第二章
反恐怖主义概述

反恐怖主义，是“反对一切形式的恐怖主义和恐怖活动的一切活动和一切过程的总称，是国际社会和国家政权综合运用多种手段防范、制止和打击一切形式的恐怖主义和恐怖活动，保护无辜，打击罪犯，以维护社会的安全与稳定、保护人类生存与安全的执法护法活动”^[1]。应该看到，对恐怖主义的研究最终还是为了探讨如何有效地防范恐怖主义，研究恐怖主义的落脚点就是反恐怖主义。反恐怖主义是一项十分复杂的系统工程，牵涉到政治、经济、社会、法律、军事、技术等多个方面。如何加强反恐怖主义体系和能力建设，从而有效地开展反恐怖主义斗争，已经成为当今国际社会亟须解决的现实课题。为此，本章将从反恐怖主义的基本原则、战略理念、基本立场、基本措施、工作机构、国际合作等方面，探讨反恐怖主义的若干问题。

第一节
反恐怖主义的基本原则

反恐怖主义的基本原则，是指在反恐怖主义斗争或者实践中所应当遵循的基本准则。关于反恐怖主义基本原则的研究，是反恐学理论体系的重要组成部分。在当前国际社会的反恐怖主义实践中，为了适应所面临的新形势、新任务，保障反恐怖主义工作能够更加规范、高效地开展，一方面需要在反恐怖主义斗争中不断地总结新的经验和教训，另一方面也需要对以往在反恐怖主义斗争中取得的经验和教训进行科学总结，以此抽象概括出正确的反恐怖主义原则，指导反恐怖主义实践。就此而言，反恐怖主义原则既来源于反恐怖主义实践，反过来又能指导反恐怖主义实践。当然，由于世界各国反恐怖主义实践的具体情况不尽相同，因而各国形成的反恐怖主义原则也有所区别。本节仅从总体出发，对国际社会普遍认可的反恐怖主义的基本原则进行归纳。

一、法治原则

在国际社会的反恐怖主义斗争中，法治原则具有两层含义：第一层含义，法律在一国范围内居于最高地位、享有最高权威、具有最高效力，法治是现代社会同恐怖主义做斗争的最佳工具，国际社会应当运用法律手段防范和惩治恐怖主义；第二层含义，国际社会实行的一切反恐怖主义措施都必须受到事前制定并颁布的法律的约束，反恐怖主义措施不能超越法律所赋予的权限。之所以要在反恐怖主义斗争中强调法治原则，一方面是为了以法律规范恐怖组织及其成员实施的恐怖主义犯罪行为，纠正其反政府、反社会、反人性的错误理念，使其认识到哪些行为是可以做的，哪些行为是不能做的；另一方面是为了以法律规范国际社会的反恐怖主义行动，无论恐怖主义多么严重，也不能以脱离法治轨道、牺牲法治原则的方式打击恐怖主义，否则民众的个人权利就有可能因此而遭受侵害，少数国家也有可能借反恐怖主义之名追逐其个体利益。

首先，法治是现代社会同恐怖主义做斗争的最佳工具。实践证明，在完善法制的保障下开展反恐怖主义斗争，是遏制恐怖主义的有效途径。近年来，为适应新形势下预防和打击恐怖主义的需要，世界各国纷纷加快了反恐法制建设的步伐，日益重视运用法律手段预防和打击恐怖主义。一些国家不仅对其国内已有的反恐怖主义立法进行了较大规模的修订，还制定出台了专门的反恐怖主义法。可以说，通过法律规范恐怖主义活动已经成为国际社会的共识，全球性的反恐怖主义法制框架也正在逐渐形成。“9·11”事件之后，许多国家出台了新的反恐怖主义法，以应对层出不穷的恐怖主义活动。据不完全统计，英国、意大利、德国、法国、俄罗斯、丹麦、荷兰、土耳其、瑞典、白俄罗斯、阿塞拜疆、日本、韩国、印度、巴基斯坦、蒙古、菲律宾、新加坡、印度尼西亚、阿联酋、斯里兰卡、南非、乌干达、坦桑尼亚、摩洛哥、突尼斯、尼日利亚、约旦、美国、加拿大、古巴、哥伦比亚、秘鲁、毛里求斯、巴巴多斯、特立尼达和多巴哥、澳大利亚、新西兰等国家均在“9·11”事件后制定了新的反恐怖主义法。^[2]例如，在“9·11”事件发生一个半月后（2001年10月26日），美国国会参众两院迅速通过了“使用适当之手段来阻止或避免恐怖主义以团结并强化美国的法律”（简称《爱国者法案》），这部法律在美国原有反恐怖主义立法（如1996年4月通过的《反恐怖主义与有效死刑法案》等）的基础上新增了诸多条款。2005年12月14日和2006年3月9日，美国又分别通过了《2005年爱国者法增补及再授权法》和《2006年爱国者法附加授权修正案》，对2001年《爱国者法案》进行了相关修正。

其次，国际社会实行的一切反恐怖主义措施都不能违背法律的规定。由于反恐怖主义工作天然具有浓厚的“国家强权”色彩，因而反恐怖主义工作中的人权保障问题显得尤为重要。在反恐怖主义工作中，对公民的权利进行一定的限制是必要的，但是不能以反恐怖主义为借口，突破现有法律的规定而侵犯公民的基本权利，即不能使反恐怖主义工作违背法治原则，而应该寻求反恐怖主义工作与公民基本权利保障之间合理、动态的平衡。恐怖主义是一项侵犯人权的行为，但是超越法律赋予的权限所采取的打击恐怖主义的措施同样可能侵犯人权，甚至还会比恐怖主义对人权造成的损害更大。美国学者保罗·威金森甚至认为：“在维护自由民主和法治，以及消除恐怖主义和政治暴力这两个目标之间，前者更重要……无论恐怖主义和政治暴力多么严重，都不要试图用专制的手段去解决。”^[3]应该说，当今世界大多数国家都非常重视反恐怖主义工作与保障人权之间的平衡问题。例如，我国《反恐法》在制定过程中，一直非常注意处理好反恐怖主义措施与保障人权之间的平衡。该法第6条第1款明确规定：“反恐怖主义工作应当依法进行，尊重和保障人权，维护公民和组织的合法权益。”根据这一规定，我国反恐怖主义工作需遵循依法反恐与尊重和保障人权两方面的要求。又如，美国《爱国者法案》第215条规定，为防止国家遭到国际恐怖主义危害，包括美国联邦调查局和国家安全局在内的政府部门对公民诸多个人资料有调查权。该条规定的有效期截至2015年6月1日。2015年5月23日，美国国会参议院经表决未能通过众议院提交的旨在延长《爱国者法案》第215条这一关键条款有效期的修正法案。因此，美国国家安全局自2015年6月1日起失去大规模收集公民通话数据的法律授权，不得不停止实施这一历时数年的监控项目。

二、国家主权原则

国家主权是国际法中最为基础、最为核心的概念，指一个国家独立自主地处理本国内外一切事务，管理国家的最高权力。国家主权原则是构建公正、合理的国际政治经济新秩序的核心，而公正、合理的国际政治经济新秩序又是消除国际恐怖主义产生根源的最为重要的手段。^[4]s在国际社会的反恐怖主义斗争中，国家主权原则主要体现在以下三个方面：

其一，任何国家的反恐怖主义工作的直接目的都是维护本国的国家主权。当代恐怖主义的滋生和蔓延对世界各国的政治、经济、社会等方面造成了广泛而深远的影响，更为严重的是冲击和破坏着国家主权。一方面，恐怖主义直接影响到国家领土完整和人民的生命财产安全，在很大程度上削弱了一国用以保护国家主权的军事力量。另一方面，当代恐怖主义往往与民族分离主义、宗教极端主义相结合，一些民族分离活动和宗教极端活动实质上就是恐怖主义的一种表现形态（即民族主义型恐怖主义和宗教极端型恐怖主义），它们构成了对合法政府权威以及国家领土、主权完整的巨大威胁。例如，俄罗斯境内的车臣分裂势力为了达到脱离俄罗斯联邦而建立独立国家的目的，大肆制造绑架、劫持、爆炸等暴力恐怖活动，严重危害俄罗斯的国家主权和领土完整。在此背景下，俄罗斯采取了一系列措施，严厉打击和惩治车臣恐怖势力。又如，法国“科嘉西民族解放阵线”、斯里兰卡“泰米尔伊拉姆猛虎解放”组织、我国新疆的“东突”组织等恐怖势力，为谋求民族或地区独立所实施的恐怖活动，都对相关国家的主权和领土完整造成了深远的消极影响。就此而言，世界各国的反恐怖主义工作正是为了维护国家主权所采取的必要措施。

其二，任何国家或国际组织的反恐怖主义工作都不能侵犯或干涉他国的主权。一方面，在反恐怖主义工作中，任何国家或国际组织都不能随意地将其他国家认定为所谓的“邪恶轴心”“无赖国家”“流氓国家”，更不能随意地认定其他国家与相关恐怖势力有所牵连，进而对相关国家采取任意的军事打击行动。当前，以美国为首的一些西方发达国家经常打着“反恐怖主义”的旗帜，肆意干涉、侵犯他国主权。美国将伊拉克、伊朗、叙利亚、朝鲜等国划为“邪恶轴心”，并先后以反恐怖主义为由，肆意发动了伊拉克战争、阿富汗战争以及对叙利亚展开军事打击，即为典型例证。另一方面，在反恐怖主义工作中，任何国家或国际组织都不应当采取双重标准，肆意干涉他国的反恐怖主义立法、措施等。例如，在我国《反恐法》正式出台之前，美国政府就曾采取双重标准，旗帜鲜明地反对我国这部专门的《反恐法》，其反对理由之一是我国《反恐法》第18条的规定，即“电信业务经营者、互联网服务提供者应当为公安机关、国家安全机关依法进行防范、调查恐怖活动提供技术接口和解密等技术支持和协助。”美国政府认为，这一规定会影响美国在华企业的正常经营活动，侵犯企业的知识产权，甚至侵犯公民的言论和宗教信仰自由等。在制定这一条规定的过程中，我国有关部门实际上专门查阅了国际上和有关国家的相关规定。关于技术接口，欧盟、美国、德国、英国、荷兰、俄罗斯、日本、新西兰等国际组织、国家均有类似规定。例如，美国1994年《通信协助执法法》第103节“对提供协助的能力要求”（a）小节，对电信运营商提供技术接口的义务作了规定。关于技术解密支持，美国、欧盟等国家和地区对电信业务经营者、互联网服务提供者提出了明确要求。例如，美国1994年《通信协助执法法》第103节“对提供协助的能力要求”（b）小节，对电信运营商协助政府解密的责任作了规定。^[5]

其三，任何国家或国际组织在反恐怖主义合作时都必须尊重对方的国家主权。一方面，任何国家或国际组织在对一个国家境内的国际恐怖主义活动进行打击时，必须尊重这一国家的管辖权，事先与该国进行充分协商和通报相关情况等。另一方面，在制定国际反恐怖主义条约时，各国必须遵循主权平等的原则，在《联合国宪章》的框架内进行充分协商，不能依仗自身强于其他国家的实力而主导相关内容的制定。当然，需要指出的是，随着当代恐怖主义日益凸显的跨国性特征，反恐怖主义显然已经不再是一个单纯的国家内部问题，任何一个国家都不可能独自管辖、解决所有的恐怖主义问题，这就需要世界各国转变传统的绝对主权观念，在反恐怖主义方面展开密切的国际合作。

三、国际合作原则

国际合作原则是国家主权原则的必然延伸，强调所有国家对国际社会面临的共同问题，在主权平等的基础上，通过平等协商，在共同行动方面展开真诚合作。^[6]如前文所述，当代恐怖主义具有明显的跨国性特征，因而在反恐怖主义方面没有国际合作显然是不行的，通过加强国际合作同恐怖主义做斗争是必须坚持的原则。当前，反恐怖主义的国际合作主要表现为以下三个层面的合作：

其一，全球反恐怖主义合作，即在联合国的主导下开展的全球层面的国际反恐怖主义合作。联合国作为世界上最具普遍性的政府间国际组织，在协调各国行动、集中资源、分享情报以及交流经验等方面具有其他任何组织和集团所无法替代的作用。在联合国的协调下，反恐怖主义国际合作最突出的成果主要体现在以下三个方面：第一，各国在法律、政治等领域初步达成国际共识，形成了反恐怖主义国际合作的全球氛围；第二，在反恐怖主义的意识、理念等基础环节统一了国际反恐怖主义认识；第三，国际反恐怖主义合作的氛围形成了对国际恐怖主义的高压态势。总体而言，联合国主要通过制定反恐怖决议、召开反恐怖会议、建立反恐怖公约、设立专门机构和协调机制发挥其作用。^[7]20世纪60年代以来，联合国等政府间国际组织先后制定了13个防治国际恐怖主义的国际公约和议定书，对遏制恐怖主义活动起到了一定的促进作用。2001年9月12日，第56届联合国大会通过了关于反对恐怖主义的第一号决议，并成立了安理会反恐委员会，作为监督和协助各国执行这一决议的专门机构。特别值得一提的是，2006年9月8日，联合国大会一致通过了有关在全球范围内打击恐怖主义的《联合国反恐战略》，以协调和加强联合国各成员国在打击恐怖主义方面的力度。这是联合国192个成员国第一次就打击恐怖主义的全球战略达成一致意见。

其二，地区反恐怖主义合作，即世界上各个地区之间的反恐怖主义合作。在全球层面的反恐怖主义合作日益加深的背景下，世界上各个地区之间的反恐怖主义合作也在不断地拓展和深化。从地区分布情况来看，因恐怖主义的状况有所不同，中东、中亚、南亚、东南亚、欧洲、非洲、美洲等世界主要地区的反恐怖主义合作各具特色。以中亚地区为例，该地区是传统上的地缘政治缓冲区，既是恐怖主义、分裂主义、极端主义“三股势力”形成和发展的温床，也是国际战略角逐的目标和大国博弈之地。由中国、俄罗斯以及哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦四个传统中亚国家共同建立的“上海合作组织”（以下简称“上合组织”）为地区间反恐怖主义合作树立了一个可供借鉴及效仿的范例。边境安全合作是上合组织的基础和重心。随着中亚地区恐怖主义的日渐猖獗，俄罗斯等中亚国家与中国的反恐怖合作也在上合组织的框架内逐步深化。迄今为止，上合组织已经形成定期的首脑会晤机制，建立起反恐怖常设机构，在反恐怖情报交流、执法合作、军事协作、人才培养等方面的合作深入开展，成为维护中亚地区安全和稳定，促进地区发展的国家间相互协作的重要地区组织。例如，在2001年6月上合组织的成立会议上，六国元首共同签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》；2003年8月，上合组织成功组织多国部队举行了反恐联合军事演习；2006年上合组织元首峰会签署的15份文件中，有7份是关于中亚地区反恐怖主义合作的文件；2012年上合组织元首峰会签署的10份文件中，多半是关于反恐怖主义合作的文件。这不但表明各国对反恐合作的重视，而且表明上合组织的核心任务依然是反恐。^[8]

其三，双边反恐怖主义合作，即国家与国家之间的反恐怖主义合作。这也是反恐怖主义国际合作的一种重要形式。例如，美国与英国、巴基斯坦、沙特等盟国在反恐怖主义方面的双边合作就较为深入。从双边反恐怖主义合作的现状来看，面临共同的恐怖主义威胁的国家较容易形成反恐怖主义合作关系，但是在合作过程中往往存在一些分歧和矛盾，从而在一定程度上增加了相关国家面临的恐怖主义威胁。例如，“9·11”事件以后，由于需要我国对阿富汗战争等反恐怖主义问题的支持，美国政府在2002年首次将我国新疆地区的“东突”组织列入全球恐怖组织的名单，这对于我国有效预防和打击“东突”恐怖势力起到了积极的作用，推动了双边反恐怖主义合作的开展。然而，在美国政府后来公布的一份世界恐怖组织名单中，又将“东突”组织从中删除了。这种在反恐怖主义问题上的态度转变，不仅不利于我国反恐怖主义工作的开展，也严重影响到双边反恐怖主义合作。由此可见，我国在积极参与双边反恐怖主义合作的同时，必须充分认清自己的定位，并对合作国家进行深入细致的研究，认清并有效地应对国际反恐怖主义斗争中存在的强权政治、霸权主义等错误倾向，在反恐怖主义合作中坚定我国的反恐怖主义理念，并增强自身的软实力，这样才能为我国的繁荣稳定创造良好的国际环境。

四、不妥协原则

不妥协原则，是指在与恐怖主义进行斗争中，不附加任何条件，不因任何理由而放弃或者改变对恐怖活动组织和恐怖活动人员的一贯立场，不出于利益交换而漠视恐怖主义，或者放弃对恐怖活动组织、恐怖活动人员的追究。之所以要在反恐怖主义斗争中强调不妥协原则，是因为恐怖主义是反人类、反社会、反政府的严重犯罪行为，必须依法严厉打击，决不允许与恐怖活动组织和恐怖活动人员进行政治交易或者作无原则的妥协退让。一旦对恐怖主义作出任何妥协，就有可能招致更多的恐怖活动，从而为今后发生的恐怖活动付出更大的代价。

在追究恐怖活动人员的责任时，不妥协原则还具体表现为不对恐怖活动人员采取差别性待遇，如不释放被关押的恐怖活动人员、不对被关押的恐怖活动人员实施赦免等。恐怖主义的本质特征就在于它在主观上具有政治或者意识形态等目的，因此是否应当把恐怖活动人员作为政治犯看待，从而对其采取与普通刑事罪犯不同的处遇措施，成为理论上必须解决的问题。对此，世界各国通常都把恐怖活动人员作为普通刑事罪犯看待，不享有政治犯的待遇，不具有获得任何特殊处遇的权利，也不存在庇护、引渡和赦免等问题。例如，1981年被英国政府关押的四名“爱尔兰共和军”的恐怖分子宣布绝食，要求英国政府给予他们政治犯待遇，遭到英国政府的拒绝。时任英国首相撒切尔夫人所说的两句话充分表明了英国政府的原则和立场，她说：“他们既然自愿求死，那就让他们死吧。当局尊重其个人意愿，但他们的要求，当局一概不能接受……今后不管有多少人绝食，政府永远不会给‘共和军’囚犯以政治犯待遇。”四名囚犯后来都因绝食而死亡。^[9]

然而，当今世界个别国家仍然在反恐怖主义问题上采取双重标准，一方面对自己国内的恐怖主义决不手软、决不妥协，另一方面却要求其他国家在反恐怖主义问题上保持克制。例如，美国2002年1月在古巴的关塔那摩设立监狱，主要关押“9·11”事件后在阿富汗战争中俘获的“基地”组织和塔利班嫌犯，其中就包括22名藏身于阿富汗的中国新疆“东突”恐怖组织的成员。美国政府表示，这些人中至少有一些曾在阿富汗恐怖组织训练营受训。但是，美国此后又将他们定性为可释放的“非敌对战斗人员”，并以“人权状况”为由拒绝将其引渡回中国受审。在美国的金钱利诱下，2006年至2010年，这22名恐怖分子先后被安置到阿尔巴尼亚、帕劳、英属百慕大群岛、瑞士、萨尔瓦多、斯洛伐克等国家和地区。应该看到，美国在反恐怖主义问题上搞双重标准，仅仅针对对本国利益构成威胁的恐怖主义，却不愿意把对中国构成威胁的“东突”恐怖分子遣送回中国。这些人被安置到其他遣返地后，仍有可能继续从事针对中国的恐怖活动，这不仅严重威胁中国国家安全，而且对接收国自身安全也将构成威胁。

我国《反恐法》第2条规定：“国家反对一切形式的恐怖主义，依法取缔恐怖活动组织，对任何组织、策划、准备实施、实施恐怖活动，宣扬恐怖主义，煽动实施恐怖活动，组织、领导、参加恐怖活动组织，为恐怖活动提供帮助的，依法追究法律责任。国家不向任何恐怖活动组织和人员作出妥协，不向任何恐怖活动人员提供庇护或者给予难民地位。”由此可见，我国对待恐怖主义的基本立场与美国有所不同，反对一切形式的恐怖主义，同时坚决反对在反恐怖主义问题上采取双重标准，反对打着反恐怖主义的旗号对其他国家的内政进行干涉，反对以民族、宗教、人权等为借口，在我国境内实施或者纵容、支持、怂恿实施恐怖活动和分裂颠覆活动。

[1] 李慧智：《反恐学》，人民出版社2004年版，第145页。

[2] 参见赵秉志等编译：《外国最新反恐法选编》，中国法制出版社2008年版，“序言”第1—2页。

[3] 转引自杨隽、梅建明：《恐怖主义概论》，法律出版社2013年版，第251页。

[4] 参见马长生、贺志军等：《国际恐怖主义及其防治研究——以国际反恐公约为主要观点》，中国政法大学出版社2011年版，第84页。

[5] 参见郎胜、王爱立主编：《中华人民共和国反恐怖主义法解读》，中国法制出版社2016年版，第74—75页。

[6] 参见马长生、贺志军等：《国际恐怖主义及其防治研究——以国际反恐公约为主要观点》，中国政法大学出版社2011年版，第84页。

[7] 参见张金平：《国际恐怖主义与反恐策略》，人民出版社2012年版，第293页。

[8] 参见张杰：《反恐国际警务合作——以上海合作组织地区合作为视角》，中国政法大学出版社2013年版，第4页。

[9] 参见杨隽、梅建明：《恐怖主义概论》，法律出版社2013年版，第251页。