第三节
我国地方政府融资平台公司的发展历程

从历史视角审视我国地方政府融资平台公司的缘起和发展脉络，有助于对地方政府融资平台公司进行更加全面和深入的了解与分析。

一、实践发展

（一）萌芽阶段（20世纪80年代末—1993年）

20世纪80时代中期，国内基础设施建设资金由国家财政提供改为“拨改贷”，无论中央财政还是地方财政都难以支撑高额的基础设施建设费用，各地的城市基础设施又非常落后，急需改善，这便造成了大量的基础建设资金缺口。当时，我国正处于改革开放初期，城镇化刚起步，市政基础设施建设所需资金较大而政府财力相对不足的矛盾凸显。为此，部分地方政府先后开办了一些“市政公司”“城投公司”“交通公司”等经济实体，试图以资本手段代替传统行政手段，寻求建设项目资金。上海试点探索了借入国际资金用于城市建设的模式。1986年，国务院发文（国发〔1986〕94号）批准上海采用“自借自还”的方式扩大利用外资发展城市基础设施建设，即“94专项”。随后，为了与国际惯例接轨，提升资金使用的市场化运作水平和效率，上海于1987年成立了上海九四公司（后改名为“上海久事公司”），通过举借外资进行城市基础设施建设项目。上海久事公司是政府投融资体制改革和创新的产物，成为融资平台的雏形，实现了基础设施建设从政府直接投资向政府性投资公司间接投资的转变，契合了“拨改贷”财政体制改革的趋势。此后，上海久事公司通过多种渠道筹措国内外资金800多亿元，先后投资建设了上海南浦大桥、污水治理等一批重大项目，有效缓解了地方政府的资金压力。^[1]

1988年7月，国务院发布45号文《关于印发投资管理体制近期改革方案的通知》。次年4月，国务院出台《1989年经济体制改革要点》，明确提出了国家遵循经济规律，组建能源、交通等6个专业投资公司，进行基础建设投资，并由国家计委以及相关行业主管的部委进行领导。这为地方政府成立融资平台提供了政策依据。随后，各省纷纷成立了地方投资公司。1992年，上海市政府为分担上海久事公司沉重的市政建设投融资压力，以城市规费10亿元成立了上海市城市建设投资开发总公司（以下简称“上海城投”）。不同于上海久事公司这类综合型政府融资平台，上海城投是全国第一家专业型政府融资平台，主要承担城市基础设施投资、建设和运营任务，一方面通过发行建设债券来筹措资金，另一方面利用公开招标方式选择投资者并与投资者签署“特许权协议”，同时对城市基础设施项目投资给予现金流补贴，以此吸引和保证投资者的利益。上海这两大融资平台的出现，实现了通过经济手段和市场化运作来完成基础设施投资的任务，是政府投融资体制改革的一个突破，也为我国其他地方政府建立融资平台提供了有益的借鉴。

（二）初步发展阶段（1994—1997年）

地方政府融资平台的真正发展始于1994年的分税制改革。此次改革主要提高了中央税收在总财政收入中的比例，但是对地方财政收入不足、事权过重的现象没有适当调节，同时政府间转移支付制度尚不完善，因而恶化了财权与事权在中央与地方之间的分配结构，导致地方财政在地方建设资金上的“窘境”。在各地经济建设的压力下，为获取金融资源，地方政府只有更多地依赖融资平台，从银行贷款，最终促使融资平台的数量进一步增多。1994年，国家开发银行这一政策性银行成立，标志着国家开始以市场主体的身份进行基础设施投资，也为地方政府以市场主体身份进行基础设施投资提供了一个导向。

（三）快速推广阶段（1998—2008年）

发端于泰国的1997年亚洲金融危机给我国经济发展带来巨大冲击。为此，政府实施了积极的财政政策和扩张性的货币政策，并加大了内部投资力度，其中投资的主要方向便是基础设施建设，如城市道路、供水和污水处理、煤气等项目。按照基础设施建设项目的融资体制，中央政府可以为审批通过的基础设施建设项目提供一定的中央财政支持，同时地方政府安排配套资金作配合。但是，出于收支平衡的考虑以及原《预算法》对地方政府发债的限制，地方政府实际上承担着巨大的基建项目资金压力。为缓解这种压力，地方政府一方面和各大商业银行签订“银行和政府合作框架协议”，另一方面纷纷筹建大量的交通公司、城投公司、国资经营公司、开发投资公司，作为融资平台，借助地方政府信用，向银行进行基础设施建设贷款。尤其是2004年7月16日国务院发布的《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），在合理界定政府投资职能、扩宽项目融资渠道、健全投资宏观调控体系方面作出开放性规定，为地方政府融资平台公司建立更广泛的融资渠道打开了便利之门。实际上，融资平台公司的大量出现，也满足了商业银行的业务需求，有助于商业银行绕过《贷款通则》中不得对地方政府贷款的禁止性规定，扩展了其业务范围和盈利空间。

实践中，“银政合作”的典型做法就是“打捆贷款”，即地方政府将市政、交通、环保等若干个单一基础设施建设项目“打包”成为一个整体项目，再配合以地方政府或人大出具的还款承诺作为保证，统一向商业银行申请贷款。实际上，在基础设施建设中，部分非经营性或准经营性公益项目缺乏稳定的现金流作为还款来源，而部分经营性项目则有稳定的现金流可足额偿还银行贷款，通过这种“打捆贷款”的模式，就可以将产生稳定现金流的项目用于弥补不能产生现金流的项目，在“打捆”内部统一还款，从而有效缓解非经营性、准经营性公益项目建设资金的不足。1998年8月，安徽省芜湖市与国家开发银行签订了第一份银行贷款合作协议，即“打捆贷款协议”（后被国家开发银行称为“芜湖模式”）。“芜湖模式”很快就在全国开发银行系统内得到推行。此外，一些国际上比较流行的基础设施建设投融资方式也开始普遍被地方政府融资平台引入，如BOT、TOT、PFI、ABS等。

总之，在这一发展阶段，国家开发银行和其他商业银行的“打捆贷款”模式促成了一批省市级地方政府融资平台的产生。自1998年起实施了近7年的积极财政政策，最终使我国经济逐渐摆脱了亚洲金融危机的不利影响，实现了持续快速增长；同时，在固定资产投资领域却出现了明显的经济过热现象。2005年，中央决定实施稳健的财政政策，同时配合稳健的货币政策，开始收缩和调整国民经济，地方政府融资平台的发展速度也相应放缓。

（四）爆发式增长阶段（2009—2010年）

2008年末，美国的房地产次贷危机蔓延全球，恶化为全球金融危机。在经济全球化的今天，对外开放三十余年的中国自然难以置身其外。一时间，经济形势非常严峻。为刺激经济复苏，2008年11月，国务院常务会议决定实施积极的财政政策和宽松的货币政策，出台了举世瞩目的两年“4万亿经济刺激计划”，其中中央承担1.18万亿元，其余由地方配套承担。然而，很多地方政府本身财政紧张，难以安排数额巨大的配套资金；不少融资平台本身就承接了大型的基础设施建设项目，负债率高，财务弹性低，难以再承接中央新增的投资项目。考虑到地方政府的实际难处，2009年初，中国人民银行与银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。这一指导意见是中央政府首次以正式发文的方式公开对地方政府投融资平台予以支持，直接掀起了地方政府融资平台爆发式增长的浪潮。

各地政府为分享这次投资“盛宴”，争先搭建新的融资平台，尤其是县区一级融资平台大量出现，平台公司数量出现“井喷式”增长。中国人民银行2009年第四季度披露的数据显示，融资平台数量从2008年上半年的3000多家扩张至2009年末的8221家，平台贷款余额从1.7万亿元迅速攀升至7.38万亿元。短短一年半的时间，地方政府融资平台激增5000多家，贷款余额膨胀了5.68万亿元。^[2]

（五）规范发展阶段（2010年至今）

“4万亿经济刺激计划”基本上使我国在全球经济衰退中率先确立了经济复苏的态势，但是同时也导致地方政府融资平台扩张速度过快、地方政府债务急剧膨胀的不利后果。地方政府融资平台在高速发展的同时，其设立与运作不规范、融资方式单一、还款能力欠缺等问题日渐凸显。随着金融机构对融资平台公司的贷款余额不断攀升，地方政府为融资平台公司提供担保的数额不断加大，金融风险和地方财政风险不断积聚。正因如此，地方政府融资平台这一应对国际金融危机的“功臣”，一时间变为各金融机构严防死守的“高风险区”。

实际上，2008年后，政府债务危机在域外屡屡出现。2008年10月的冰岛债务危机，2009年11月的迪拜债务危机，2009年12月的希腊、西班牙、意大利等国家的债务危机，不断地向包括我国在内的所有国家警示政府债务的严重危害。

自2010年初开始，地方政府融资平台蕴含的财政风险和金融风险开始受到我国政府的高度重视，国务院、财政部、发改委、中国人民银行、银监会相继出台政策对其进行清理和规范。我国对于地方政府融资平台的态度也从积极鼓励转向限制、规范和制约。各监管部门纷纷出台规范地方政府融资平台的文件。其中，国务院于2010年6月10日发出的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》具有标志性意义。该通知要求，整顿规范地方融资平台，暂停发放所有融资平台的贷款。自此，我国开启了对融资平台规范管理的序幕，一系列针对融资平台债务风险控制的文件相继出台，融资平台的监管日趋严厉，其发展速度放缓。

2014年，我国《预算法》修订通过，有关地方政府融资平台的规范性政策文件随之又一次集中出台，进一步强化了对地方政府融资平台的融资管理。首先，剥离地方政府融资平台公司的政府融资功能。2015年开始实施的新《预算法》赋予地方政府一定的举债权，也明令禁止地方政府以发行债券之外的方式举借债务。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，以下简称“43号文”）明确要求，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。此后，平台公司对其举借的债务遵循“谁借谁还，风险自担”的原则，政府不再承担偿还责任。其次，妥善处理地方融资平台公司存量债务。2016年11月3日财政部发布的《地方政府性债务风险分类处置指南》中，依据不同债务类型（包括地方政府债券和非地方政府债券形式的存量政府债务两大类），分类提出处置措施，明确地方政府偿债责任。

二、制度演进

（一）地方政府融资平台公司的主要制度规范（2009—2017年）

2019—2017年，我国颁布的地方政府融资平台公司的主要规范性文件如下表所示：

（二）对现行制度的反思与期待

通过对上述制度的归纳整理可以看出，2010年之前，政府融资平台的爆炸式发展有效缓解了地方政府投资需求与供给不足间的财政收支矛盾，对地方基础设施建设，尤其是应对国际金融危机起到了积极作用。但是，鉴于融资平台发展中不断积聚的财政风险和金融风险，以国务院2010年19号文为标志，中央开始对其进行严格清理和规范。随着新修订的《预算法》通过和实施，以及国务院2014年43号文的出台，融资平台的政府性融资职能被完全剥离，地方政府变相融资渠道受限。再到2017年，随着财政部50号文和87号文的出台，地方政府的自主融资渠道几乎被全部封堵。这些政策的实施确实降低了地方政府未来的债务风险，但是在短期内也进一步加剧了地方政府基础设施建设投资的资金来源压力。

就制度层面而言，目前对融资平台的规范还存在以下几方面的问题：

其一，关于融资平台的定位及功能认识仍然不清。地方政府融资平台成立伊始就是作为地方政府实施公共政策、承担公共职能的延伸机构而存在的。融资平台的融资主要用于公共基础设施建设。但是，现实中，部分融资平台的资金投向已经偏离了预定的公共基础设施建设目标，投入竞争性领域，出现“与民争利”的情况。对此，是否应当从制度层面予以纠正？同时，现行制度不断强调融资平台的“商业化”，这是否偏离了其最初的“公益性”功能定位？目前的政策导向主要是，通过剥离地方政府融资平台与地方政府公共资产和资金间的关系，将融资平台引入市场化，通过市场运营来满足其相关投资项目的融资需求。但是，实际上，地方政府投融资平台负债融资主要是投向城市基础设施领域以及公益性领域，这种不区分投资方向和性质的市场化政策取向，使得我国地方政府所投资建设的国有公司更多地介入市场营利性领域，会出现对民间社会资本投资的“挤出效应”。^[3]可见，地方政府融资平台公司的法律性质究竟为何，应当承担什么职能，投资方向如何确定，对这些问题仍需深入研究。

其二，现行的诸多规范过于零散，缺乏系统性。目前，很多规定都是对已有或潜在的风险，尤其是银行信贷风险、财政风险等作出的“碎片化”规定，并未形成一套完整的制度对融资平台公司进行全面、系统的规范。平台公司的很多根本性问题，如治理问题，除了部分政策性文件有原则性的规定，政府不得干预平台公司的经营决策外，几乎没有任何正式制度出台。有的规定又似乎前后不一，容易产生歧义与矛盾。例如，国务院2014年43号文剥离了地方政府投融资平台公司的政府融资职能。但是，2015年5月11日财政部、中国人民银行和银监会联合下发的《关于妥善解决地方政府投融资平台在建项目后续融资问题的意见》，又突出强调对投融资平台在建项目进行融资支持，放松了对投融资平台运作的资金约束，本质上可以理解为：为促进经济的稳步增长，中央政府放松了对地方政府融资平台运作的资金约束。^[4]这两个文件的下发，一方面表明经济下行期地方政府投融资平台债务问题的严重性，^[5]另一方面凸显了地方政府投融资平台对于宏观经济“稳增长”的重要性。在这样的制度环境下，地方政府融资平台极易成为中央政府调控经济的工具：需要政策扩张的时候，对融资平台放松约束，如2008年应对国际金融危机时的支持与鼓励；而需要政策紧缩之时，又将融资平台视为风险之源，极力清理与整顿。这使得融资平台自身缺乏制度的稳定性和预期性。为切实加强对地方政府融资平台的管理，目前最主要的任务应是尽快出台《地方政府融资平台公司管理办法》，使融资平台公司的运作有法可依、有章可循。该管理办法的具体内容应当包括融资平台公司的法律性质、经营目的、投融资范围、投资决策权归属、运作模式、债务管理、发行债券规模、资金监管等。

其三，目前对于融资平台的监管机构较多，监管政策的价值目标选择不一。从现有规定来看，涉及融资平台的监管机构主要有发改委、财政部、中国人民银行、银监会等。由于各个部门都是以自己的职能和目标为基本出发点，各自为政，因而造成了现行监管规范缺乏系统性和完整性。作为债务人，财政部和发改委主要是禁止地方政府将相关公益性资产注入融资平台、违规提供担保，目的是防止地方政府相关资产流失以及所面临的偿债风险。作为债权人，中国人民银行与银监会主要强调地方政府融资平台相关资产和资源的市场价值，并进行“退平台化”规制，促使融资平台将优良资产剥离。由于部门间的不同利益取向，在“规制俘虏”思想的作用下，地方政府负债融资中，债权人和债务人两方面的政策控制方向相反，难以产生规制政策合力，也就无法形成对地方政府负债融资行为的明确规范。^[6]

[1] 参见李勇：《我国地方政府融资平台的规范与思考》，载人民网，2017年11月12日访问。

[2] 参见唐洋军：《财政分权与地方政府融资平台的发展：国外模式与中国之道》，载《上海金融》2011年第3期。

[3] 参见管治华：《地方政府融资平台负债：风险与规制》，经济科学出版社2016年版，第56—57页。

[4] 参见弋代春、樊纲治：《地方政府融资平台的土地市场参与研究》．载《宏观经济研究》2015年第10期。

[5] 参见刘骅、卢亚娟：《转型期地方政府投融资平台债务风险分析与评价》，载《财贸经济》2016年第5期。

[6] 参见管治华：《地方政府融资平台负债：风险与规制》，经济科学出版社2016年版，第187页。