第三章
环境监察事权财权划分现状与问题

一、现状

（一）事权划分现状

1. 我国环境监察机构设置现状：“5+1”体系与上下联动机制

我国环境监察机构是各级环境保护行政主管部门领导下的一支专职执法队伍，依法对本辖区内的一切单位或个人执行环保法律、法规和管理制度等情况进行现场监督的执法监督机构。按照国家环境保护总局环发[1999]141号文件规定：我国环境监察机构分为五级^[1]（表3-1）。2006年，当时的国家环保总局（现改名为环境保护部）开始设置跨区域的环境督察中心，重点整顿跨省区的环境问题和地方保护主义，至今已建成华北、华东、华南、东北、西北、西南六个区域环境督察中心。在此组织结构之下，我国环境监察的运行形成了典型的“5+1”式的环境保护体制，即五级环境监察机构和一类区域环境督察中心。如图3.1所示。

首先，从我国环境监察的组织机构设置上看，我国的环境监察机构分为国家级别的环境监察机构、省级环境监察机构、市级环境监察机构和县级环境监察机构。按照2008年年底的统计数据，国家级环境监察机构有：环境保护部环境监察局，环境保护部环境应急与事故调查中心，华北、华东、华南、东北、西北、西南6个区域环境督察中心；省级环境监察机构为各级环境监察总队，全国有32个机构（含新疆生产建设兵团）；地市级的环境监察支队全国有350多个机构；区、县、市（县级市）级环境监察机构即环境监察大队，全国约2700个机构。

其次，从运行机制而言，在每一个级别上的环境监察机构都是在各级人民政府的领导之下，由各级环境主管部门直接进行领导，各级环境监测队伍直接执行任务。在国家级别上设有环境监察局，省级上设有环境监察总队，市级上设有环境监察支部，县级上设有环境监察大队。在国家级的环境监察机构设置上，环保部会派出区域环保督查中心作为派出机构，辅助进行工作。同时上级对下级进行业务指导，保证了监察工作的协调统一，高效工作。

再次，从我国环境监察机构的人员构成上看，我国环境监察人员的队伍不断壮大，人员构成结构日益优化。至2008年年底，国家级环境监察机构共有约260人，省级环境监察机构720人，地市级环境监察机构8，000多人，区、县、市级环境监察机构则多达50，000多人。全国总计环境监察人员6万多人中大专以上学历占60%，在全国专职执法队伍中属于学历较高的。但6万人的队伍与数十万个污染源、数万个建设项目、每年数百起环境污染事件的工作量相比就力不从心了。以2008年为例，全国环境监察人员共对污染防治设施检查300多万次，对新建和在建项目检查30万次，对限期治理项目检查20万次，对排污许可证现场检查20万次；处理污染事故800多起，处理率98%；污染纠纷12万起，处理率94%；处理信访50多万件，处理率96%。

2. 监察机构事权划分：六类职能三大系统

根据中央下发的关于机构改革的“三定”方案和中央与各级地方环境监察机构的实际工作情况，本书研究总结了我国中央和地方环境监察机构的主要职能划分状况。

本书将环境监察机构的职能分为六个类型，分别是制度制定类、指导协调类、组织实施类、直接负责类、监督检查类和其他类。其中，中央环境监察机构共21项职能，地方环境监察机构共22项职能。详细情况职能划分情况如表3-2所示：

从上表所列的中央与地方环境监察机构的工作职责划分可以看出，环境监察工作基本涵盖了环境管理工作的方方面面，但环境监察作为环境行政管理的重要手段，中央和地方的环境监察职能划分呈现以下特点：

第一，环境监察、环境管理和环境监测三个职能机构构成了环境行政主管部门全体。环境管理重在环境指导、规划和协调，环境监察重在监督和处罚，环境监测重在监督和服务，三者形成三个系统，即环境管理与决策系统、环境监督执行系统和技术支持保证系统，他们在保护环境改善环境质量这一统一目标指导下，相对独立运行、协同配合，互为存在调节。但在我国现行的环境行政管理工作中，环境监察工作重处罚而轻监督，环境监测重监督而轻服务的现象还较为严重，并且三大系统间的协同和配合也缺乏统一的机制进行协调，这是环境监察方面的一大突出问题。

第二，中央与地方环境监察工作的具体内容可以基本概括为“三查二调一收费”。三查是对辖区单位和个人执行环境保护法律、法规的情况进行监督检查，对环境行政管理制度和规定的执行情况进行监督检查，对海洋环境和生态保护（包括核安全设施）情况进行监督检查；二调是调查环境污染事故和环境污染纠纷并参与处理；一收费是全面实施国家的排污收费制度。在具体的实施中，中央环境监察机构更侧重的是宏观的指导和监督，而地方环境监察机构则更侧重具体的执行和落实。中央环境监察机构更多的是“负责”“组织”“监督”“指导”“制定”等宏观领域并承担直接领导责任，而地方环境监察机构则更侧重政策的具体落实和执行，工作更细微，涉及的工作面和工作对象也更广泛。

第三，从纵向上看，中央环境监察职能更侧重决策、指导、监督和组织实施，而地方环境监察则更强调贯彻和落实。中央环境监察机构突出的是统筹全局，把握方向等宏观职能，而地方环境监察机构则涉及环境监察的具体方方面面，二者只有实现良好的协调才能更好地完成工作。另外，上述的六项分类职能基本上涵盖了环境监察的全部领域，具体各地的情况可能还会有一些差异，但中央环境监察机构对地方环境监察机构的垂直领导和指导的特征明显，地方环境监察在工作内容上缺乏自主权，承担执行者的角色。

3. 地方监察机构的具体事权划分：三级监察逐层细化

我国地方的环境监察机构主要是指省级环境监察总队、市级环境监察支队和县级环境监察大队。为研究我国地方三级环境监察机构的职能划分情况，本书具体研究了四个省级环境监察总队，分别是北京市环境监察总队、河南省环境监察总队、山东省环境监察总队和湖南省环境监察总队；七个市级环境监察支队，分别是北京市东城区、西城区环境监察支队，山东省青岛市、枣庄市环境监察支队，河南省洛阳市环境监察支队，湖南省长沙市、湘潭市环境监察支队；和九个县级环境监察大队，分别是北京市密云县、延庆县环境监察大队，河南省中牟县环境监察大队，湖南省湘潭县、湘乡市、浏阳市、望城县环境监察大队，山东省滕州市、青岛市黄岛区环境监察大队。通过对比分析以上省市县三级环境监察机构的职能，分析其共性和个性，进一步探索了我国地方环境监察机构的职能划分情况。

（1）四个省级环境监察总队的职能划分情况：强调指导、协调与监督

通过对比分析四个省级环境监察总队的职责发现，它们都具备五项常规性的工作，分别是污染源监督检查、排污收费、指导下级、处理环境问题和环境纠纷等五项，而具体在法律体系、组织体系、运行机制和工作对象等方面，四个省级环境监察总队又各有不同。具体情况如下表3-3所示。

（2）七个市级环境监察支队的职能划分情况：强调一般监督与收费

通过对比分析七个市级环境监察支队的职能划分情况，本书发现它们都具备四项共同的职能，分别是辖区污染源监管、排污收费、环境信访、行政执法稽查等职能。而不同的市级环境监察支队在法律体系、组织体系、运行机制、工作对象以及资源技术等方面又各有其特殊性，强调的侧重点有所不同，具体情况如下表3-4所示。

（3）九个县级环境监察大队的职能划分情况：任务多样化、具体化

通过对比分析九个县级环境监察大队的职能划分情况（详细见表3-5），本书发现，县级环境监察机构具有以下八项一般职能，分别是：承担本辖区内的环境监察工作；环保局和上级环境监察机构的委托工作；贯彻实施环境监察工作的政策、法规和规章；受理各类环境纠纷，接待人民来信来访；环境监察人员的业务技术培训以及工作经验的交流和总结；排污费的征收工作；协助做好人大建议、政协提案工作；环境突发事件的应急监察工作。除了以上八项一般职能外，部分县级环境监察机构还强调了以下职能，分别是：农村自然生态保护和农村生态环境监察工作；环境举报热线和环保投诉处理工作；企业在线监测装置的监督检查工作；放射源及辐射源和固体废弃物的管理工作；负责排污许可证制度；局领导办公室交代的其他工作等。

（二）财权划分现状

环境监察的财权划分主要通过研究和对比分析全国中央和地方两级环境监察机构近些年环境监察支出项目情况、专项支出情况、支出来源、支出结构情况以及环境监察的每项具体领域的支出结构情况，具体包括全国环境监察支出项目情况、中央环境监察支出总体情况、全国环境执法监察支出情况、环境执法监督体系投资总体构成情况、环境执法监督体系分领域投资情况。通过分析以上具体的环境监察财权划分的五个方面，以此发现我国环境监察机构的财权划分状况。

1. 全国支出项目情况：中央主导，地方负责

2006年3月，国家财政预算首次设立“211环境保护”科目。“211环境保护”科目属于支出功能分类科目中的第11类科目，包括环境保护管理事务支出、环境监测与监察支出、污染治理支出、自然生态保护支出、天然林保护工程支出、退耕还林支出、风沙荒漠治理支出、退牧还草支出、已垦草原退耕还草支出等10款50项。其中第二类环境监测与监察支出项目又详细列了环境监测与信息、环境执法监察、建设项目环评审查与监督、核与辐射安全监管、其他环境监测与监察支出等5个方面。这种详细的分类支出方法有利于保证全国环境监察工作的基本支出。

2008年4月，国家发展改革委、财政部联合审批并印发了《国家环境监管能力建设“十一五”规划的通知》（发改投资[2008]639号，以下简称《规划》）。《规划》以建设先进的环境监测预警体系和完备的环境执法监督体系为重点，统筹环境监测、环境监察、核与辐射、环境科研、环境信息与统计、环境宣教等各个领域。《规划》总投资149.59亿元，其中中央投资78.47亿元（包括中央预算内投资301351万元，中央财政486847万元），地方投入27.49亿元，企业自筹39.6亿元，赠款4.03亿元。其中，环境执法监督体系建设75.87亿元，占总投资的50.72%。充分显示出中央对环境监察工作的重视和投入力度。

截至2010年底，中央投资共下达1139910万元，其中中央财政下达870159万元，用于环境监察执法标准化建设的资金达12.87亿元，用于国控重点污染源自动监控能力建设的资金达7.45亿元，用于核安全监管技术支持系统资金达1.07亿元。

从总体的支出责任来看，支出责任主要集中在地方，而中央只承担部分支出责任。在“十一五”期间，国家环境监察能力建设的具体目标包括人才与队伍、装备、重点污染源远程监控能力^[2]三部分，各个任务分为国家层面和地方层面，以重点污染源远程监控中心为例，国家层面的支出管理责任是国家环保总局环境监察局及5个督查中心设立污染源自动监控中心，而地方的支出管理责任包括构筑32个省级和345个地级市污染源自动监控中心。而正在实施的五个环境监察能力建设项目中，除了国家级自然保护区能力建设项目直属于国家的支出责任，其他四个项目均主要处于地方或企业的支出管理范围之内。

2. 中央支出总体情况：持续增长，总量不足

近些年，随着环境问题的日益突出，环境监察工作任务也日益繁重，环境监察能力建设早已被提上政府能力建设的重要方面。与此相符，中央政府环境监察支出也日益增长（见图3.2）。

由图5可见，整个“十一五”期间，中央政府不断加大在环境监察领域的投入，实现了环境监察支出的快速增长。从2006至2009年，中央环境监察支出都保持在50%以上的高速增长，“十一五”末期的2010年也实现了中央环境监察支出20%的增长。这种增长也是顺应环境监察职能日益突出和重要的发展形势的。但是，从支出总额上看，环境监察支出总额相对于我国繁重的环境监察任务还是明显不足的。

从中央财政转移支付情况来看，“十一五”期间中央财政每年都设置了中央环境保护专项资金（见图3.3），用于加强地方环境监察执法能力建设以及地方环境治理的具体项目。连续五年中央环境保护专项资金总额都在10亿以上，尤其2009年更是高达19亿多的资金投入到环境保护专项中，巨额的财政转移支付在一定程度上改善了我国部分地方和部分领域的环境状况，也提高了部分地方政府的环境监察能力。但由于我国幅员辽阔，环境问题突出，这些资金在解决全国性的重大环境问题、提高全国环境监察执法能力方面还显得捉襟见肘。

3. 全国执法监察支出情况：依赖财政，来源单一

通过研究2006年和2007年的全国环境执法监察支出的结构和经费来源，可以发现我国环境执法监察在财权划分方面具有两个特点：一是全国环境执法监察支出主要依靠财政拨款，专项支出和其他支出较少；二是全国环境执法监察的经费来源主要依靠财政预算收入，排污费收入和其他收入较少。

（1）全国环境执法监察支出结构

根据财政部“211环境保护”预算支出科目中全国环境执法监察支出的数据，也可清晰地发现我国环境监察工作长期依附于财政、环境监察受制于地方财政的现象（见图3.4和图3.5）。

从2006和2007年全国环境执法监察支出的结构来看，近90%的支出都源自国家财政拨款，专项支出也没有超过5%。从整体上看，支出结构较为单一，长期靠财政拨款支出虽然可以保证环境执法监察工作的有效推行，但是对于一些财政收入来源有限的地区，财力不足也会成为执法监察工作面临的严重问题。从全国环境执法监察支出的具体项目上看，2006年财政拨款支出主要在基本支出和项目支出两个方面，而基本支出的81222万元中有54196万元用于人员经费，占比达67%；项目支出的26745万元中仅有4635万元用于基本建设，占比仅17%；其他支出包括基本支出和项目支出，人员经费支出3116万元，占基本支出的51%，基本建设支出494万元，占项目支出的23%。2007年的支出结构与2006年相似，也变化不大。由此可见，全国环境执法监察支出主要集中在了人员经费等最基本的支出方面，而作为环境监察能力建设的基本建设支出却较少，这反映了环境监察执法支出结构的不合理。

（2）全国环境执法监察支出来源分析

根据财政部“211环境保护”预算支出科目中有关环境执法监察经费来源的数据（见图3.6和图3.7），本书研究发现，环境执法监察工作支出主要依赖国家财政预算拨款，而作为环境执法监察重要工作内容的“排污费征收”所获收入只有很少用于环境执法监察，体现了环境执法监察工作的事权财权相分离的问题。

从2006年和2007年环境执法监察经费来源的具体项目看，2007年各省环境执法监察总经费为181607万元，其中来自财政预算的经费为146080万元，而财政预算的这部分经费有31996万元来自中央财政拨款，占比22%；2006年各省环境执法监察总经费为122103万元，其中来自财政预算的经费为96947万元，而财政预算的这部分经费有2958万元来自中央财政拨款，占比仅3%。由此可见，环境执法监察经费主要来自地方财政拨款，中央财政对环境执法监察的支出稍显不足，不利于地方环境执法监察工作的顺利开展。这也和我们的调查情况相吻合，课题组在山东枣庄和湖北湘潭等地方环保机构调查中，有关人员也多次反映“办公经费不足”和“拿着市财政的钱来完成省局交代的事”等现象。

4. 执法监督体系投资总体构成情况：分层建设，各有侧重

根据国家环境监管能力建设“十一五”规划，国家已经高度重视中央和地方的环境监察能力建设，该规划的第二项是“环境执法监督体系”建设，分别包括标准化建设、重点污染源自动监控、核与辐射安全监管、固体废物监管、国家级自然保护区监管五个方面。其中重点污染源自动监控又包括重点污染源自动监控平台和重点污染源在线监测两个方面，核与辐射安全监管包括核安全监管技术支持系统、全国放射性废物库建设、全国核与辐射安全监管信息系统三个方面，固体废物监管则包括国家级省级固体废物管理中心建设和铬渣污染综合整治能力建设两方面。下面从其建设的规划投资和支出等方面，分析环境监察能力建设中的中央政府、地方政府以及企业对其投资情况，以进一步明晰当前中央与地方环境监察能力建设的财权划分状况。

（1）环境执法监督体系总体规划及完成情况

从国家环境监管能力建设“十一五”规划对该项目的规划投资构成来看（见图3.8），企业自筹比例高达53%，地方投资仅占比12%。这种投资状况一方面给企业造成巨大的成本压力，同时企业自筹资金建设环境执法监督体系的积极性不高，也会不利于该项建设的效果。

从国家环境监管能力建设“十一五”规划中期评估的投资完成情况来看（见图3.9），中央投资和企业自筹的比例始终较高，而地方投资完成额仅占比21%。而环境执法体系建设作为地方环境监察能力建设的重要方面，环境监察执法的主体也一直以地方环境监察组织为主，承担了环境执法的主要事权。所以，在此情况下，承担环境执法的主体是地方环境监察机构，而地方政府对此领域的投资比例明显不足，事权财权严重不匹配。

（2）环境执法监督体系投资主要方向

从环境执法监督体系建设的资金投向看（见图3.10），中央财政资金重点建设了五个领域，分别是标准化建设、重点污染源自动监控、核与辐射安全监管、固体废物监管、国家级自然保护区监管。从资金的分配比例来看，其主要资金投入都用在了重点污染源自动监控和标准化建设方面，其中重点污染源自动监控主要是指国控重点污染企业的监管。根据2010年国家重点污染源自动监控数据（见图3.11），监控主要涉及三大领域，分别是废水排放企业、废气排放企业和污水处理厂。其中废水排放国家重点监控企业共4397家，废气排放重点监控企业3466家，污水处理厂重点监控企业1775家，国控重点污染源企业一共9638家，“十一五”规划总投资507803万，平均每家企业规划总投资52.69万，平均年投资10.54万。而从国控重点污染源的分布数量来看，江苏省以838家国控重点污染企业的数量高居第一位，其次分别是山东774家，河北744家，浙江566家，河南563家。北京、天津、上海、海南等省市都未达100家。这种鲜明的对比，在一定程度上也显示出经济以及工业发展水平与重点污染源分布有一定关系，所以在确定国控重点污染企业时应结合当地情况，中央适度投资，经济发达省市应以地方投资为主。

5. 执法监督体系分领域投资情况：共同负担，逐级递减

环境执法监督体系建设包括标准化建设、重点污染源自动监控、核与辐射安全监管、固体废物监管、国家级自然保护区监管五个具体领域，通过研究该五个领域的具体财务收支结构及状况，可以发现环境执法监督体系的分领域财权情况。

（1）环境执法监察标准化建设情况

从环境执法监督标准化建设的投资构成上看（见图3.12），全国环境执法监督标准化建设依赖于中央，地方政府投资相对不足。中央规划投资额是地方规划投资额的两倍多，中央投资完成额也是地方投资完成额的近两倍。而环境执法监督标准化建设的对象主要是全国各省、市、县的环境监察机构，重点在设备采购、办公条件改善和执法队伍建设等方面，这些机构作为地方政府部门的重要组成部分，地方的相对投资明显不足。

从各级环境监察机构标准化建设的投资和建设成果来看（见图3.13），省级环境监察机构标准化建设投资额最少，仅0.63亿，区县级投资额高达3.92亿，而从我国各级政府财权配置来看，省级政府财权最大，区县级政府财权最小，这种现象正说明了地方政府财权收支的倒置。按照国家环境监管能力建设“十一五”规划目标，省级环境监察机构标准化建设要全部达到一级标准、地市级环境监察机构要90%达到二级标准、区县级环境监察机构要70%达到三级，从“十一五”中期评估报告看，三级环境监察机构标准化建设均未达到50%，尤其是区县级环境监察机构，虽已投资很多，但仅达标29.10%，距离目标还有较大差距，受制于区县财政支出能力有限，其环境监察机构标准化建设还面临着巨大的财政支出压力。从总体上看，各级环境监察机构标准化建设的任务也还需要大量的财政投入，这些资金的来源还需要多方筹集。

（2）重点污染源自动监控建设情况

从“十一五”国控重点污染源自动监控系统建设的规划和完成情况来看（见图3.14），中央规划投资7.62亿元，占整个投资规划的15%；地方规划投资3.56亿元，占整个投资规划的7%；而企业规划投资达39.6亿元，占比高达78%。根据该规划的“十一五”中期评估完成情况，只有中央政府和地方政府已超额完成投资，而企业规划投资仅完成56%，距离规划目标还有较大距离。这主要与企业在污染源自动监控系统建设中的支出责任过大有关，同时中央政府和地方政府的投入不足，也在一定程度上降低了国控重点污染源自动监控系统建设的效果。而国控重点污染源监控工作本属于中央环境监察的一项重要职能，建设国控重点污染源自动监控系统的主要目的也在于提高中央环境监察的效率，节约环境监察成本，提高监管能力，该项目建设的第一责任主体应属中央环境监察部门，而支出责任主体却为企业。这也反映了中央环境监察部门与企业在环境监察领域的事权财权不匹配的现象。

（3）核与辐射安全监管建设情况

核与辐射安全不仅是国家公共安全领域的一个重要问题，也是环境监察的重点方向，尤其是日本大地震后造成的核泄漏事件，更加重了公众对核与辐射安全的强烈需求。环保部也早已成立国家核安全局作为核与辐射安全的专门管理部门。从“十一五”规划及中期评估完成情况来看（见图3.15），还存在一些问题。一方面，从总投资额来看，该项目总投资不足5亿元，相对于我国快速发展的核电事业和当前世界核安全的局势仍显不足。另一方面，核与辐射安全监管技术要求高，总体监管成本也较高，企业自身监管能力薄弱，应进一步加强中央财政对其投资力度。

（4）固体废物监管建设情况

固体废物监管建设具体包括国家级省级固体废物管理中心建设和铬渣污染综合整治能力建设两个方面，按照国家环境监管能力建设“十一五”规划项目完成情况分析，整个项目规划总投资17，722万元，其中中央预算内投资9，600万元，地方投入8，122万元，分别占比54.17%和45.83%，由此可见，固体废物监管建设基本上是由中央和地方共同负担，中央负担更多。

其中国家级省级固体废物管理中心建设中央预算内投资8，100万元，地方投入8，122万元，中央和地方各占比约50%，目前中央已完成投资4，000万，地方投资完成情况未知。该项投资主要用于办公条件和设备的改进、相关仪器设备采购和业务系统建设，目前已基本完成1个国家级、31个省级固体废物管理中心的硬件设施建设。

在铬渣污染综合整治能力建设方面，全部由中央预算内投资，规划投资额1，500万元，已完成投资1，174万元，投资完成率78.27%，反映了中央在专项整治投入方面的高效率。该项建设主要在监管监测仪器设备、技术队伍培训和处置技术支撑体系建设等方面。

（5）国家级自然保护区监管建设情况

国家级自然保护区监管建设全部由中央财政专项资金完成，预算总投资额为25，000万元，目前已完成投资15，000万元，投资完成额60%，该项投资主要用于采购野外巡护设备等，目前已经加强了155个国家级自然保护区的管护能力。

[1] 国家环保总局.环境监察[M].北京：中国环境科学出版社，2002：18.

[2] 邹首民，王金南，洪亚雄.国家“十一五”环境保护规划研究报告[M].北京：中国环境科学出版社.2006：482.