上篇
农村土地问题调查

第一章
湄潭：一个传统农区的土地制度变迁

一、引言

无论中国农业在20世纪80年代的最后两年里将会发生什么——增长、停滞或萎缩，1984年作为中国农业超常规增长的转折点而载入史册是没有疑问的了。到这一年为止，连续六年的农业高速增长（年平均9个百分点以上）结束了，代之而起的是每年3～4个百分点的常规性增长。这个速度并不比第二次世界大战以后大国通常达到的农业增长率更低，但比之于1984年前的状况，常规速度当然黯然失色。从1985年至1988年，中国的粮食总产量两年减产两年增产，但年度总产量一直没有超过1984年。不仅如此，全部农产品的供给，也在逐渐增长的人口、更快增长的收入和高速增长的工业等多重压力下，重新趋于严重短缺。威胁社会经济稳定的中速通货膨胀抬头，据分析2/3来自农副产品短缺的直接推动。所有这一切，引发出一系列关于我国农业前景问题和农村政策方向的争论。问题的一个焦点是：中国农业超常增长的终结，同一度支撑它得以实现的家庭联产承包制即包产到户，究竟有没有关系？包产到户的局限性究竟何在？包产到户的政策要不要调整改变，以及究竟应当往哪个方向调整改变？如何回答这些问题，将对90年代中国农业的增长发生深刻影响。由于包产到户在中国整个经济体制改革进程中曾起过十分重要的作用，这些未来的答案还可能对全部改革产生某种影响——这就是考虑中国农村任何细节问题不可避免的总背景。

贵州省是中国最早包产到户的省份之一。1978—1987年间，贵州农业总产值年平均增长14.4%，农民人均纯收入年平均增长13.5%，显示了改革对农业增长的明显促进作用。但是，包产到户的较早实行并没有改变贵州在全国的相对经济地位，1987年该省的农民人均收入水平不仅低于全国平均水平26.1%，而且在各省市的排序中从1980年的第22位下降为28位。1987年贵州人均产粮491斤，只及全国平均水平的62%。1988年又一年的粮食歉收，导致该省的人均占有粮食水平与1949年时的水平相当。这种景况可以作为研究70年代末改革以来土地制度变迁所产生的社会经济效应的一种类型的代表。由于长期经济社会发展水平的落后，贵州省在包产到户之后，开拓土地以外其他发展空间的机会比许多省份要少得多，因此，在这里也就更容易找到相对纯粹的可观察土地制度改革与农业生产力变化关系的个案。但是，我们选择贵州湄潭县作为包产到户前后土地制度变迁研究的一个典型县，却不仅仅限于以上两点理由。更具吸引力的因素是，1987年在湄潭县创办了土地制度改革试验区，成为全国在包产到户以后主动进行土地制度进一步改革的地点之一。由于制度试验的实践，我们在湄潭不仅可以研究集体土地所有制在包产到户后产生的效果及其累积的矛盾，而且可以研究进一步改革的可能方向以及由此产生的新问题。

湄潭县位于贵州省东北部，处于云贵高原的东端，这里的地势和贵州大部分地区一样，多丘陵，间有峡谷，只有1/3的土地是平地或坡地。湄潭县1986年的耕地面积约31700公顷，约占该县土地总面积的17%。全县37.7万人口中，有93%为农业人口。实际上，这时早就处于耕地减少、人口增加的趋势之中。1950年，全县户均耕地0.7公顷，人均0.17公顷；1978年分别降为0.5公顷和0.01公顷，到1987年，更下降为0.4公顷和0.009公顷。1979—1986年间，全县农业劳动力增长了28%，但播种面积仅增长11%,1986年的剩余劳动力超过了25%。包产到户使湄潭县的农业生产有了迅速的发展。1979—1984年间农业总产值上升了40%，农产品的商品率由29%上升到44%。但农田面积在缩小，每块地上劳动力人数在增加，缓慢增长的乡镇企业不足以为剩余的农业劳动力提供出路。虽然全县农民的人均纯收入已由1978年的55元上升到了1987年的360元，超过了贵州省的人均水平，但仍低于全国水平。湄潭仍很穷，全县1/3的人口在20世纪80年代中期仍然生活在人均200元的绝对贫困线之下。

本章在引言以后的内容包括：第二部分“1979—1984：短期政策的不断迭加”，主要回顾70年代末以后农村改革的发动方式及其在土地制度方面产生的影响；第三部分“进一步变革集体土地所有制的经济要求”，分析了新的土地制度安排内在矛盾对农户经济行为的影响，以及进一步变革制度的需要的产生；第四部分“制度供给：湄潭土地制度试验区”，考察了包产到户以后土地制度的继续变革，是如何通过试验区的工作来实现的，并对湄潭试验方案的主要内容做了介绍和评判；第五部分“结论”，包括调查和研究中得出的基本判断、理论结论和有待进一步研究的问题。

二、1979—1984：短期政策的不断迭加

后来被当作中国改革成功之举而得到举世公认的包产到户，最原本的内容只不过是中国农民在国家工业化战略和集体化的既定制度框架之内，谋求温饱生活的一种自发的努力。1979年的贵州农民，人均的年分配收入只有46.2元，仅及当年全国农民人均分配收入的54.9%；湄潭在贵州属中上等水平，但那一年全县农民的人均收入也只有57.2元（其中现金收入每人不足20元），人均粮食389斤。从动态来看，湄潭在实行人民公社制度后直到70年代末的22年中，农业产出率每年平均增长0.5%，粮食生产每年平均增长0.69%，而农业人口每年增长2.13%，一直陷于贫困陷阱而难以自拔。

改革以前，农民与土地的关系一直是一种极不稳定的权利关系，这部历史中唯一稳定的是农民对国家贡献“商品”^[1]农产品的义务。1957—1978年湄潭每个农业人口平均每年产粮664.36斤，而每年交征购粮平均为162.86斤，占24.5%。如此赤贫的农民还承受如此巨大的义务，这个事实只有用强控制的制度才可以做出解释。人民公社制度既然能在低收入水平上为国家工业化提供巨大的积累资源，那么这一制度受到既有政策的维护就是不言而喻的事情了。它拥有强大的制度惯性，决不会因为占总人口80%以上的农民群众对它的厌恶情绪而自动消亡。

所以，70年代末的中国农村经济政策面临两重压力：一方面是贫困化的农民可能走向“重新起来打扁担”（源自陈云语）的极端，另一方面是很难触动的国家工业化积累的利益刚性和人民公社制度惯力。整个环境决定了政策制定的被动应变特性。历史尚没有给从容的设计和充分的想象留下多少余地，于是，摸着石头过河，一个接一个的短期政策的不断投入，以及反复的试错，就给在这个时期产生的所有新经济政策打上了共同的烙印。

1．休养生息

第一个投入的短期政策是休养生息。它包含三个经济内容：（1）国家减少向农民征购农产品的数量；（2）扩大进口粮棉油糖以供应城市；（3）提高农产品收购价格。对于湄潭农民而言，1978年全县的粮食征购量比上年减少了24%，净征购减少了34.4%。人平均征购减少22.6%;1979年又分别比上年减少7.9%、20.1%和9.4%（见表1-1）。同时，1979年国家在湄潭的农副产品收购价格，比上年有了提高，其中稻谷收购价提高20.3%，油菜籽提高35.7%、棉花提高6.3%，生猪提高31.9%，鲜蛋提高31.3%（见表1-2）。

尽管减少征购和提高收购价幅度都比较大，但是对于湄潭来讲，休养生息政策的收效甚微。1979年全县人民公社总收入增长1.85%，但费用却增长6.45%，因而纯收入仅增长0.6%，每人可分配的纯收入则只增长0.2%。由于粮食比上年减产8.3%，因此虽然征购任务减轻，但1979年分配给每个农民的粮食还是减少了0.42%。这里的要害问题是：休养生息这类分配方面的政策调整，要经过生产组织才能作用于生产过程。如果生产组织缺乏对生产者的激励机制，那么外部分配条件的改善并不能得到生产者行为的积极响应。不幸的是，人民公社恰恰是世界上对生产者最缺乏激励作用的组织之一。很明显，单是休养生息政策难以帮助农民走出贫困陷阱。

但是，从另一方面来看，农民改变生产组织的动机却由于外部分配条件的改善而得到切实的加强。因为1978年制订的农副产品提高收购价方案，是计划内收购价提高20%，超过计划收购部分价格提高50%。这对于农民把总产量推进到超过自食加计划交售线以上，具有极大的边际刺激力。换言之，农民为提高产出量而变革原有生产组织的边际报酬大大增加了。于是，早在60年代就发生过的包产到户，到了70年代末在贵州的蔓延就势不可挡了。湄潭全县农村的包产到户在1980年普遍完成。

包产到户并不是一个全新的制度设计。实行包产到户的集体生产队，保留统一计划和统一分配，“定产到田，责任到户，按产计划，全超全奖”。也就是说，包产到户是在不触动人民公社土地产权制度和工业化积累导向分配制度的条件下，以家庭生产替代了“队生产”。包产到户启用了如下的新机制：（1）稳定了某一块土地与包产农户生产活动的年度性对应关系，消除了农业活动中自然因素的不确定性对收入分配的不利影响；（2）在农业中利用了家庭这种有效的经济组织资源，其内部的监督计量费用极低而户际之间的竞争性极强；（3）以承包产量（一般是包产前三年的平均产量）维系原有利益分配格局，以超产全奖激励农户增加生产。以上机制综合运用的结果，不仅大大节约了队生产内部的控制费用，而且使农产品超购加价的边际刺激信息直接传导到农民家庭，并激励其做出积极的响应。农村生产组织的经营特性由此得到了一次更新。

2．包产到户的暂时合法化

农民是实行包产到户的主动力量，政策制定方面的应变是予以事后的承认。继休养生息政策之后投入的又一个短期政策，就是允许包产到户的合法存在。作为当时整个制度环境和认识水平的反映，允许包产到户的政策带有很大的保留性、勉强性和短时性。它基本被列入“权宜之计”的范畴，被认为仅仅适用于居住分散、生产落后、生活贫困的生产队。在承认包产到户的同时，不但需要反复强调耕地属集体所有，只允许分户使用，不准转让、典当、买卖和出租，而且预期随着生产的发展，这类低水平的集体化会逐步向高水平的集体化发展。

但是包产到户却向另一个方向上发展着自己。直接的动因是，在集体统一分配的框架里发展起分户生产，虽然节约了对生产行为的监督计量费用，但却要增加对于每户产出品的计量和分配的监督。农民很快找到新的节约费用的办法——包干到户。新办法是这样的：每个承包农户都与生产队订立合约，农户保证完成国家各类统派购任务数额和集体提留款项（用于农村基层干部开支、军烈属和“五保户”福利，以及某些公益开支），生产队则将耕地划归农户经营。在包干到户合约下，农户以对国家和社区预定义务的承担，换取了事实上的土地经营权。至此，联产承包制从“产量的承包”发展为“地产的承包”，农民经济行为不仅受到对产量预期的调节，而且开始受到对财产存量预期的调节，相应地，新制度对农民劳动的激励也扩充为对全面经营包括投资的激励。这是农地制度变迁史上的一次实质性变化。

3．允许包干到户

包干到户创造的经济绩效很快得到检验，因此第三个短期政策很容易地诞生了，允许包干到户。在贵州，允许包产到户和包干到户是同时写入一个政策文件的，尽管对后者附加了更严格的约束条件^[2]，但是，农民却是用另一种文化方式来解读政府的政策文告的，即你放弃政治强控制（如“割尾巴之类”），我就扩大选择制度的自由。事实上，自从50年代中期大办高级社否认了农民土地的分红权益之后，中国农村中还没有任何一种制度安排像包干到户那样受到农民的欢迎。湄潭县是在1983—1984年间完成包干到户普遍化的，恰恰是这段时期的经济发展，打破了人民公社时代无力打破的贫困陷阱。

从表1-3所列数据可以看到，80年代以来，湄潭人口增长率比人民公社时代下降了，年增长率从1.8%降至0.8%，耕地减少的幅度也从每年的0.4%变为0.1%，这对于突破马尔萨斯陷阱当然是有利的，但是如果粮食总产和单产的年增长率仍然停留在1958—1979年间平均0.7%和0.6%的水平，那就仍然追逐不上人口的增长。包干到户推动农业产出的显著增长，配合了人口增长率的降低，从而扭转了人民公社时代人均产出下降的趋势，在国家征购量上升的条件下，保证了农户的剩余、储蓄和投资能力。1982年湄潭农户人均家庭经营费用32.92元，人均购买生产性固定资产支出2.01元，合计占当年支出的12.88%;1984年，以上两项合计已达116.83元，占当年总支出的30.22%。人均储蓄（包括手持现金）1982年为11.41元，1984年已增加为70.52元，年均增长148.6%。

1980—1984年间湄潭农户的投入倾向表现出相当高的理性程度：

（1）大幅度增加现代工业物资的投入以替代稀缺的土地，追求土地生产率和劳动生产率的显著提高。表1-4是湄潭县480个定点调查农户的户均投入动向。其中流动资本（主要用于购买化肥和农药）的投入量一直居高不下，因此，虽然人均耕地数额减少，但土地生产率却显著提高，同期劳动生产率也获得了提高（见表1-5）。

（2）通过改变种植结构来增加土地收益。全县粮食作物占总种植面积的比例，由1978年的73.7%下降为1984年的67.6%，反映了由于土地生产率的提高使粮食产量已经超越了交征购加自食自用的数量界限，经济作物的播种面积则由1984年的14.8%上升为1987年的27.9%，说明湄潭农民对不同种植项目的比较利益差别开始做出反应。1983年的农产品成本调查已经表明（见表1-6），粮食的每工净产值只及主要经济作物的65.8%～66.3%，而且每亩用工也只及经济作物的28%～30%。压缩粮食面积能够在同等耕地上提供更多的收益。这一点将对包干到户后的中国农业布局产生重大影响。

看来，包干到户这样一种土地资产的利用形式，有希望成为中国农业持续增长的新基点。于是，农民进而要求包干到户的长期合法化即制度化。这里我们有必要理解，产量的承包可以用年度为时间单位，但是资产的承包以年度为单位却显得太短了。特别是土地资产，其生产能力的形成和改善都必须经历多年时间，没有足够长的能够保证回收土地投资收益的稳定预期，就没有办法调度土地的承包者对土地投资，也就没有办法防止对土地的掠夺式经营。政策制定方面对此的反应是极为灵敏的，1984年，中共中央发布了关于农村土地由农户承包15年不变的新政策。

至此，短期政策投入似乎可以结束了。但是，允许包干到户加上土地承包长期不变，并没有奠定一种新的土地制度的基础。问题出在理论构架上。在允许包产到户和包干到户政策的理论构架下，土地的产权主体是集体。但是，什么是“集体”？抛开“三级所有”的逻辑混乱不谈，集体似乎就是农村社区（或一个自然村即过去的生产队，或一个行政村即过去的生产大队）中全部人口的集合。由于人民公社的“政社合一”传统早已经把农村社区内的人口与特定经济组织成员这两种不同的概念高度合二为一了，因此每个农村人口同时就是集体经济组织的法定成员。在这个条件下，土地的集体所有就等于要保持社区全体人口与耕地的权利关系天然平等。每个社区成员不需要任何代价（如出资购买）和资格条件，就可以分享社区土地的收益或平分社区土地的占有权。这就是土地集体所有制的本质特点。要害问题是，社区人口通常是一个增大着的变数，而耕地则差不多是一个常数（或一个减小着的变数）。因此，土地的集体所有制本身，不仅包含着按人口均分使用权的法则，而且包含着不断以变化着的人口重新分配固有耕地的内在逻辑。在人民公社时代，集体土地的集体经营制使上述法则和逻辑隐蔽地发挥着刺激人口增长的作用，因为每个新增人口所可能减少的土地边际收入是由集体即全社区成员共同分担的。在包干到户的情况下，坚持土地集体所有就无论如何也做不到每个农户与由它承包的耕地之间关系的“长期不变”，因为社区内人口的任何变动都要求重新分配承包土地。这样，土地公有刺激人口增长的机制继续保留，同时又使建立承包农户对土地的长期稳定预期的政策目标无法落实。

事实上包干到户后每年都遇到新增人口重新分地的压力。政策对此照例又予以承认，这就产生了土地承包之后的“大稳定、小调整”的新原则。经过精心修饰的文件语言表达了尽可能保留农民对土地长期经营预期的良好愿望，但在集体土地所有制的框架内，却无法改变和重新规范社区内每个新增人口分享土地承包的权利。湄潭县实行包产到户后第一次全县范围的土地承包关系再调整发生在1984年。在这次“小调整”中有90%的农户或调出土地，或提供平价粮，供1980—1984年间每年新增的约3000人口分享。可见，把“土地按新增人口再调整”政策迭加到“土地承包长期不变”政策之上，后者也就谈不上是什么长期政策了。至于调整的范围是大还是小，那是由人口基数、人口再生产速度和规模、可分配土地资源多寡等等共同决定的，其基本机制则是“不断随人口的变动而调整土地分配”。

现在我们小结一下湄潭县在完成包干到户普遍化这个阶段的土地制度变化。在这个时期，最原本的制度变化动力来源于农民摆脱贫困陷阱的努力，政府通常是在事后证明新办法有助于生产发展之后才予以政策上的允许。在变革中，家庭组织资源的利用和超包产边际刺激机制的安排，都是很巧妙的，因此制度变化的费用很低，而报酬率极高。承包制最重要的实质变化是从农户对产量的承包转向对地产的承包。这个重要变化要求按照土地资产的特性来完成承包的长期化。但是，上述要求与集体的土地公有制又是互相矛盾的，后者的经济含义不是别的，正是社区内每个成员（包括新增成员）有权分享土地的使用权和收益权，因此不仅耕地按人口平分是题中应有之义，而且不断按照变动了的人口来重新平分土地，也是其内在的逻辑。至此，短期政策不断迭加已经走到了尽头，实践中产生了进一步变革土地制度的要求。

三、进一步变革集体土地所有制的经济要求

本部分运用湄潭的材料，考察在坚持土地的集体所有制框架下的包干到户，这样一种包含内在冲突的制度安排，在持续运转中的费用、收益及其变动，以及对农民经济行为的影响。经过这项考察，我们可以从经济角度对包干到户后进一步变更土地集体所有制的潜在需求进行分析。

我们首先分析人口变动产生的不断调整土地的压力。相对于土地制度而言，人口变动可以分解为三个分项：（1）总人口的增加；（2）劳动力的增加；（3）户数的增加。在调查中我们注意到，即使总人口增加的速度得到了控制，但只要劳动力增加和户数增加的速度仍然很高，那么再分土地的压力仍然可以很大。湄潭的资料表明，那里虽然摆脱了人口增加的高压，但劳动力增加和户数增加的高压却至少还要持续到2000年（见表1-7）。

劳动力增加快是人口的年龄结构决定的，而成家分家的劳动力可以分别从社区和家庭两个渠道分得独立经营的土地，可能是刺激湄潭农村分户率较快上升的原因之一。无论如何，湄潭在1983年之后每年平均有2235人、6052个劳动力和2515个家庭要求重新分配土地。他们迫使集体土地的分户承包制度支付一个不断调整土地的经常费用。

土地重分的基本公式是：新的人均平分土地数（D）=[原有人口（a）+净增人口（b）]/耕地（C）。因此，土地重新分配的压力可以用I=b×D/C来表达。I值越高则表明重分的压力越大。1981—1984年累计，如果以新增加人口来分地，那么 I值达3.86%；如果以增加的劳动力来分地，那么 I值达到17.78%。

湄潭1980年包产到户时许多生产队是以农户人口和劳动力各占0.5的权数来分配土地的。继续以这个权数计，4年后重新分配土地面积即达总耕地的10.82%。即使某些生产队在分户承包土地时留下了一部分“机动田”以备人口变动之用，但一般也只占耕地的5%～10%。所以包干到户之后2～3年，重分土地在所难免。

按照集体土地公有制的本质，哪怕新增加一个人，全队的土地也必须重新分配。但事实上由于调整费用很高，一般总是要累计几年才作一次较大的调整。前文提到，湄潭包产到户后到1984年第一次普遍调整土地，那一次有90%的农户或者调出了土地，或者承诺了向新增人口提供平价粮的义务。但到了1987年，全县又有5.8%的农户比较坚决地要求再次重新调整土地。每次调整土地的时候，都需要重新核查人口、土地和地块，并找到全队可以接受的办法（平分、抓阄或动账不动地）来加以重新分配，麻烦是不小的。这是集体土地产权包干到户经营制度维持运转必须支付的第一种费用。

第二种费用就是土地分割日益零碎。湄潭的耕地分为水田和旱土，每个生产队的每种耕地又至少可以分为4～5个肥力等级。集体的土地公有既然赋予每个农户绝对平等地占用土地的权利，那么每个农户当然要求在每种土地的每个等级中按人口和劳力权数占有一份。人们指责包干到户导致土地分配的零碎，但很少有人思考这个不愉快的现实与集体地产结构有什么内在的联系。有一点是清楚的，不断增加的人口以及不断进行的土地再调整只能使这样的零碎分割日趋严重。表1-8中关于农户拥有的地块数是一个理论推算数值（即每种土地每等肥力以1块计，但事实上南方丘陵地带，每亩土地的每个等级都可能分成若干块），但它也可以反映现实的土地分割趋势。如果这种趋势得不到改变，那么5年后湄潭县每户农户承包的每个地块面积就将剩下0.5亩，其中每块旱地仅剩0.38亩；10年后更分别为0.43亩和0.32亩。考虑到田坎田埂将占用更多的耕地，那么集体土地所有制的包干到户，将导致耕地被大量非经济占用。

更大代价是无法确立承包农民对土地的稳定预期。我们已经知道，田亩调整是合乎土地集体产权内在逻辑的，因此它总要发生。但是具体到某一个生产队的土地再调整究竟何时发生，却受到人口增长、迁出迁入、分户率、缺地人口的忍耐限度和全队的协同等多种因素的不确定影响。因此土地再调整又极难按照某种程序来进行。这样，农户无法准确地预期他所承包土地中的哪一块将在什么时候要被再调整出去。从理论上分析，这种不稳定的预期将对农户的投资行为，特别是多年以后才能回收效益的投资行为产生不良影响。在前文表1-4中我们看到湄潭农户的固定资本投入在1984年以前是迅速提高的，以1980年为100计，1983年达到527.86,1984年达到2110.29，但是那并不能用来说明农户在包干到户制度下对土地的长期预期已经稳定了。因为对于分户经营而言，农户为了能够从事正常的生产劳动以获得年度收益，总有一个最起码的耕畜规模，农具和机具也需要购买。农民家庭在人民公社时代并不拥有这点起码的资产存量，需要在包干到户的头几年内积蓄添置。等到每户经营6～7亩耕地所必需的资产备齐，这种投入便趋于停止。1984年后湄潭定点农户的投入资料证明了这一点（见表1-9）。从表中可以看出，平均每个农户的农用固定资产存量达到400元左右之后，农户的农用固定资产投入便迅速跌落到维持简单更新的水平。

在此之后，农户的经济行为倾向依然表现为增加流动资本和劳动的投入来获取年度性土地收入的明显特征（见表1-10）。

可以认为，这是集体地权分户经营制度下农户经典的经济行为。总之，农户的固定投入更多的可以由户均土地经营规模以及与此相对应的最必需资本量来得到解释。另外也必须看到，由于农用固定资本主要是动产，农户购买后的产权归属界定得比较清晰，因此，即使农户在这方面投入过多，他也可以再行变卖或加快折旧来处置。从这两点看，农户的固定资本投入变化并不足以充分反映农户对土地长期权利预期的稳定与否。

真正能够说明问题的是，包干到户后农民对于可能增强地力的投资和养地技术都不那么感兴趣，特别是当这种技术措施要以减少年度土地产出为条件的时候更是这样。湄潭县包干到户后的土地复种指数逐年上升，而种植绿肥——当地主要的保护地力措施——的面积却大幅度减少，同时化肥用量猛增，而农家肥利用量猛减（见表1-11）。

在发达地区，养地倾向的减弱可以用农业劳动力的机会成本上升来解释，但对于湄潭这样的地区，1988年农民在耕地以外的收入也仅占总收入的5.16%，农业中尚有大量剩余劳动力，农业劳动的机会成本并不高而养地性劳动和其他投入却在减少，我们从中不难看到地权结构对农户投入行为的影响。据湄潭县土肥站定点追踪观测，包产到户以来，样本稻田共5112.5亩，其中只有167亩由中等肥力升为上等肥力，328亩由下等肥力升为中等肥力；升等土地面积不足全部样本水田的10成，而旱地（主要用于种经济作物）的土壤肥力下降，土壤的有机质和氮磷钾养分都在减少。包产到户七年之后，全部样本耕地中的中低产田仍占70.02%。非常无情的事实是，1985—1987年湄潭土地生产率的年上升率从1979—1984年的每年7.15%下降为3.32%。

至少在农业技术部门看来，已有的包产到户制度是不足以维持地力、更不足以提高地力的，为此必须有进一步的制度投入。尽管其中建议的有效性还有待于讨论。

实质的经济问题是，当农户为经营狭小而零碎的地块扩大了固定资产投资，引起资本闲置率上升和折旧提高，同时又不能从土地产出率的持续上升中得到补偿时，它们就共同恶化了农产品的成本结构。1978—1985年是湄潭的农用机械和耕畜同时增长的时期，年平均增长率分别达到3.66%和8.32%。1978年每100亩耕地拥有耕畜8.99头，农用机械马力3.07匹；1985年则分别达到11.66头和5.41马力（见表1-12）。

同期农产品物质费用上升，每亩畜力费和固定资产折旧费用的上升幅度尤大，成为推动成本上升的重要力量（见表1-13和图1-1）。

更严重的问题是，在集体地权包干到户制度下，并不是所有农产品的成本变动都可以在市场承认的限度内向产品销售价格转移的。国家除了公开的农业税收之外，依然保留着低于市场的农产品强制收购，其数量和品种由农副产品的市场供求形势、城市既得利益集团和财力等所左右，并不是一成不变的。农民不会忘记，政府允许包干到户的前提之一，就是他们必须承担“交足国家的”义务，而不论国家任务的数目是多少。因此，包干到户的分配办法与定额税制的类似仅在国家任务是不变的限度内才是准确的。从动态看，它更像一种不规则的比例税。尽管千万个农户分别交纳任务导致摩擦增加，但包干到户从根本上还是为这种不规则的比例征集提供了制度条件。湄潭包干到户以来承担粮食负担情况见表1-14，从全国来看负担并不算重，但就是这样，据估计每年国家从农副产品收购中拿去的暗税即农副产品的国家购价与市价之差额，平均也达4000万元以上。换言之，包干到户制度并没有赋予农民在交纳了国家正式税赋之后，可以按市场等价交换原则出售土地产品的权利。

因此，一旦农产品对于工业品的贸易条件重新出现恶化趋势，农民只能用减少投入和减少产出的消极办法来保护自己。不幸的是，1985年湄潭粮食生产中开始发生波动趋势（见图1-2）。虽然，这一年农户以货币计算的流动投入仍有轻微的增长（见表1-10），但由于化肥等农用生产资料涨价，因此实物投入量减少了，并且农户合乎逻辑地倾向于把流动的要素更多地投入市场化程度更高的作物。我们可以推论，凡是在不规则的任务上交机制存在的领域，那么农工产品的不等价交换倾向一旦抬头，农户对土地的流动投入也将停滞于满足自食和上交任务所必需的数量内不再增长。这时，如果政府的低价收购强制程度再有所降低，农民对土地、特别是粮食作物的短期投入甚至会在自给线左右即停滞不前。

农民对土地投资的倾向所受到的制度性侵蚀，在集体所有制包干到户下，还难以由于其他渠道土地投资倾向的加强而得到弥补。根本原因是，地权名义上的主体——集体，实质上只拥有一种虚置的产权。“三级所有”的权利模糊化传统、政权对土地公开处理和让渡权利的实际剥夺、以“国家任务”（经过层层加码）表现的对土地收益权的不规则分享以及土地使用权向全部集体成员家庭（包括未来的成员）之间的不定期重分，都一起把所谓的集体土地所有权的权能弄得残破不堪。“集体”顶多只是一个“消极地享受上交所有权”的地主，它凭借地权向承包农户收缴的提留，一般只够社区干部报酬和部分公益性支出（1984年湄潭人均提留4.03元，其中60%～70%用于村和村民小组干部报酬，其余用于公益福利开支，根本没有投资款项），实在既无动机也无实力来担当对土地的投资。1981—1987年，湄潭的有效灌溉面积减少1.6万亩；1982—1986年，全县非法占地建房共发生了2882起，其中农民2687起。这类事实可以表明农户及其在社区内的集合——集体，在包干到户的情况下，并没有达成一个对于土地投资权利和义务都明确的有效合约。

综上所述，（1）集体所有的包干到户制度缺陷已明显地表现出来，它所赋予的每个社区成员“人人都有一份”的均分土地权利，尽管在改革之初还能公平地提供每个社员的自给生存保障，但是，由此导致的过小规模与农民预期的破坏，不仅成为传统农业向现代农业转变的制度障碍，也导致了人口增长和传统结构的静态不变，从而使稀缺土地不断细分，形成连基本生存也无法满足的“瓶颈”。（2）土地收益在国家、集体和农户之间的不规则分享，决定了农户对自己经营的土地产品不拥有完全的所有权，他们不仅不是与城市、工业公平交易的平等一方，而且要以承认不平等交易作为保留自己承包经营土地权利的前提，因此，当农产品贸易条件恶化时，农户对土地短期投入倾向也会受到损害，正如贸易条件改善时，它会刺激短期投入增加一样。1985年前，一方面是农户为了运用家庭经营土地的权利来解决温饱，必须购置最起码规模的固定资产，另一方面是国家休养生息政策引起农产品贸易条件的改善而增加了短期投入的边际刺激。因此，上述新制度的缺陷被农业产出边界迅速外推的势头掩盖了。1984—1985年，湄潭这样一个中国农区的农户普遍达到了上交国家任务之外的温饱有余（见表1-15）。

此后，湄潭农业产值、粮食产量与种植业产值围绕在温饱点左右波动，不仅可以从宏观收入分配政策的城市偏向抬头中得到解释，而且可以从集体土地所有制包干到户的制度性缺陷中找到解释。历史地看，人民公社时代的土地制度使中国农业生产达到了农民温饱不足下满足国家工业化积累需要的水平；包干到户制度由于利用了家庭经营的活力而进一步推进了生产，使得完成国家任务之后农民温饱有余。在此基础上，要继续推进商品性农业的发展，就必须有能够激励对土地持续投入并更有效利用土地的制度和机制。很明显，包干到户体制必须有进一步的变迁，但其基本方向，却绝不是取消或削弱农户的家庭经营，而是进一步变革土地的集体所有制。

困难的问题是，在包干到户之后，土地问题上潜在的制度变迁需求，很难自动创造出制度供给。这里不仅存在过时的意识形态，包括理论构架对人们行动的束缚，而且面临大量实际复杂问题需要得到切实的解决。

在观念方面强大的传统是，虚幻的土地公有概念取代了对于土地资源有效利用的经济计较。人们讲了几十年土地集体所有制，但是为什么在集体所有制下的集体不拥有对土地的依法处置权利和对土地产品充分的收益权利？传统的观念会认为这是个奇怪而无须给予认真回答的问题。至于充分的土地流转和产品收益权利的确定，对有效利用土地资源的深远影响，我们的社会更缺乏理解的实践基础。更要命的是“集体”的边界是天然模糊的。一个公社、大队、生产队的“三级所有”，差不多就把所有权的排他特性消灭干净了，而排他性恰恰是所有权制度安排中最重要的内涵。同时，如上文指出的，“集体”还包括社区内一切已经诞生和将会诞生的全部成员。因此，在原来的集体土地所有制结构中，事实上只有占有者而没有所有者，并且种种占有方式的成立、更改和否定都没有统一的规则可循。

集体土地所有权的虚置弱化了产权功能，同时也就弱化了产权向着制度收益更大化的方向改变自己具体形态的动力。因此，推动土地制度进一步变迁的“企业家”（即承担制度变迁风险的社会主体），很难在集体土地所有制内部自发地产生出来。为了突破制度供给的短缺，政府有义务成为我国土地制度变革的“企业家”。因为第一，土地制度变迁的外部收益极高，如同基础设施投资项目一样，由政府来干最为合适；第二，长期的土地产权虚置造成本来应是产权方行使的功能由政府替代行使，“解铃还须系铃人”；第三，政府的权威对于克服陈旧意识形态、树立新的土地制度观念可能是有效的；第四，政府是制度环境中最重要的因素之一，其主动的变革之举可以推动相关制度变革的进展，从而会大大节约制度创新的费用。事实上，在中国这个经济社会系统中，政府有效的适时图变能力对于制度变迁成功与否，向来有着决定性的意义。与面临的任务相比，政府采用包干到户阶段的政策取向，即跟在改革的事实后边不断予以“承认”和“允许”已经远远不够了。这并不是说政府不再需要向实践学习，而是更要强调主动提供创新意识和理性设计、启蒙宣传和灌输、试验与评价、组织和推广。一个消极无为的政府，不会成为重建中国商品经济的权利结构和秩序的火车头。

土地制度变迁中对这种“制度性企业家”的需求，还来自土地资产双重特性分解的困难。土地资产由于难以再生的特性以及它与食品生产的密切关联，因此利用过程的经济目标和公平福利目标是并重的。在人多地少温饱刚足的发展条件下，土地的公平福利目标往往还置于前位（湄潭农民叫作“人非草木，都要吃饭”）。虚置的集体土地所有权损伤土地利用的经济性是明显的，但是它对每个社区成员平等占有土地权利的承认，又成为中国农村唯一普遍的社会保障制度。这也是农民自发的包干到户为什么选择了承认集体地权（而不是如同波兰、南斯拉夫那样解散合作社）为前提的含有实际利益考虑的原因。由此可见，进一步的土地制度变迁，不仅受到提高土地利用效率的预期经济收益的诱导，而且受到风险承担以及相应变革其他有关制度所需支付费用的阻滞。土地制度变革的收益与费用的联系带有很大的不确定性特点。如果缺乏制度供给方面甘冒风险的“企业家”，那么中国土地制度受已往的惯性继续支配的可能性是很大的。

四、制度供给：湄潭土地制度试验区

1987年的湄潭县形成了土地制度在包干到户之后继续变革的推动力量。在内外各种因素的合作影响下，“湄潭土地制度建设试验区”正式组成。一年多的试验，形成了在湄潭这类农区进一步变迁土地制度的比较完整的路子。这就是：从界定明确的土地集体财产权利出发，排除新增人口重分土地对农户承包土地的预期干扰，创办非耕地资源开发主体以分流人口的压力，推动土地有偿竞争流动机制的形成。试验过程正在构成包干到户以来土地制度继续变革的过程。

下面我们考察湄潭试验区的主要试验内容，并提出初步的分析和评价。

（一）界定明确的土地产权

中国农地的产权虚置状态，形成由来已久，究竟从何入手重建明确的土地产权？湄潭试验区的选择是：界定明确的集体土地产权主体，完善土地所有者与使用者之间的合约。

（1）确定了土地村本位所有制（排除了乡和村民小组的土地所有权），明确村是土地发包单位，由村的农民合作经济组织来行使土地所有权权能；

（2）由村与农户签订土地承包合约，农户在承包期内享有合约规定的土地占有、使用、收益和处分的权利；

（3）在土地承包合约中，订立了开收土地承包费，专项用于土地开发建设的新内容。全县平均每亩水田提取3元，每亩旱地提取2元，坡地折半收费，充实村的建设资金；

（4）明确并强化了产权主体对土地使用方面的权能。对农转非、弃耕撂荒、孤寡去世和抗交农业税金及粮食定购任务户的承包地予以收回并招标发包。

湄潭重新明确并强化土地所有权，有三点特别值得肯定：第一，政府推动明晰的集体土地产权的建立，但并不是趁机强化政权对产权的替代；第二，以村本位来重建土地的集体所有权，比之于以乡本位乃至国家本位（即所谓国有制），更实际地考虑了产权主体行使权能所花费的信息费用和监督费用，因而建立的可能是更有效的产权；第三，强化集体产权并不否定农户承包经营土地的权利，而是规范合约的权利义务。这也是农业领域里保持土地产权有效性的制度性条件。

需要讨论的问题是：村本位的产权主体是否规模偏大？首先，湄潭农区作为南方丘陵地带，农民居住比较分散，一个村（这里特指的是行政村，即人民公社时代的大队）通常包括5～8个自然村，260户农民和1600多亩耕地。从我们调查的情况来看，村政府要弄清全村的土地面积和地块分布都是困难的。其次，包产到户是以生产队为单位发包土地的，在生产队一级，保留着自土改以来直到包产到户阶段关于土地利益关系的丰富历史信息。这些信息多半没有文字形态，存在于活的记忆中，但对于土地产权主体行使权能却必不可少。最后，生产队一般由同一个自然村里的十几户农民组成，因而土地所有者对这种资产的监督费用更低，也更能防御行政权力随时再发生的对产权的侵犯。因此，村本位可否进一步定义为自然村本位和村民小组本位，或者土地属于自然村所有而由行政村托管，是一个有待进一步研究的问题。

重要的是，土地产权的真正明确界定，将推动它对制度收益和费用的计量。一种产权结构是否有效，关键在于产权主体是否具有追求节约制度费用的动力。因此，政府应界定明确的产权归属，明确集体地权有更多方面的权能。例如，集体是否可以依法把土地出卖给既不危害社会长远利益，又于当事人合算的对象（包括其他集体和个人），这对于找寻更经济合理的具体的产权制度安排是极其重要的。重建地权试验应当包括健全产权的权能结构这方面的内容。

关于征收土地承包费，这本是真正的土地产权主体应有的权利。但是，在湄潭，由于农民的低收入水平，也由于改革初期“税费不分”的分配体制，以及包干到户后，土地产权虚置造成的集体所有制在农户中间明显的权威性下降，因此，这项制度安排的谈判费用将可能是昂贵的。

在产权主体对承包土地的权能方面，对违背承包合约的土地予以收回，这也是土地产权的必要表现。只是回收的依据必须清楚公正，在行使过程中应受到社区内农民的监督，否则对其他承包农户的预期将带来不利的影响。同时，在允许有偿转让土地承包权利的条件下，农户的弃耕撂荒以及与此有关的无法完成承包任务的现象也可能减少。因此，这一制度安排最值得肯定的是招标竞争发包机制，因为它既追加了接包户提高土地生产率的激励，又能够把真正的种田能手有效地识别出来。有意思的问题是，招标承包的时效规定是一件困难的事情。因为期限太短不利于中标者的预期和投资倾向，而期限太长则可能扼杀更能干的农民来参加夺标竞争的机会。因此公有土地的招标发包有着自身的逻辑矛盾，可能成为推动产权制度做出更合适安排的动力。好在湄潭的很大部分土地都不是招标发包的，并且土地再流转的经济要求在相当长的时间里不会强烈，所以这个复杂问题可以留作进一步的研究。

试验区对承包农户使用土地权利的流转制度的规定具有积极意义。正是耕地相对于人口和劳力高度稀缺的现实，要求湄潭的土地制度保持高效利用每一寸耕地的机制，因此必须建立相应的土地承包权的流转规则。这套规则不应妨碍土地制度的稳定性，又要在确有流转经济要求的场合灵活地把耕地承包权流转到更有能力务农的农民手里，防止土地在稀缺情况下的利用不充分。

湄潭允许农户土地承包权有偿转让的程序其实只有两步：先由原来承包农户与愿意接包户商议转让价格，然后把转让土地的面积、地块和转让价格报村合作经济组织批准备案。土地有偿转包其实早就自发产生了，没有公开化合法化的主要障碍是，农民对是否允许“收取土地使用权利的收益”存在疑虑。但是从功能和机制的角度来分析，有价转让土地承包权的制度安排有多方面的收益：一是明确农户承包土地的权利是一种可以用货币衡量和实现的权利，因而有助于所有承包农户对土地预期的稳定；二是转让价格由供求双方自愿协商，可以比较真实地反映土地承包权利在变化着的经济环境中的稀缺性；三是从机制上保证接包者必须有更高的土地生产率，否则他承担了土地原有的承包义务之后就没有支付转让价格的剩余；四是可能为逐渐产生的户均土地占有不均衡，提供一条缓解通道（因为有生产力的缺地户能够买到土地承包权）。这项看似简单的程序，实质上为社区内土地使用权市场形成创造了条件，对新的土地制度的运转具有重要的意义。

（二）新增人口不再重新分地

宣布不再按人口增减调整土地，是湄潭试验区采取的最激进的制度安排，它经由试验过程中一场激烈讨论而产生。其预期的收益是很显然的：（1）节约包干到户制度下不断重新调整土地的费用；（2）防止耕地在不断重新调整分配中变得更加破碎；（3）为稳定承包农户对土地的预期提供制度条件。

为了验证这一规定的可接受性，试验区又对新石乡石坝村、鱼合乡鱼合村、黄家坝乡岩孔村的15名干部，510名农民进行了调查。从调查结果来看， 86.7%的乡干部和97.1%的农民认为应稳定家庭联产承包制，46.7%的乡干部和64.7%的农民赞成“人口增减不调整土地”。

事实上早在1984年，湄潭县曾采取“大稳定、小调整”和“调粮不动地”“供粮不包田”的办法来解决人口增减的矛盾，已经在全县普遍表现出了弊端。该办法使90%的农户调出了土地或提供平价粮补给新增人口，牵动了全盘，产生了许多新的问题，诸如给坏地、边远地、零星地和临时经营等问题，以及由此引发其他相关问题，一直都未清理清楚。并且每调整一次土地，总要增加一批田埂土坎，既占去了大片的良田熟土，又使耕地更加细小破碎，不利于土地的耕作管理和开展适度规模经营。为此，试验区做出不再按人口增减调整土地的规定。

这样，就破除了新的“平均地权”思想，稳定了家庭包干责任制，使90%以上的农民安下了心，增强了经营土地的安全感和稳定感，舍得在承包地上投资投劳。而且使不到10%的农民也断了通过调地获得承包地的念头、产生了另谋他业的紧迫感。这就从农村内部产生了剩余劳动力转移的推动力。

更具实质意义的是，“增减人口不调地”触动了集体土地所有制的根本。按照新的制度安排，土地虽然依旧是集体所有的，但这个“集体”却仅仅包括原有成员，而不再天然地属于从理论上讲可能无限新增的人口。农村同一社区里的成员将分属于两种截然不同的权利结构：原有的集体成员即使当家庭人口减少（死亡、向外迁移、婚娶）时，享有的承包土地的权益也不会因此而减少；新增人口却永远没有从集体那里重新分得承包土地的权利。新制度的机制可能对人口增长和移动产生重大的影响。因为历史地看，资源取得和再分配制度的特征与人口增长之间，存在明显的关联，比如康熙时代“人丁滋生、永不加赋”制度对近代中国人口的迅猛膨胀就做出过贡献。再比如我们在上文已经分析过的，人民公社时代，农户增添人口能够扩大家庭的工分和口粮收入，而土地边际收入的减少却要集体全体成员分担，因此人民公社土地制度具有刺激人口增长的功能。而这种制度特性在可以重分土地的包干到户条件下得到了保持和加强。总之，人口增长的巨大压力并不完全是一种自然的关系，它可能也应该从特定的制度安排中找到部分解释。据此我们是否可以谨慎地预言，如果湄潭的新土地制度能够坚持下去的话，那么它将对形成抑制农村人口增长的经济机制做出某种贡献。

这项具有极高预期收益的制度安排，也将付出较高的预期费用。湄潭农民对“人口增减不再重分土地”的态度是非常矛盾的。在新石乡石坝村、鱼合乡鱼合村、黄家坝乡岩孔村对510名农民的问卷调查可以说明这一点。尽管有97.1%的农民赞成“稳定家庭联产承包制”，反对恢复大集体，但是赞同在家庭承包制下“按人口增减定期调整土地”的还是占到了34.5%。也就是说，约有1/3的农民既拥护“稳定”又赞同“定期调整”，而丝毫没有意识到定期重调土地就等于无法稳定农户的土地承包权利。

当然，调查中64.7%的农民明确表达了不赞成按人口增减调整土地的态度对本项措施的实行起了决定性作用。从我们访问的结果来看，多数农民的上述态度源于以下因素：（1）已经或将要增加人口的农户，在短期的任何一个时候都只占农户中的少数；（2）1984年重调土地的不良后果，损害了90%以上农户的利益；（3）湄潭土地的进一步零碎分割将损害农业生产力的前景已不难看到；（4）政府态度和倾向（如试验区宣传对农民的影响）。

降低制度安排的费用有以下几种途径：（1）允许农户之间的土地流转，即使用权的自由买卖，但是，1980—1986年，土地承包权转让的农户仅占农户总数的1.1%，流转的土地面积不足总耕地面积的1%。因此，在今后相当长的时期，土地的流转率也不会很快加速。（2）劳动力的转出以减轻对耕地的压力，但它对初始条件、人力资本、制度环境等的要求更高。（3）更为现实的将是农民家庭内部成员之间的土地再分配。因为，新增人口虽然不再是土地集体的法定成员，但他们全部作为农民家庭成员的地位却受到血缘力量的天然保护。因此，没有什么力量可以阻止农民家庭把自己承包的土地在家内新增人口之间重分。我们在金竹坝组的农户访问资料证明，农民常常宽容地给娶进门的媳妇也划出一份土地。这样，随着人口增加和成年儿子的不断分户，土地占用的无限细分趋势仍将在农户家庭内进行着。因此，坚持“人口增减不调整耕地”产生的最醒目的后果，可能是农村社区内农户之间的耕地占有差距的扩大，由于湄潭这类农区，耕地占有的数量与农户总收入水平之间有着较强的关系，因此户际收入水平的差距也可能因此扩大。一部分因为人均耕地过少而陷于贫困的农户完全可能重新要求再分配承包土地，并获得社区内广泛的社会同情。农村干部可能比农民更容易预见这种情形的出现，因此在新石乡等三个地点对15名干部的问卷调查中，赞同不再调地的只占46.7%，与反对的人数一样多（1人弃权）。仅此一点判断，即便是多数群众同意增减人口不调耕地，但新制度是否能够坚持下去仍然是不确定的。由此派生的更重要结论是：土地与人口关系的制度安排既不应孤立设计，也难以孤立地得到有效坚持。

（三）推动非耕地资源开发的制度诱导

调查表明，在已达到的经济技术水平下，湄潭耕地承载现有人口已形成大量剩余劳动力。据1987年调查，全县农村劳动力15.4万个，剩余度达到29.3%，即每年约有4万个劳动力闲置。显然，如果新增人口和劳动力全部压向耕地，那么任何土地制度都不足以制止湄潭农村重陷贫困陷阱。因此，土地制度安排一定要与推动非耕地资源的开发综合起来考虑，并做到互相促进。湄潭试验区丝毫没有忽略这一点。

湄潭的矿业资源不多，农民扩大在工业、畜业等领域的就业机会，又受到资金、能源、技术、劳动力素质、信息等重重制约。1986年，对全县488个农户进行抽样调查，在人均总收入339元中，来自工业、交通运输业、建筑业和商业服务业的收入共17.5元，仅占5.16%；每个劳动力全年投入标准工日211.7个，其中投入工业、交通运输业、建筑业和商业服务业的共7.75个，仅占3.66%，因此，在湄潭直接扩张第二、三产业，难以收到分流人口对土地就业压力的实效。但是湄潭的地表资源中却包括大量未加开发利用的山，据1987年县综合发展规划，全县总面积279万亩，其中宜用土地面积可达97.5%，但目前仅利用了55.6%。全县耕地共67.98万亩，而宜林荒山即达85万亩，为耕地的1.27倍。此外，74万亩牧地的利用率也仅达16.5%。由于热量丰富、无霜期长和降水量充沛，湄潭的荒山并不是贫瘠的荒地，而是一种丰度较高的非耕地资源。利用剩余的劳动力资源开发荒山，是湄潭经济发展最现实可行的道路。如同中国南方许多人口稠密的地方一样，荒地荒山并不是一种自然的赐物，而是一个持续的人为破坏过程的结果。除开人口压力之外，虚置的人民公社土地公有产权则是造成这一结果的制度性原因，由于荒山荒地一旦形成，重新加以开发利用的投资周期长、权利界定费用高（特别是远离农民住宅区的远山）、经营风险大，因此没有土地制度建设方面的配合，很难形成对开发荒山的有效激励。包干到户以后，山林资源也都平均分包到户，并且一般不再按人口增减而调整重分。因此，山地的使用权限得到了比耕地资源更好的界定。从机制上看有利于农民长期预期的形成。但是，上述制度安排与荒山资产的特性和开发利用的技术可能性却不相配合：（1）农户为了享有初步得到界定的承包荒山的权利，必须追加一个看护防盗的费用，这笔费用远比在耕地上支出的同种费用高昂，而荒山开发的头几年几乎不能给农户带来什么收益；（2）并不是每个农户都拥有开发荒山所需的物质资本；（3）开发荒山需要特殊的人力资本（风险承担、技术素质、长期收益预期以及偏好），更不是在全体农户中均匀分布的。因此，平均承包山地几年之后，湄潭的荒山开发利用普遍没有什么进展。

1987年湄潭试验区推行新的耕地制度之后，新增人口对土地的压力公开化和尖锐化了。此时，若干早些时候成功地开发荒山资源拓宽就业和收入门路的个案，引起了湄潭试验区的注意。根据调查计算，把荒山辟为茶园后，每亩每年需投工96个标准劳动日；辟为桑园后，每亩每年需投工102个。这样，一个劳动力一年可经营2.6亩茶园或2.5亩桑园；连同由此增加的加工、运销、服务业就业机会，每开发1万亩荒山，即可容纳5000名劳动力就业。全县宜茶、宜桑荒地共10万余亩，仅此两项如果全部开发，即可提供5万就业岗位。这当然是解决湄潭县人口和耕地历史性的紧张关系的重大出路。

为此，试验区把推动荒山开发列为湄潭土地制度创新的重要组成部分。采取的措施包括：

（1）以乡村社区为单位，利用区划调查的资源特性资料，制定兼顾经济效益和生态效益的荒山开发规划；

（2）分户承包的荒山，在限定时间内若无力开发，可以回收承包权或催其向有开发能力的人转包；

（3）面向社会各界人士招标发包荒山开发，通过竞争确定承包人和承包开发项目，承包人须有农林科技部门和个人资产的双重担保；

（4）荒山开发承包期限30年不变，开发期只收象征性的承包上交费；

（5）向达到规定开发规模（茶园5～20亩，果园15～50亩，药材20～50亩，桑园3～10亩，林业50～100亩，草场100～1000亩）的承包人发放由财政贴息的贷款和优惠利息的财政周转金，资金数额占所需总量的70%；

（6）组织桑蚕公司、茶叶公司和果品公司，为承包开发户提供信息、技术、物资供应等服务。

至1988年年中，全县动员资金291.1万元（其中财政和信贷资金占90.6%，农户集资占9.4%）。开发非耕地资源6.4万亩（其中造林46000亩，建茶园11000亩、桑园2500亩、果园1581亩、草场3000亩），形成47个林业开发户（户营200～2000亩林地）,108个茶叶专业户（户营10～100亩茶园）,1073个桑园专业户（户营2～3亩），增加了约25000个新的就业岗位。个别荒山开发户，已经表达了退掉全部耕地，全力从事荒山开发经营的愿望。

亚洲许多国家和地区的经验都表明，山林资源的开发离不开政府的组织和推动。但是，这并不意味着确立与荒山开发相适应的地权结构就是一件不重要的事情。因为第一，荒山开发在政府推动下一旦转入经营阶段，产权功能的正常发挥就如同任何其他领域的经济活动一样，是极其重要的；第二，政府的直接推动开发强度总要以它拥有的财力为限。湄潭试验区对荒山的开发推动是相当有效的，但即使这样的速度，要实现非耕地资源开发来分流人口对耕地压力的战略目标，也是远远不够的，因此可以进一步讨论的问题是，政府可否把荒地地权向开发者让渡，作为更大规模开发荒山的制度激励。

（四）土地银行的创办

至此我们认为，湄潭试验区在土地制度变革方面的努力是积极的，因为从整个制度安排的设计来看，一方面他们力图通过土地产权的界定和新增人口不再分地的规定来克服集体所有的包干到户制度的缺陷，以获取制度收益；另一方面，非耕地资源开发的政策推动，不仅使上面两项制度创新的压力减轻，而且将成为整个农区打破传统均衡的重要启动力量。值得汲取的是，由于政府组织的强制性特征，可能使它在短时期内发挥十分有效的功能，但是无论我们过去的教训和一些后起国的成功经验都表明，即使是一个十分强有力的政府，如果不能促成那些有利于资源有效配置的制度与组织发育，而是形成对经济组织功能的垄断和替代，最终必将导致整个经济运转的无效。湄潭试验区创办的土地银行，为防止出现上述组织制度创新过程中的偏差，提供了新的支点。

从经济资源来看，湄潭农业的发展受到耕地数量稀缺的严格制约，通过非耕地的开发来分流人口对耕地的压力，对于湄潭的经济发展是一个战略性的举动。但是，非耕地资源的开发，除了考虑产权的让渡以使拥有特定人力资本的农户获得这一机会外，还必须有一种有效的机制，来促进获得荒山贷款，推动荒山开发。但是，完全由政府来执行这一职能有两个缺点：（1）政府官员可能出于个人利益的考虑，导致开荒者资金获取上的不公平；（2）政府对一个项目的资金供给往往含有非经济方面的企图，一旦有另外一个项目更能实现此种企图，它可能会中断或减少对这一项目的资金供给。因此，它不是一个“中性”的经济功利性的投资机制。

湄潭的农业开发还包括耕地的中低产田的改造，但是这也需要有效的投资机制来保证。因为，农地开发投资的回收周期长，短期的效益并不显著。同时，无论国家，集体还是农户，都缺乏必要的资金投入土地开发。因此，土地制度改革的试验不仅应当包括增加土地经营主体对土地投资的激励，而且应当包括扩大对土地投资的资金来源。

为此，湄潭试验区创办了土地银行，旨在通过农户抵押土地使用权所提供的担保，来发放耕地改良和荒山开发的投资贷款。这个银行的长远目标是推动湄潭土地使用权的有偿转让。设计的土地银行本金由湄潭县政府、乡村合作经济组织和世界银行政策性贷款通过集资和入股方式组成。资金主要来自乡村合作经济组织的土地承包使用费、县政府财政预算专项支出、遵义地区和湄潭县的来自土地税收的地方留有部分，以及世界银行的政策性贷款和适当的借款。

但是，值得提醒的是，短期内不可对土地银行在土地制度变革中的作用预期过高。试验区期望农户通过土地使用权作为贷款的抵押物，从而促进土地的集中。但是，农户通过这一途径来获取资金可能有以下三种用途：（1）农户通过这种资金渠道来改造中低产田，但是这在很大程度上取决于政府对土地政策的稳定性。中低产田的改进是为了获得预期的未来收益，试验区尽管做出了将农户的承包权进一步延长的规定，但是，由于以往长期历史的作用，湄潭农民似乎形成了“国家的土地，上面咋说就咋办”的心理。（2）开发非耕地农户由此途径来获得投资资金，但是由于非耕地的开发需要更高的人力资本，这种资本需要更长时间的外部环境影响和累积。（3）部分农户非农就业机会的获得，但这在改革试验初期不会很多。这里的分析引出一个合乎逻辑的结论是：土地银行必须有长期坚持初始目标的组织耐久性，必须高度警惕在中国很容易发生的“组织畸变”现象的出现，比如试验区创办初期的商业和金融投机把土地银行的资金抽走，从而不能构成土地银行正常的资金回流。

（五）粮食征购体制的改革

从上述试验区所做出的各项制度安排来看，它事实上一直围绕着如何克服集体所有的包干到户制度的第一个缺陷——赋予每个社区成员均分土地的权利，必然导致土地的细碎和不经济利用——来进行。但是，由于农民自发的包干到户制度变迁，是以完成“交足国家的，留够集体的”合约条件为前提。对于这个量到底应该有多大，他并不具有进行公平谈判的权利。因此，随着贸易条件的恶化，农户因获取土地种植权后所焕发的积极性被这种不规则上交所抵消，在粮食与经济作物比价不断拉大的情况下，农户只得十分理性地将生产要素投向能获取更高收入的作物。在湄潭，1987年以前，全县一般年景的粮食总产为2.4亿斤，但粮食征购任务达3360万斤，除1393万斤作为农业税交纳外，每年指令性的平价统购1967万斤，以1986年平价的市价计（一斤平价大米为0.25元，而市价达0.70元），这样全县农民承担暗税就达900万元，户均120元，这对刚刚达到温饱的湄潭农民来讲，实在是一种极不公平的负担，由于种植经济作物更加有利可图，因此，农户靠改种经济作物以自保。小麦面积最少的年份只种3万亩，而辣椒面积多时可达1.5万亩，烤烟面积更达8.3万亩。

很显然，在包干到户合约下，纵使这种不规则分享对农户极不公平，他也无力改变，试验区在强化土地所有者对农户承包权利方面，同样也做出了谁“抗交农业税和粮食征购任务”就收回谁的承包地的规定。因此，要提高农民种粮积极性，政府必须改变这种不公正的合约安排，实现农民的产品自主权。但是，粮食问题背后关联着复杂的城乡利益矛盾，牵一发而动全身，湄潭作为一个县的局部，要孤军突破粮食体制是困难的，兼顾了以上两方面的要求，湄潭试验区做出了“稳征、减购、压销、保调”的粮食征购体制方案，即压缩县内平价粮的销售，减少向农民低价收购粮食的数量。具体安排是，按1987年的任务，农民负担的农业税1393万斤不变，确保完成国家外调1400万斤大米的任务，同时，取消农民的回销粮，生猪奖售和行业用粮600万斤，并将国家向农民合同订购粮食的任务由1987年的1800万斤减为1988年的900万斤。这样，全县共调减指令性粮食订购任务1040万斤，农民户均少负担130斤。由此，全县粮农可增加上市粮食，估计可多收入468万元，每户平均60元。湄潭的粮食改革方案是初步的，但易于启动，并且给土地制度变革以极好的配合，这是应该特别肯定的。

综上所述，湄潭土地制度建设试验带有改革内容的综合性。试验的设计和实施，在很大程度上同1985年前短期政策迭加投入的特点区别开来。由于试验区的工作，湄潭以及类似湄潭这类传统的农区，在包干到户之后，土地制度进一步变迁出现的“供给短缺”就开始得到克服。湄潭试验区针对土地集体主权事实上的虚置，重建了村本位的土地集体所有制，强化了所有权的权能，特别是果断地排除了新增人口重分土地的权利，从而稳定了农户对土地的预期，迈出了开创性的、超越中国历史经验的试验步伐。为了保障这一设计的成功，湄潭试验区又实施了荒山开发等一系列配套措施，开拓了不仅可能抑制新增人口，而且可能促进现有农业人口向耕地外资源转移的就业空间。这个困难的转移过程可以依靠土地银行来提供资金筹措，又可以通过有偿的土地流转机制的建立来予以推动和加强。这样，在湄潭就构成了一个比较完整的具有明确战略目标的制度变迁的配套措施，使试验对于全国而言具有超前意义。

五、结论

包产到户并不是一种全新的制度设计，它是在不触动人民公社土地产权制度和工业化积累导向分配制度的条件下，以“家庭生产”取代了集体生产。包产到户对农业生产的激励作用主要在于以下两点：（1）传统家庭组织资源的利用；（2）超包产收入归承包者的边际刺激。包产到户转变成包干到户是土地承包史上一次最重要的转变，因为从此农户对产量的承包转变为对地产的承包。这个重要变化要求按照土地资产的特性来完成承包的长期化，以节约包干到户制度有效运转的控制费用。但是，恰恰是“长期稳定地产”这个经济上合理的新要求，与传统的集体土地公有制发生了矛盾。后者的经济含义正是社区的全部成员（包括将来新增的成员），都有平等的权利来占用土地，或分享土地的收益。因此，坚持传统集体所有制的框架，就绝对不可能有农户承包土地的长期不变。这个新模式只能短期激励农民的劳动投入，并在土地使用权早晚要改变的约束下优化农民的投入组合。集体地权的包干到户还有另一个根本缺陷：土地收益在国家、集体和农户之间的不规则分享，并以承认城乡、工农业产品的不平等交易条件为前提。因此，只要宏观收入分配格局重新发生城市偏向而对农产品不利时，包干到户对农户的短期投入激励也会受到损伤。基于以上两点，我们可以认为，集体地权的包干到户并不足以奠定中国农业长期稳定发展的制度基础。它能不能超越短期政策投入的历史性局限，发展成为一种新的制度安排，对未来中国农业的面貌有着根本的影响。

集体地权的包干到户制度，其内在矛盾的症结并不是承认了农户家庭生产和经营的合法性，而在于集体地权主体界限的模糊、缺乏明晰的排他性以及产权权能的不完整。因此，进一步变革的基本方向并不是要取消农户家庭经营，而是要改革传统的集体地权形态。在这个问题上，我们不同意以下两种意见中的任何一种：（1）取消农户承包土地的合法权利，脱离地权机制来强行推行所谓的“土地规模经营”; （2）今后只需继续肯定、强化农户的土地经营权，坚持包干到户政策不变就够了。我们的意见是，土地的集体公有制必须进一步改革。

传统集体地权的改革可以经过多种途径来实现。人们可以为集体地权的深入改革制定各种口号，但真正有价值的是在现实约束下能够深入乡村一级的制度试验的实践。湄潭的制度试验路径是，以“新增人口不重分土地”原则为核心，重新界定集体地产的权利，排除来自集体地权构造中对农户长期承包土地的随机性扰动因素，真正建立农民对耕地使用的长期预期基础。同时围绕这个核心的变革内容，通过非耕地资源开发的动机诱导和资金筹措帮助，来寻找新制度的经济支持。此外，耕地的有价流转机制，收益分配的谨慎改革，都会对总的改革目标的实现产生积极的影响。湄潭试验区实践的理论价值在于，它告诉我们：土地制度改革并不是写个单独的土地法令条文就可以实现的，它除了必须有系统的设计以外，还必须同历史对话，同传统对话，同农民对话，并尽可能兼顾与相关经济制度同时变革的协同性安排。制度要成为人们经济行为的规范，必须以多数当事人在事实上能够接受为前提，否则，再好的制度设计也会因为高昂得无法支付的运转费用而永远束之高阁。

湄潭的土地制度试验方案的综合性，决定了留待作持续观察和研究的问题也将是多方面的。在核心的变革部分，能不能顶住人口与传统的双重压力，真正持久地做到“新增人口不再分地”，显然要有追踪式的观测，同样重要的是，坚持实行上述新原则对人口增长和变迁、土地产出率和收入分配格局，以及人口压力在户内土地使用权继承过程中的影响，也需要有累积的记录和分析。在配套安排方面，土地银行运转的状况是首要的，而运用荒山地权作为激励开发的政策工具是否可行，也值得关注；作为一个传统农区，土地流转在短期内频率不会很高，但这只是一个暂时的判断，它是否受到有价流转机制建立起来以后的积极推动，仍然要由观察来决定。最后，粮食收购体制的改变，对农户的投入结构是否会产生重新刺激粮食生产的导向，也是一个未知数。总之，湄潭土地制度试验有可能提供具有政策、理论和法律意义的信息。从长期来看，对于一个变革着的中国农村来讲，这些信息具有重大价值。

[1] 贡献“商品”，这是那个时代留下的反映当时农村经济特征的准确语言。

[2] “对于少数经营管理水平极低、集体经济长期搞不好、实行包产到户也有困难的生产队，允许实行包干到户”，并同样强调了集体地权的不可侵犯性（参见《贵州农业合作化统计资料》）。