第2章 城市社区公共物品协同供给演进及结构

2.1 城市社区公共物品协同供给演进

2.1.1 萌芽阶段（1949—1977年）

新中国成立初期，国家社会秩序相对混乱，生产力低下造成社会资源总量严重不足。为了促进我国政治、经济发展尽快步入正轨，党和国家通过单位设置，推动政府政策和方针向基层展开，组织人民群众参与各项社会活动。随后，“单位制”逐渐成为党政机关行之有效的社会管理方式，到20世纪50年代中期，大多数社会成员都成为单位人，并受到单位的组织管理。在这种社会管理体制下，国家把拥有的公共资源都下拨给各个企事业单位，城市居民所居住的小区由单位负责建设和分配，小区内成员基本都是本单位职工，并由单位负责为职工提供社会福利和公共服务，包括医疗、教育、环境卫生、社会保障等多项内容，使得职工对所在单位具有较强的依赖性和归属感。在单位人之外，还存在一些没有工作单位的边缘人群，为了照顾无单位人员的公共服务需求，国家同时建立起以街道办事处和社区居委会为主的“街居制”管理体制，1956年，街居两级组织的组建在全国相继完成。至此，在城市社区范围内逐步建立了以单位制度为主、街居制度为辅的基层社会管理体制。在这一时期，事业单位和政府包揽了社区内所有的公共服务供给内容，并且采用计划式、行政化的管理方式，由政府统一规划、生产和供给，社区居民缺乏参与，这也使政府面临巨大的财政压力和负担。

2.1.2 起步探索阶段（1978—1990年）

改革开放后，我国的经济结构开始出现重要转变，打破单一的公有制经济，走向以公有制经济为主体、多种所有制共同发展的格局。一方面，随着市场经济理念传播，城市中开始产生个体经营户或私营企业，人们的就业选择不再局限于传统的事业单位；另一方面，事业单位为了提高工作效率，通过政企分离、政社分开等方式，开始进行管理体制改革。在这两种因素的影响下，“单位人”的概念开始逐渐弱化，更多的公共服务职能开始落在街道办和居委会身上。1980年，全国人大常委会重新颁布了《居民委员会组织条例》和《城市街道办事处条例》，开始积极拓展以居委会和街道办为核心的社区公共服务建设^[63]。1985年开展了公共事业部门管理体制改革，在各个领域、部门和事业机构当中形成了一种全方位联动的改革态势。随着城市居民对社区公共服务需求的增长，国家意识到社区公共服务是保障基层居民生活水平和社会福利的重要手段，于是1987年在武汉召开了全国社区服务座谈会，紧接着1989年又在杭州召开了全国城市社区服务工作经验交流会，开始积极探索我国社区公共物品发展路径。到1989年年底，我国已有3267个街道开展了社区服务工作，占当年全国城市街道总数的66.9%，各类有偿、低偿、无偿服务类型正在逐渐形成。

2.1.3 中期发展阶段（1991—1999年）

进入20世纪90年代，我国经济建设进入了一个飞速发展的时期，社会结构和环境发生巨大改变。其一，大量人口开始从农村涌向城市，城市流动人口急剧增加，社区内居民结构开始复杂化，不再局限于原有单位职工，社区公共服务需要在后单位制时期加强管理。其二，随着商品化住宅的发展，企业和事业单位的社会职能、福利供给逐渐剥离出来，公共服务供给职责更多地转向城市社区，由社区所在地基层政府组织建设。其三，国家在经济发展过程中对教育、医疗、住房等采取一系列改革措施，居民生活水平进一步提高，并且与社区联系越来越紧密，增加城市社区内公共服务配置迫在眉睫。因此，在新形势下，国家愈发重视并探索我国社区公共服务发展模式。1993年在《关于加快发展社区服务业的意见》中对社区公共服务发展目标、工作原则、工作任务等做出明确规定，并把社区公共服务列入第三产业发展规划，多元主体供给模式已经初见苗头。1995年召开的全国事业单位改革工作会议，初步建立了政企分开、现代管理、多元化经营的发展方针。1998年国务院同时颁布《事业单位登记管理暂行规定》和《民办非企业单位登记管理暂行规定》，注明允许多种非国家机构和非国家经费注入公共事业领域，实现多元化的筹融资渠道。1999年3月，国家在上海长宁区、北京西城区、南京鼓楼区等11个重点城市区域建立“社区建设试验区”，同年8月，将试验区在各地市增加到26个，开始对社区公共服务发展路径进行创新实践探索。

2.1.4 普及推广阶段（2000—2009年）

2000年11月，国务院和中央办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知，自此标志着我国社区公共服务建设进入由点到面、由大城市到小城市、由试验区走向全国的全新阶段，以社区为载体的公共服务体系建设开始全面兴起。2001年，国家在一些基础设施较好的大中城市开展社区建设示范活动，将北京市西城区等148个城区作为“全国社区建设示范区”、湖北武汉市等27个市作为“全国社区建设示范市”，在“示范”效应的带动下，全国范围内社区组织建设、社区服务硬件设施、工作人员队伍等各方面都取得了较快发展。在此期间，多元主体越来越多地参与到社区公共服务建设中，一方面政府积极通过特许经营、招投标、财政补贴等方式与私营部门建立合作，整合市场资源，借助自身政策导向功能，吸引更多企业参与社区建设。另一方面，一些社区居民以共同兴趣爱好或志愿精神为基础，建立民间组织，丰富社区文化体育活动和志愿者服务，逐渐成为社区公共服务建设中重要的参与力量。社区公共物品建设中政府、市场、社会互构的发展趋势已经成为必然并且在不断深入。

2.1.5 创新发展阶段（2010年至今）

到2010年，我国全面社区建设经过一系列探索、实验、示范，在社区服务体系建设上取得了显著成果。据统计截至2010年年底，全国共建成街道社区服务中心3515个，社区服务站44237个，社区综合服务设施覆盖率达50.81%。此外，社区服务内容不断拓展。政府公共服务事项逐步向劳动就业、文化娱乐、社会保险、社会治安、社会服务等全方位覆盖。但是，总体看来，我国社区服务体系建设仍然处于初级阶段，在理论与实践中面临许多新的问题需要解决和创新，例如：社区服务人才短缺，素质偏低，结构亟待优化；社区服务设施缺口达49.19%，总量供给不足；社区服务项目供给方式单一，水平较低；社区服务缺乏统一规划，保障能力不强，社会参与机制亟待完善。基于此，2011年民政部在《城乡社区服务体系建设“十二五”规划》中明确提出，“构建以居民需求为导向、以政府为主导、社区参与”的多元化供给机制。另外，在2011年12月，国务院通过并印发《社区服务体系建设规划（2011—2015年）》，标志着我国社区公共服务建设进入一个新的发展阶段，国家提出了以人为本、政府主导、资源整合、因地制宜的社区服务发展理念。其中特别提到大力推进社区信息化服务建设工程和社区服务体制机制创新，通过创新技术和体制改革完善我国社区公共服务建设体系成为未来发展的方向。

综上分析发现：城市社区公共物品供给多主体协同合作在供给内容、供给角色、供给主体互动、供给理念等方面发生了巨大转变。概括起来，一是供给内容逐渐丰富。由过去单纯向社会特殊群体提供社会救助福利服务，演变为向社区居民提供便民利民的生活服务、社会保障服务以及下岗再就业培训等^[5]。二是供给角色逐步转化。政府（组织者、监管者、协调者）通过与私人机构的合作（如PPP、BOT、BOO），购买公共物品，逐步从生产角色中解脱，转变为安排者，而私人机构则从私人物品供给向公共物品供给渗透；政府通过逐步放低公共物品供给领域的准入门槛，进而激励、扶持第三部门和社区居民参与到社区公共物品的供给，转化为培育者；而社区居民由公共物品的消费者转化为消费与供给（如社区邻里产品）角色于一身^[6]。三是供给主体互动加强。政府与私人机构通过合同外包、特许经营、经济资助、政府参股、政府卸任等多种方式互动，联合供给公共物品；政府与第三部门通过政府委托、合同承包、部分替代等方式加强合作与互动；而私人机构则通过捐赠、产品义卖等形式资助第三部门，促进两者的合作互助^[7]。概言之，主体间互动关系由传统的行政垄断范式到竞争范式再到伙伴式范式。四是供给理念日趋成熟。随着协同理念、善治理念、“和谐社区”融入社区建设中，一元理性向多元理性转变，直至形成合作理性^[8]。而城市社区公共物品供给由一元垄断供给逐渐转变为多中心供给、多元合作供给，最终的趋势是多主体协同供给。