三、行政机关负责人出庭应诉的实践观察

行政机关负责人出庭应诉遵循了一种“地方试验—中央认可—稳步推广—法制固化”的发展逻辑，因而对其实践维度的观察可以分为“入法之前”与“入法之后”两个阶段。总体来说，行政机关负责人出庭应诉在前一阶段呈现出“运动化、形式化和庸俗化”的特点，在后一阶段则表现出“配套措施多、发展不均衡和实效不明显”的特点。

（一）入法之前

在2014年之前，行政机关负责人出庭应诉的运作表现为一种“党委牵头、政府重视、法院主推”的实施模式，具有明显的“运动化、形式化和庸俗化”倾向。

首先，行政机关负责人出庭应诉运动化的制度演进模式呈现出三个方面的明显特征：一是各地纷纷开足马力，不断出台有关规范行政机关负责人出庭应诉制度的文件，希冀以此作为“强制”行政机关负责人出庭应诉的直接法律依据；二是各地在行政机关负责人出庭应诉率上争相攀比、互不服输，“行政机关负责人百分之百出庭”的报道时常出现；三是司法机关借助舆论造势，过分渲染行政机关负责人出庭应诉制度的作用，大有一副“首长一出庭，问题全解决”的架势。在运动化的制度推进过程中，停留于文件和数据的刷新、为完成任务而简单应付成为制度创新繁荣景象背后的最大隐忧。

其次，行政机关负责人出庭应诉制度的运作陷入形式化误区之中。一方面，就文本规定而言，在运动化的文本制定浪潮中，各地有关行政机关负责人出庭应诉的规范性文件如雨后春笋般涌现。然而，仔细阅读这些规范文本，可以发现规则“雷同”甚至“抄袭”的现象十分突出，暴露出一种为了制定而制定的形式主义倾向。例如，“本年度第一件被诉行政诉讼案件”和“社会影响重大、对单位执法活动有影响的行政诉讼案件”往往是两类最典型的行政机关负责人必须出庭的案件。这些规定根本无法回应为什么年度首个被诉案件就必须由行政机关负责人亲自出庭的追问，也难以解释究竟何为“社会影响重大”“对单位执法活动有影响”。缺乏可操作性、想当然划定出庭案件范围的做法不仅难以推进行政机关负责人出庭应诉制度的有效实施，而且还使文件本身沦为新的摆设。另一方面，就出庭实践而言，总体上行政机关负责人出庭更具形式化色彩，甚至带有很大的作秀成分。[1]法庭审理活动毕竟是一项技术活，出庭应诉者需要具备相应的法律知识、辩论艺术、沟通技巧乃至应变能力。出于面子考虑，出庭应诉的行政机关负责人应付者居多，在法庭上倾向于少说话为佳，唯恐一语不慎导致败诉。有的行政机关负责人仅仅宣读一下事先准备好的答辩状，有的甚至自始至终一言不发。行政机关负责人“出庭不出声”“出声不出彩”的种种怪象显示了行政机关负责人出庭应诉制度形式化的倾向，与最初的目的几乎完全背道而驰。

最后，行政机关负责人出庭应诉制度实践背后的庸俗化倾向值得警惕。这种庸俗化的误区表现为三个方面的“异象”：一是庭审地点和场景布置上的异象。在山东五莲、海南海口等地，法院尝试推行到被诉行政机关开庭的新做法，此举被认为是提高行政机关负责人出庭应诉率和行政案件协调和解率的重要举措。[2]如果说法院通过法庭内部场景布置的调整来营造协调和解的氛围尚且能够为社会所接受的话，那么法院频繁到作为一方当事人的被诉行政机关去开庭则不免令人生疑。法庭场景的布置和审判地点的选择并非微不足道的技术问题，其背后实际上有着深刻的隐喻。为了照顾行政机关的面子而实行“庭审进机关”，在很大程度上加剧了行政相对人对司法的不信任，实属得不偿失的庸俗之举。二是审判长级别对等的异象。在我国，政治生活乃至民间活动中的级别对等现象司空见惯。即当行政机关负责人亲自出庭应诉时，法院同样予以高规格对待，往往由院长或副院长（至少也是行政庭庭长）亲自担任审判长。[3]这种“行政首长与审判长层级对等”的现象固然暗合了中国社会现实的政治传统，但也反映出法院在推动行政机关负责人出庭应诉制度过程中所遭遇的尴尬与无奈。三是庭审结果上的异象。从各地的统计数据上看，凡是行政机关负责人出庭应诉的案件大多数都是以协调和解形式结案的。即便是以判决形式结案的，原告胜诉的比例都极低。虽然不能简单地将行政诉讼预设为行政机关“有错在先”，但畸高的协调和解率与畸低的原告胜诉率之间的强烈反差还是让人不免产生疑问：行政机关负责人出庭与否是否以法院事先承诺“确保胜诉”作为前提？这样的疑问如果不能获得合理解释，行政机关负责人出庭应诉制度的庸俗化趋势就无法得到遏制。

（二）入法之后

在2014年正式入法之后，行政机关负责人出庭应诉制度得到了进一步发展，逐步成为一项常态化的诉讼制度安排，总体上表现出“配套措施多、发展不均衡和实效不明显”的特点。

首先，行政机关负责人出庭应诉制度相应的配套措施增多，可操作性得到明显提升。与最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号，以下简称《适用解释》）仅在第5条将“行政机关负责人”解释为“行政机关的正职和副职负责人”所不同的是，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称《行诉解释》）第128至132条，专门就“行政机关负责人的范围”“行政机关负责人出庭案件的范围”“行政机关负责人不出庭的处理”“行政机关相应的工作人员的范围”作出了具体规定。在此前后，全国各地和国务院各部门还结合实际，制定或修改了行政机关负责人出庭应诉的规定。其中，福建省人民政府还于2017年1月5日以政府规章的形式通过了《福建省行政应诉办法》，进一步增强了行政机关负责人出庭应诉制度的约束力。

其次，行政机关负责人出庭应诉制度发展不均衡。从全国范围内的情况来看，行政机关负责人出庭应诉制度的发展很不均衡，在一定程度上还取决于所在地区和部门行政机关负责人的重视与否。例如，2016年4月11日，贵州省人民政府副省长陈鸣明在一起村民起诉贵州省人民政府行政复议案件中就代表贵州省人民政府亲自出庭应诉，成为全国范围内副省长出庭应诉“第一人”，并因此带动了全省的行政应诉工作。[4]又如，2017年12月19日，中国证监会党委委员、主席助理黄炜在欣泰电气行政诉讼案中代表中国证监会亲自出庭应诉，成为中央国家行政机关负责人出庭应诉“第一人”。不过，全国范围内近几年行政机关负责人一审出庭应诉率还在一两成内徘徊。

最后，行政机关负责人出庭应诉制度实效不明显。尽管行政机关负责人出庭应诉制度被2014年修改后的《行政诉讼法》总则所明确认可，并在《行诉解释》中获得专节细化规定，但实践效果并不理想。行政机关积极主动应诉的实例很少，即便法院积极推动这一制度，行政机关负责人也普遍存在“选择性出庭”现象，导致这一制度实质性化解行政争议的预期目标难以实现。正如有的论者所指出的那样，行政机关负责人出庭应诉制度呈现“四多四少”的格局，即“出庭应诉副职多正职少”“出庭多辩论少”“基层机关多省级机关少”“职能部门负责人出庭多政府负责人出庭少”。[5]

[1] 例如，浙江省宁波市鄞州区早在2006年3月就出台了《行政机关负责人出庭应诉办法》，率先实现了行政机关负责人从缺席到出庭的进步。但几年的实践表明，“一把手”虽然出庭了，却往往没有在庭上发言，被老百姓指为作秀。2012年，宁波市鄞州区人民法院开始推行“行政首长发言制度”，要求行政机关负责人在出庭的同时，亲自答辩发言。参见余宁等：《从出庭到“出言”行政首长的跨越》，载《人民法院报》2012年2月6日。

[2] 参见刘顺斌等：《将行政权力导向法治轨道——五莲法院促司法与行政良性互动》，载《人民法院报》2011年7月22日；陈祥林：《行政审判新理念推动新实践》，载《人民法院报》2009年11月22日。

[3] 例如，在上海市黄浦区审理的一起被诉行政机关副职出庭应诉、区政府班子所有组成人员旁听的行政案件中，审判长就是由该院副院长亲自担任的。参见刘为念等：《进法庭学法黄浦主管官员全到齐》，载《人民法院报》2012年1月1日。

[4] 参见王家梁等：《副省长出庭带动千余区县长走到“前台”贵州行政首长出庭应诉现状调查》，载《法制日报》2017年8月10日。

[5] 参见耿宝建：《行政机关负责人出庭应诉指南》，法律出版社2016年版，第28页。