1.1　古城议题因何而热？

古城保护不仅仅是一个老命题，同样也是一个新挑战。在经历了“问题凸显”到“风险放大”的变迁之后，古城保护及相关议题逐渐成为城市发展建设必须回应的问题和挑战，并引起社会各方的广泛关注。

1.1.1　古城保护的属性界定：从老命题到新挑战

古城的本质是人类城市生活的历史文化遗产，城市中历史文化街区、古建筑以及彼此联系的传统生活样态都是文化遗产的重要组成部分，平遥古城、丽江古城、凤凰古城、襄阳古城等都是我国古城的典型代表。^[1]中华人民共和国成立后的相当一段时间里，由于我国城市化水平较低、城市内部的发展空间尚存余量，古城保护与城市发展并无明显冲突，此时的古城保护更多的是对文物古迹的保护与修缮，具有较强的技术属性。1953年政务院颁布《关于在基本建设工程中保护历史及革命文物的指示》，1961年公布全国第一批180处重点文物保护单位目录，都为日后我国古城保护工作的有序推进奠定了基础。

改革开放以来，随着我国城市化水平的快速提高，成倍增长的人口大量涌入城市。拥挤的城市空间加剧了各利益主体之间对空间资源的竞争，历史上便处于城市核心位置的古城往往首当其冲。城市中各主体对于发展空间和经济利益的渴望，逐渐冲淡和抵消对于古城文物保护的观念，同时经验的缺乏导致了一系列城市社会问题：“老城改造”造成“建设性破坏”，“推平头”式拆迁严重破坏了文化遗产和历史环境；“危旧房改造”片面追求基础设施和住宅的统一建设，忽视历史文化街区的多样性特色等。^[2]近年来在我国掀起的古城重建热潮实质上是城市更新过程的缩影^[3]，城市空间的日渐匮乏使得古城保护问题逐渐由一类技术问题蜕变为影响一个城市发展的经济社会问题，复杂化的发展趋势贯穿于古城保护由老命题演化为新挑战的嬗变过程。

1.1.2　古城保护的问题凸显：站在时空交汇点上的中国古城

近年来，古城保护问题逐渐引起民众的广泛关注，动辄上亿的项目投入不断刺激着社会舆论敏感的神经。古城保护问题凸显的根本原因在于，我国古城正处于特殊的时空交汇点上。回顾西方发达国家的城市发展进程，可以发现，当城市化水平发展到一定阶段，特定时期内的城市更新活动中常常伴随对历史遗存的破坏：欧洲1950年城市化率达到50％，城市建设高潮造成大量历史建筑和历史街区迅速消失；日本1960年城市化率达到63％，粗放式开发与巨大城市化的浪潮，使京都、奈良、镰仓等古都的历史保护陷入困境；美国1960年城市化率达到70％，广泛的城市更新破坏了许多有价值的历史环境。^[4]发展中国家也同样如此，有学者指出，发展中国家的城市化率达到30％至70％时，也是城市的历史传统、地段、街区和习俗被破坏的高危期。^[5]2017年，我国城市化水平已高达58.52％，正处于城市化快速推进阶段，同样也处于历史遗存保护的高风险期。基于其他国家的发展经验，可以发现，当前我国城市化所处阶段的特殊性成为解释近年来国内古城保护问题日渐凸显的重要时间要素。

与西方宗教及贸易因素主导下的城市建设不同，古代中国更为重视城市政治与军事功能的实现。在此类建设思路的影响下，我国古代城市的本质是由高大城墙围绕起来的封闭空间，城市核心区域具有极强的稳定性，作为城市发源地的古城区一般都处于城市之中的核心位置。虽然相较于现代城市建成区而言，古城的用地规模较小，但古城恰恰是城市传统特色与城市文化最为集中的体现，是历史文化遗产最集中的区域，是城市记忆保存最完整、最丰富的地区。^[6]随着我国城市的发展与蔓延，绝佳的地理位置使得古城始终处于政府、房地产商以及公众彼此争夺的黄金地段，并在各种主体的干预下成为受破坏最为严重的区域。我国自20世纪80年代以来进入城市化的高峰期，旧城改造所带来的面目全非的城市布局是对历史传统和地段破坏性影响的主要表现。^[7]

1.1.3　古城保护的风险放大：预期与现实间的巨大落差

有学者曾指出：“城市越是发展，人们对于城市在人文精神方面的品位要求就会越高，对于城市历史文化方面的追求就会越突出。”^[8]城市的建设与市场经济的发展，使得城市主体越来越希望能在古城更新实践中获得更多的利益，这在无形之中大大增加了古城保护尤其是古城更新所面临的困难与挑战：位于城市中心地区的历史地段整治和更新的代价越来越高；居民（无论是房主还是租户）对改善居住环境的愿望越来越迫切，对搬迁补偿的经济预期也越来越高；具体负责操作的企业组织在提高投资收益和缩短完工时间等方面也有越来越高的要求；保护工作者想坚守的保护原则同现实社会中各种利益相关者的价值取向之间的关系也越来越盘根错节。^[9]不同主体无论是对于古城保护的推进策略、补偿机制还是对于古城更新的效果，都存在着差异化甚至彼此矛盾的预期。古城保护实践的开展将面对越来越复杂的风险，承担越来越多的责任，也越来越需要一种有效制度安排加以维护和解决。

遗憾的是，面对古城保护过程中出现的复杂矛盾与较高的预期风险，现实中仍有许多障碍：政府自上而下的管治模式依然不变，公众参与的途径依旧稀缺，社区力量仍很薄弱，各参与主体的利益冲突难以协调，自下而上的城市更新诉求得不到有效回应，城市更新陷入多元合作的“政策真空”。^[10]同时，产权、拆迁、土地等制度在现实中的失效使各利益主体倾向于采用一种非常规、制度外的方式，以谋求各自的权益。^[11]现实中古城保护实践引发了一系列社会问题，并在部分失效的制度安排下走向复杂化和放大化，从而导致古城出现“居民不愿住、游客不愿来、领导不愿管”的尴尬局面。

[1] 王佃利、张莉萍、高原主编：《现代市政学（第四版）》，中国人民大学出版社2015年版，第311页。

[2] 单霁翔：《留住城市文化的“根”与“魂”——中国文化遗产保护的探索与实践》，科学出版社2010年版，第6—9页。

[3] 王佃利、冯贵霞：《治理视野下的古城重建策略探析——以J市古城为例》，载《公共管理与政策评论》2013年第3期。

[4] 赵勇：《我国城镇化进程中历史文化名城保护的思考》，载《城市发展研究》2013年第5期。

[5] 王辀云：《传统保护与现代化进程的矛盾——以四川为例看历史文化名城保护与开发存在的问题》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2007年第3期。

[6] 单霁翔：《留住城市文化的“根”与“魂”——中国文化遗产保护的探索与实践》，科学出版社2010年版，第6—7页。

[7] 王辀云：《传统保护与现代化进程的矛盾——以四川为例看历史文化名城保护与开发存在的问题》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2007年第3期。

[8] 单霁翔：《留住城市文化的“根”与“魂”——中国文化遗产保护的探索与实践》，科学出版社2010年版，第10页。

[9] 张兵：《探索历史文化名城保护的中国道路——兼论“真实性”原则》，载《城市规划》2011年增刊。

[10] 王佃利、冯贵霞：《治理视野下的古城重建策略探析——以J市古城为例》，载《公共管理与政策评论》2013年第3期。

[11] 张杰、庞骏、朱金华：《旧城更新拆迁博弈中的帕累托最优悖论解析》，载《规划师》2008年第9期。