号）。

[17] 参见《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发[2007]14号）。

[18] 参见《湖北省省人民政府办公厅关于印发湖北省村主职干部参加基本养老保险实施办法（试行）的通知》（鄂政办发[2008]88号）。

[19] 数据来源：《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

[20] 美国劳工部劳动统计局将DB型养老金计划的养老金便携性定义为一个养老金计划参与者在转换工作时维持和转移累积的养老金受益的能力。

[21] 郑秉文：《养老保险全国尚有17个省份未实现省级统筹》，新华网，http://theory.people.com.cn/n/2013/0621/c49154-21924331.html，2013-06-21。

[22] 2012年全国城镇在岗职工社会平均工资47593元（国家统计局）。目前城镇企业退休职工的退休金标准由国家统一规定和调整，此处的基础养老金数据仅是按照制度规定按上一年度城镇在岗职工月平均工资的20%计算的理论值。

[23] 根据国家统计局公布的数据，2012年我国城镇居民人均可支配收入24565元，农村居民纯收入7917元，城乡居民收入比为3.10:1。

[24] 2013年10月份全国农村人均最低生活保障支出水平为106.43元，http://files2.mca.gov.cn/cws/201311/20131120115405523.htm，2013-11-23.

[25] 根据《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》公布的城乡居民参保人数减去待遇领取人数计算出缴费人数，再用个人缴费总额除以缴费人数得出人均缴费水平。2012年年末城乡居民参保48370万人，其中实际领取待遇人数13075万人，个人缴费594亿元。

[26] 由征缴收入16467亿元除以参保职工数22981万人得出。

[27] 赵锡铭：《金保工程建设情况和下一步构想》，《电子政务》2012第2期，第131—137页。