四、概念界定

为了行文和理解的便利，下文将对本研究中几个比较重要的概念进行界定：

1. 中央与地方关系

在单一制国家，中央政府以下的各级政府，都被称为地方政府；而在联邦制国家，地方政府专指基层政府，在中央政府与地方政府之间，往往有州政府或省政府。因此，在联邦制的情况下，将中央政府以下的各级政府，一般称为次中央政府，将中央政府与地方政府之间的中间政府称为次一级中央政府。为了行文的方便，本研究在多数情况下，将各级政府间的关系统一称为中央与地方关系。必要时也会采用次中央政府、次一级中央政府的表述。

此外，本项研究主要关注中央政府和次一级中央政府、中央政府和次中央政府之间的关系，兼及其他级次政府之间的关系。在我国的情况下，主要关注的是中央政府和省级政府、中央政府和地方政府[1]之间的关系。

2. 中央与地方财政关系∕财政管理体制∕财政体制∕财政分权

中央与地方财政关系是指财政领域的中央与地方关系。在实践中，多用“财政管理体制”或“财政体制”指代中央与地方财政关系，如国务院1993年发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》。在学术研究中，特别是在经济学界，“财政分权”是使用频率更高的一个概念。根据研究的惯例，一般所谓财政分权，是指政府间纵向的财政权限划分，而不是指横向的财政权限划分。本研究也是从这个意义上采用这一范畴的。值得注意的是，笔者认为，“财政分权”这一概念本身并不表明是偏向地方分权，只是指财政权限在中央与地方之间的划分状态。只有在采用“地方分权”或“中央集权”表述的时候，才表明权力划分的偏向性；其理想状态应该是中央与地方政府间财政权限的适度划分。[2]在本研究中，中央与地方财政关系、财政管理体制、财政体制和财政分权被视为具有同等含义，在不同的地方交替使用。就具体的内涵而言，包括：财政收益权、财政立法权、财政征收权和财政预算权等财政权限的划分，同时还包括与之密切联系的政府层级结构，事权和财政支出责任划分，政府间转移支付，协调与争议解决机制等。

3. 事权和财政支出责任

事权是一个约定俗成的说法，与其说是权力，还不如说是责任，准确地说，应被称为公共服务责任，是指各层级政府依法提供各项公共服务的职责，如国防、外交、教育、卫生、社会保障等。值得注意的是，对于某项事权，通常会涉及两方面的内容，即“事权实施”（“服务提供”）和“立法监管”。[3]在通常情况下，二者都是由同一层级政府行使的，但是，在某些情况下，也会出现分离。例如：义务教育通常由次中央政府负责提供，但中央政府通常也会出台一些标准予以监管。

财政支出责任是指各层级政府为特定的事权提供财政资金支持的责任。通常情况下，各层级政府对其本级政府的事权承担财政支出责任。例如：中央政府通常承担其本级事权的财政支出责任。但是，也存在事权承担和财政支出责任不一致的情况。例如：次中央政府承担事权，但是与该事权相关的部分财政支出责任是由中央政府或上级政府来承担的。各国一般通过政府间转移支付来解决这一问题。

4. 财政收入、财政支出

在不考虑地方上解[4]中央的情况下，以下两组概念值得关注：中央财政收入、中央财政支出、中央本级财政支出；地方财政收入、地方本级财政收入、地方财政支出。中央财政收入就是中央本级财政收入，而中央财政支出包括中央本级财政支出和向地方政府的转移支付支出。地方财政收入包括地方本级财政收入和来自中央政府的转移支付收入，地方财政支出即地方本级财政支出，其资金来源是地方本级财政收入和来自中央政府的转移支付收入。在不考虑各级政府财政赤字和年度财政结余的情况下，应该存在如下平衡关系：中央财政收入加上地方本级财政收入等于中央本级财政支出加上地方财政支出。在考虑中间层级政府（如州、省等）的情况下，则情形会更复杂一些。中间层级政府既有本级财政收支，又有来自上级政府的转移支付收入，还要对下级政府进行转移支付。

财政收支概念和上文提到的财政支出责任密切相关。对于中央政府而言，本级财政支出和对下级政府的转移支付构成中央政府的财政支出责任，而承担相应财政支出责任的来源是中央财政收入。而对次中央政府而言，其财政支出的资金来源于两个方面：本级财政收入和中央政府的转移支付。这一区分的一个意义在于考察次中央政府的财政自主程度。如果次中央政府本级财政收入占其财政支出的比例高，表明其财政自主程度高。当然，也可以用中央政府转移支付占次中央政府财政支出的比例来衡量。

5. 政府间财政权限配置

政府间财政权限配置，是指财政收益权、财政立法权、财政征收权和财政预算权等财政权力在各层级政府间的配置。值得注意的是，这里的财政权限配置主要是围绕财政收益权进行的。[5]财政收益权是指各层级政府依法获得相关税收、收费等财政收入的权力，以及发行并获得公债收入的权力。财政立法权是指各层级政府依法享有的与财政事务相关的立法权。财政征收权是指各层级政府（部门）依法享有的对税收、收费等财政收入的征收管理权。[6]财政预算权是指各层级政府依法享有的安排其未来财政收支的权力。

6. 制度模式∕对称型、非对称型

为了更好地从制度化、法治化的视角来思考中央与地方关系，本研究特引入了制度模式这一范畴。制度模式范畴介于法治、宪政理念与具体的制度之间，起一个桥梁中介作用，对具体的制度建设具有导向作用。通过考察各国的中央与地方财政关系具体制度，可以把其所采用的制度模式大致归纳为两种[7]，即对称型制度模式和非对称型制度模式。[8]这里提出的对称型模式和非对称型模式是从比较法的角度总结概括出来的两种财政权限配置的理想类型，旨在为相关的制度设计提供一个分析和参照框架。对称型制度模式的主要特征是：事权划分的一致程度较高，事权实施和立法监管属于同一级政府；财政收益权和事权的匹配程度较高；财政收益权与财政立法权的划分基本相适应[9]；次中央政府享有较大的财政预算权，同时承担更为独立的责任，中央政府对其债务危机不进行紧急救助。非对称型制度模式的主要特征是：事权划分的一致程度较低，事权实施和立法监管并不属于同一级政府；财政收益权和事权的匹配程度较低；财政收益权和财政立法权的划分并不完全相适应，财政立法权相对集中；次中央政府的财政预算权受到一定的限制，中央政府对其债务危机进行紧急救助；存在大规模以均等化为目的的政府间转移支付。

本研究将以美国、加拿大、德国和日本作为代表，分析两种制度模式的主要做法。将对两种制度模式的异同、成因和融合趋势进行深入的分析。选取这些国家，而没有选取其他国家[10]，主要是考虑到这些国家的财政分权制度相对比较稳定，其制度模式的特征也比较鲜明；这样作有助于更好地总结归纳出两种制度模式的异同，从而为我国制度模式的选择提供相对稳妥的参照。

7. 财权与事权相统一（匹配、适应）∕财力与事权相统一（匹配、适应）∕事权与支出责任相适应

“财权与事权相统一（匹配、适应）”、“财力与事权相统一（匹配、适应）”是各类政府文件和研究文章比较常用的提法。在这里有进一步辨析的必要。

先对“财权”、“财力”两个概念予以辨析。财权通常在两种意义上被使用。一种理解即前文所提到的财政收益权。也有人把与财政有关的所有权力简称为财权，这种意义上的财权包括财政收益权、财政立法权、财政征收权等所有的财政权力。前一种理解比较常用。由此可知，财权一词并不是非常严谨的法律用语。而财力是指各级政府在一定时期内所拥有的以货币表示的各种财政资源，包括：本级政府的税收和非税收入、上级政府的转移支付等。[11]由此可见，财权和财力的区别主要体现在政府间转移支付上。

尽管有不少论文或著作将“财权与事权相统一”作为政府间财政收支划分的基本原则，但是，这种“统一”其实是很难实现的。从理论上分析，由于现代社会的复杂性，对于财政收益权和事权无论如何划分，都不可能刚好做到各层级政府的财政收益权和事权完全统一或匹配。前文所提到的对称型模式也并不是主张财权与事权相统一，而是强调在该种模式下，事权和财政收益权的匹配程度较高。须注意的是，“财力与事权相统一（匹配、适应）”才应该是政府间财政收支划分或财政权限配置所遵循的基本原则。为了保证各级政府公共服务的提供，客观上要求财力须与事权相统一。相关的公共服务必须要有财政资金作保障，无论财政资金通过何种方式获得。在实践中，在根据财政收益权所取得的财政收入不足以履行职责的情况下，作为地方政府财力组成部分的政府间转移支付就可以发挥作用。可以看出，无论是对称型模式还是非对称型模式，都须坚持财力与事权相统一的原则。其中一个重要的调节机制就是政府间转移支付。

值得注意的是，“统一”、“匹配”、“适应”三个词所要表达的含义应该是类似的。党的十八大报告的表述是“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”；党的十八届三中全会决定的表述是“建立事权和支出责任相适应的制度”。基于前文的分析，笔者认为，两个表述在基本内涵方面是一致的。只是“财力”更多是从下级政府的角度而言，满足其承担相关事权的所有资金需求除了地方本级的财政收入外，还包括上级政府提供的转移支付，二者共同构成地方政府的“财力”；而“支出责任”更多是从上级政府而言，除了承担本级政府的财政支出责任之外，还须承担向下级政府进行转移支付的财政支出责任。其核心的调节机制都是转移支付。

[1] 即将省级及省级以下地方政府作为一个整体。

[2]本研究所采用的财政分权概念将涵盖中央集权和地方分权程度都比较高的财政权限划分状态。凯尔森的下述论述将有助于对以上界定的理解。他认为，法律秩序的集权和分权可能在数量上有不同的程度。集权或分权的程度取决于那个秩序的中央和地方规范的数目和重要性的相对比例。因而，人们就可以区分出整个的和部分的分权和集权。如果所有规范对全部领土都是有效力的，集权就是整个的。如果所有规范都是只对领土的不同部分，只对领土区划有效力，分权就是整个的。在前一情况下，分权的程度是零，而在后一情况下，集权的程度为零。当集权和分权都不是整个时，我们就讲部分的分权和部分的集权，它们因而就是相同的。整个的集权和分权只是理想的两级。参见〔奥〕凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第337—338页。有学者也认为，集权和分权是一个连续的谱系，而不是简单的二分法。See Wolman, Harold, “Decentralization: What Is and Why We Should Care,” in Bennett, Robert J. (ed.), Decentralization, Local Government, and Markets, Oxford: Clarendon Press, 1990, p.30.著名联邦主义研究学者丹尼尔·伊拉扎也是从光谱的角度来理解联邦的各种不同形式。See Watts, Ronald L., “Daniel J. Elazar: Comparative Federalism and Post-Statism,” Publius: The Journal of Federalism, Vol. 30 (4), 2000, pp.155—168.

[3]这一区分受到如下相关论述的启发。See Watts, Ronald L., “Comparative Conclusions,” in Majeed, Akhtar, Ronald L. Watts and Douglas M. Brown (eds.), Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries, McGill-Queen's University Press, 2006, p.333.

[4] 在考虑地方上解的情况下，中央财政收入包括中央本级财政收入加上地方上解中央收入；地方财政支出则包括地方本级财政支出和地方上解中央支出。2009年，将地方上解与中央对地方税收返还作对冲处理，相应取消了地方上解中央收入科目（参见《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告——2009年3月5日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上》）。但是，新修订的《预算法》又保留了“上解”的提法。新《预算法》将原《预算法》第21条改为第29条，修改为：“中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方税收返还或者转移支付的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。”

[5] 这种处理基本上也是其他学者研究的惯例。对于相关财政权限的界定及其划分，可参见黄茂荣：《税法总论：法学方法与现代税法》（第1册增订2版），作者自刊2005年版，第105—106页；黄俊杰：《财政宪法》，（台）翰芦图书出版有限公司2005年版，第93—95页；张守文：《税法原理》（第六版），北京大学出版社2012年版，第65页。

[6] 下文主要讨论税收征收管理权。

[7] 本研究在归纳财政分权制度模式时所考察的国家，其财政分权基本上都属于中央与地方政府（次中央政府）适度分权的范围；对于高度地方分权和高度中央集权的国家，这里将不予以考虑。

[8]本研究关于对称型和非对型财政分权制度模式的归纳，主要是受以下几篇论文的启发。See Spahn, Paul Bernd and Oliver Franz, “Consensus Democracy and Interjurisdictional Fiscal Solidarity in Germany,” presented at IMF Fiscal Affairs Department Conference on Fiscal Decentralization, International Monetary Fund, Washington, November, 2000; Watts, R.L., “Autonomy or Dependence: Intergovernmental Financial Relations in Eleven Countries,” Working Paper 2005 (5) c IIGR, Queen's University; Spahn, Paul Bernd & Jan Werner, “Germany at the Junction Between Solidarity and Subsidiarity,” at Richard M.Bird & Robert D.Ebel ed., Fiscal Fragmentation In Decentralized Countries: Subsidiarity, Solidarity and Asymmetry, The World Bank 2007, Chapter 4. 对称、非对称模式分析也用在其他场合，如一国内部如何对待次中央政府，是对所有的次中央政府同等对待，还是区别对待。一般把前者称为对称型，把后者称为非对称型。本研究概括的这两种模式的内涵与其有所不同，当然也有联系，比如地区间横向财政调整力度的强弱和上述界定的含义还是有所关联的。See Watts, Ronald L., Comparing Federal Systems, 2nd ed., McGill-Queen's Press, 1999, pp.63—69; Martinez-Vazquez, Jorge, Asymmetric Federalism in Russia: Cure or Poison? Working Paper 03—04, Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University, 2002; Bird, Richard M, Asymmetric Fiscal Decentralization: Glue or Solvent? Working Paper 03—09, Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University, 2003; McGarry, John, Asymmetrical Federalism and the Plurinational State, working draft paper for the 3rd International Conference on Federalism, Brussels, 2005; Watts R.L., “A Comparative Perspective on Asymmetry in Federations,” Asymmetry Series 2005 (4) c IIGR, Queen's University; Liibman, Alexander, Essays on Asymmetric Federalism, Universität Mannheim, Frühjahrssemester 2009; etc. 国内有学者在研究分税制时也提出过非对称型的问题。参见杨斌：《治税的效率和公平》，经济科学出版社1999年版，第516页。也有学者将分税制的类型归纳为以美国为代表的对称分权型财政体制和以日本为代表的非对称集权型财政体制。参见杜放：《政府间财政转移支付制度：理论与实践》，经济科学出版社2001年版，第163页。

[9] 这里的“相适应”主要指的是中央政府和次一级中央政府之间，如美国的联邦政府与州政府之间、加拿大的联邦政府与省政府之间，而不包括基层地方政府；对于基层地方政府的财政权限处理方式，两种制度模式具有类似性，下文相关部分将有具体分析。

[10]关于发展中国家的财政分权，可参见Bird, Richard M., and François Vaillancourt (eds.), Fiscal Decentralization in Developing Countries, Cambridge, UK: New York: Cambridge University Press, 1998; Litvack, Jennie, et al. (eds.), Rethinking Decentralization in Developing Countries, Washington, D.C.: World Bank, 1998; etc. 关于其他发达国家的财政分权，可参见Amede Fossati, and Giorgio Pandllaa (eds.), Fiscal Federalism in the European Union, Routledge, 1999; Ahmad, Ehtisham (ed.), Financing Decentralized Expenditures, Edward Elgar, 1997; Dafflon, Bernard (ed.), Local Public Finance in Europe: Balancing the Budget and Controlling Debt, Northampton, MA: Edward Elgar, 2002; etc. 关于转型国家的财政分权，可参见Bird, Richard M. et al. (eds.), Decentralization of Socialist State: Intergovernmental Finance in Transition Economies, Washington, D.C.: World Bank, 1995; etc.关于相关国家财政分权均有涉及的著作，可参见Ter-Minassian, Teresa (ed.), Fiscal Federalism in Theory and Practice, IMF, 1997; Shah, Anwar, Fiscal Decentralization in Developing and Transition Economies: Progress, Problems, and the Promise, Washington, D.C.: World Bank, 2004; etc.

[11] 现任财政部长楼继伟在其著作中将“财力”界定为：“政府在一定时期内（通常为1年）可以直接或间接支配与使用的财政能力。”参见楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版，第4页。