3.3 古城更新中主体的关系
国内外相关研究表明,古城空间生产过程中存在两种不同的主体关系模式。一是政府同市场、权力与资本进行“强强联合”,在古城更新中结成“增长联盟”,社会力量远离决策中心,在利益受损和参与受阻的情况下不得不依靠抗争表达自身诉求;二是在塑造城市的过程中,行政力量、市场力量和社会力量依托于非正式关系展开协调合作,社会力量对于权力和资本的空间形塑进行有效的约束。目前,政商合作仍是国内古城更新主要的推动力量,但随着社会的发展,社会力量在其中的话语权也愈发不可忽视。
3.3.1 财富创造、“增长联盟”与公众抗议
约翰·R.洛根(John R.Logan)和哈维·L.莫洛奇(Harvey L.Molotch)的研究发现,在城市更新的进程中,寻求城市经济增长的驱动力推动着城市的不断发展,城市实际上是一台由房地产商和政府组成的“增长联盟”所推动的“寻求财富增长的机器”。[1]“增长联盟”的关系模式在古城更新中十分常见,无论是原住居民的搬迁安置,还是古城空间的商业化开发,“增长联盟”都试图以尽可能小的成本投入换来尽可能高的经济回报。在这一驱动因素下,原住居民搬迁安置工作通常在经济上降低补偿标准,并借助行政权力推动强制拆迁;在空间开发过程中则关注现代化的房地产项目建设,忽视历史文化的保护和公众意见的诉求,也由此招致地方公众的抵制。
1. 在古城更新中获利:行政与市场力量结成“增长联盟”
基于洛根和莫洛奇的分析,古城同时具有“使用价值”和“交换价值”的双重属性。古城居民和城市市民依托古城空间进行居住、工作等日常生活,主要利用了古城空间的“使用价值”。但古城对于城市财富增长的贡献主要源自古城空间的“交换价值”。古城当前呈现出建筑设施老化、公共服务滞后等问题,这制约了古城土地和房价的升值;但同时,古城在历史上通常是人口集中、商业密集、交通便利的城市核心区,具有可观的升值潜力。因此,通过现代化的古城更新和古城后期的商业运营,一方面能够为企业带来可观的利润收入,另一方面也有助于增加地方政府的财政收入,打造城市名片。因此,地方政府和企业通过权力和资本的联姻,形成城市更新中的“增长联盟”,推动着城市这部“追求增长的机器”运转,并显著影响了古城更新的走向。除此之外,还存在着许多利益群体,它们是城市空间开发的利益相关方,尽管没有开发商和政府那么大的影响力,但它们也同样和城市的增长“一荣俱荣”,[2]并用自己的方式对古城空间生产施加影响(见表3.1)。
表3.1 城市“增长联盟”的构成
资料来源:王玉龙:《城市权力重构:美国城市政治理论演变的逻辑》,山东大学2016年硕士论文,第30页。根据美国学者约翰·R.洛根、哈维·L.莫洛奇所著《都市财富:空间的政治经济学》(陈那波等译,格致出版社、上海人民出版社2015年版)第48—82页相关内容整理。
2. 古城更新中的“反增长”抗争
“增长联盟”主导下对古城“交换价值”的利用,不可避免地影响到地方公众对古城“使用价值”的享有。首先,古城更新会冲击地方公众对古城空间所形成的既定空间想象。这种空间想象往往具有代际的延续性,年长者或从亲身经历中形成对古城空间的认知,建构自身对古城空间的概念和理解;而城市中的年轻人则从老一辈口口相传中,或从大量地方历史介绍中形成对当地古城空间的一种空间想象。尤其是当拥有丰富历史文化内涵的空间向商业化空间重塑时,哪怕在物理外观与建筑风格上选择遵循传统,地方公众业已形成的空间想象不可避免地会遭到冲击,并经历一个空间概念重新建构的过程。而这个过程,或在人们对古城更新与城市未来发展蓝图的期许下进展顺利,或在人们对往昔美好与现实喧嚣的对比中磕磕绊绊。
其次,古城更新会转变人们既定的社会关系与生活方式,特别是对古城空间中的原住居民而言。在这种古城空间的更新中,往往伴随着房屋的征收与拆迁。而无论是政府和开发商给予的补偿方式与补偿条件,还是在征收拆迁过程中的政府行为方式,或是对于生活方式和生活习惯变化所引发的抵触,都会成为地方公众反对的原因。通常这种古城空间对原住居民生活方式的影响,意味着从平房到楼房的变化,意味着从大院式的相对开放空间到各楼各户的相对有限的约束空间,也意味着邻里交往和沟通方式发生变化。
逐渐地,这些群体基于共同的利益形成“反增长联盟”,以集体的力量和“增长联盟”进行博弈,从而维护自身权益,或者使自身也能从古城更新中获益。“反增长联盟”并非是反对增长本身,而是反对牺牲一部分人的福利以增加另一部分人的福祉的发展方式。
在古城空间更新中的“增长联盟”模式下,不仅政府和房地产商以共同利益为纽带结成“增长联盟”推动城市建设,而且政治家和政府官员会利用政治工具向社会宣传增长议题,寻求社会认同,同时采用行政手段(包含决策)为城市空间开发提供便利。社会力量则难以介入古城空间更新的决策和执行环节,而是针对相关决策和行政行为给自身带来的负面影响,诉诸补偿方式和行政手段不合理、决策过程不透明、商业化开发破坏历史文物等话语,对古城空间的更新进行抵制和抗争,从而在一定意义上对行政和市场力量进行约束。但总的来说,在这一模式下,行政和市场力量掌握主导权,而社会力量则处于被动的弱势地位。
3.3.2 城市发展、关系协调与权力制约
在20世纪80年代,“增长联盟”的理论模型受到质疑。诸多学者研究认为,在市场经济条件下,社会资源分散在不同群体手中,任何一方都无法单一控制全部资源;在民主的政治制度设计下,城市政府是公共利益的代表者,维护全体市民的利益。[3]因此,“为实现各自的目标,城市政府、企业机构和社会组织不得不展开合作”[4]。这种“合作”增加了社会力量在古城更新中的发言权,公众的利益诉求和参与方式能够对政府权力行使和企业资本运作进行有效的约束,从而在古城空间生产的目标、路径和结果中都传达出公众的声音。
1. “塑造城市”的机制力量
城市机制理论强调,在城市中,除了围绕政治体制和法律制度形成正式关系之外,各主体会基于合作协商形成非正式关系,而后者尤为重要。正式的制度强调支配,而非正式制度强调合作协商,后者更容易使多元主体达成集体行动共识。斯通(Clarence N. Stone)的研究指出,根据城市管理的主要任务、所需资源水平的差异,城市机制呈现出不同的运作方式。城市管理的主要任务,包括常规服务供给、机构精英协调、复杂的规制和大众动员等,其困难程度和挑战性依次递增,所需的资源水平也呈现出不同的难度。城市机制的良好运行则取决于任务难度和资源供给水平的匹配。[5]
由此,斯通将城市机制的运行模式分为维持型机制、发展型机制、中产阶级改革型机制以及下层阶级机会扩张型机制。维持型机制抵制重大的变革,只聚焦于常规性服务的提供;发展型机制聚焦于土地的开发利用,以实现城市经济的增长或抵制城市经济的衰退,私人投资则和公共官员存在一定程度上的利益交换关系;中产阶级改革型机制往往致力于通过改革解决社会问题,推动社会的进步,反映了城市中产阶级对于改善生活质量的政治诉求;下层阶级机会扩张型机制主要聚焦于低层居民生活状况的改善,包括教育、工作技能培训、增加商业机会和完善住房所有权等议题。[6]不同的机制类型,主体之间的合作程度与聚焦的合作议题有所差异,但都超越了政企——公众的对立立场,去审视城市发展过程中多方主体的互动关系。
2. 古城更新中多方主体协调与权力约束
城市机制构建了古城更新中的另一种主体关系模式。基于合作网络体系,行政力量、市场力量与社会力量之间形成了相互协调、相互约束的空间权力关系模式,同时也重新定义了各主体在古城更新中的角色定位。[7]
(1)地方政府基于城市整体效益提升承担利益协调的角色。在这种基于非正式关系所展开的合作中,地方政府不再为了追求城市财富的增加和财政收入的增长而同市场力量结成同盟,而是综合考量经济增长、城市生活改善等整体效益提升等多维发展目标,在市场力量和社会力量的博弈中充当协调者。正如有学者所言,“在这样一个公民积极参与的社会中,公共官员将要扮演的角色越来越不是服务的直接供给者,而是调停者、中介人甚至裁判员。而这些新角色所需要的不是管理控制的老办法,而是做中介、协商以及解决冲突的新技巧”[8]。古城更新活动的目标往往在于对城市公共利益的保护,出于保障古城更新项目顺利推进、维护公民权利、承担公共部门社会责任的考虑,地方政府通过房屋征收补偿与搬迁安置政策,在开发商和地方居民之间担任利益关系的协调者,从而使得古城更新真正成为一项造福于民的政策工程。此外,通过对企业具体的古城改造施工过程的规划约束和行政监督,保护古城拥有的历史文化遗产,承担延续城市文脉、提升当代人生活质量、维系后代人的城市记忆的历史责任。
(2)开发商在获取经济利益的同时创造社会效益。尽管开发商进行的古城更新活动本质上是逐利的,但古城在空间属性方面的特殊性,决定了古城更新中市场力量的定位不仅是推动古城空间升值以实现利润的最大化。一方面,围绕古城更新所开展的经济活动本身就在同时创造社会效益,古城更新中的基础设施建设、商业空间的创造、社会住房供应对于改善居民生活、工作都具有重要的价值和意义;另一方面,古城空间载体的保留和历史文化的延续,无论对于当代人丰富文化生活还是后代人传承城市记忆,都具有重要的公共价值。因此,古城更新中的市场力量,在实现经济效益与社会效益共赢方面具有潜力,其合理的利润追求在古城更新中应当被尊重和实现。但同时,这种双赢的前提在于遵守法律法规与古城更新的规划约束,在于维护和满足地方居民对于古城空间资源合理的财产权利和使用权利,将企业形象和社会责任感融入到创造社会效益的行动中,从而获得更多社会群体的支持,顺应时代的趋势。
(3)公众实现古城更新中的决策参与和外部监督。公众在基于非正式关系的合作网络中处于举足轻重的地位,既是古城更新项目的主要参与者,也共享古城更新的成果。当地居民作为古城更新的利益直接相关者,通过多种渠道全方位参与古城更新的政策制定环节,城市市民、新闻媒体、社会组织等基于对城市未来发展的关注,在古城更新中提供重要的外部支持和监督力量。具体而言,非政府组织在古城更新中通过发挥自身独立性、非营利性的优势,向公众普及公众参与的重要性,提高公众的权利意识和责任意识,并组织和领导公众有序参与,从而提高公众参与的组织化程度;新媒体通过提供多样化的监督渠道,全面高效地监督当地政府和开发商的行为。
[1] 〔美〕约翰·R.洛根、哈维·L.莫洛奇:《都市财富:空间的政治经济学》,陈那波等译,格致出版社、上海人民出版社2015年版。
[2] 王玉龙:《城市权力重构:美国城市政治理论演变的逻辑》,山东大学2016年硕士论文,第30页。
[3] 王婷婷:《走向多元合作:城市机制理论视角下我国旧城更新研究》,山东大学2016年硕士论文,第22页。
[4]Clarence N. Stone,Regime Politics: Governing Atlanta 1946-1988,University Press of Kansas,1989.
[5]Clarence N. Stone,Urban Regimes and the Capacity to Govern: A Political Economy Approach,Journal of Urban Affairs,VoL.15,No.1,1993,pp.1-28.
[6] 王玉龙:《城市权力重构:美国城市政治理论演变的逻辑》,山东大学2016年硕士论文,第35—36页。
[7] 王婷婷:《走向多元合作:城市机制理论视角下我国旧城更新研究》,山东大学2016年硕士论文,第22—23页。
[8] 〔美〕珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特:《新公共服务:服务,而不是掌舵》,丁煌译,中国人民大学出版社2010年版,第5页。