三大平台建设的进展情况调查
摘要：珠海横琴、深圳前海、广州南沙三大平台启动建设以来，各项工作有序推进，在基础设施、招商引资、营造环境、粤港澳合作等方面取得了初步成效。但总体上发展的潜力尚未充分发挥出来，亟需加大产业建设、体制创新、关键要素等方面的支持力度。建议省里进一步加强对三大平台建设的统筹指导，使之更好地发挥转型升级的引领带动作用。
珠海横琴、深圳前海、广州南沙是近年来我省新设立的三大国家级综合发展平台，这三大平台的发展规划分别于2009年、2010年和2012年获得国务院批复。最近，为了解三大平台的建设发展情况，我们进行了实地调研，现将情况整理如下。
一、三大平台建设进展顺利，总体上实现了高起点开发建设
三大平台启动建设以来，立足实际，坚持高标准规划，高起点开发，各项工作有序推进并取得了明显成效。
一是主要基础设施建设快速推进。目前，前海已全面完成填海工程，2013年启动了22项市政基础设施项目，总投资87亿元，预计到2015年包括12条轨道在内的重大基础设施基本建成，届时前海15平方公里范围将实现地上地下交通的全覆盖。横琴完成了94%的土地征收补偿工作，采取BT模式与中冶科工集团、中交集团合作建设，已建成33.4公里的地下综合管沟，“两横一纵一环”主干路网工程加快推进，与岛外多条连接线也在加紧实施。南沙2013年1—8月完成重大基础设施投资33.29亿元，在明珠湾起步区新开工、奠基的项目总投资达586亿元，南沙港区三期、江海联运码头一期等港口工程加快推进，地铁4号线南延段动工建设，凤凰一桥、凤凰三桥、中心医院二期等项目将于明后年陆续建成。
二是一批高端产业项目陆续落地。前海把现代服务业作为重点，坚持高标准招商，截至2013年9月，入区企业达1740家，其中金融类企业1257家，占比超过七成；2012年至今全国新设立的基金管理公司中有1/4、基金子公司和期货子公司中有1/3落户前海。横琴从用地条件、投资强度、产出效益等方面设立准入门槛，重点选择市场潜力大、带动能力强、综合回报好的产业项目，过去三年共出让3.29平方公里土地，吸引总投资达705亿元的产业项目落地，平均每平方公里投资强度达214亿元，超过上海浦东新区和天津滨海新区。南沙围绕航运物流服务、高端商务和商贸服务、科技智慧、高端装备技术、旅游及健康休闲等五大主导产业，瞄准世界500强，策划和组织了一系列招商活动，2013年累计签约项目48个，投资总额约4060亿元。
三是有利于企业发展的营商环境正在形成。三大平台都加大了体制机制创新力度。前海以打造金融业对外开放试验示范窗口为目标，在全国率先推进跨境人民币贷款业务，土地管理改革方面探索实施以弹性年期出让土地使用权办法，司法体制方面探索成立前海商事法庭和深圳国际仲裁院，审批制度改革方面建立“E站通”服务中心，将开发建设、产业发展相关的政府审批和服务职能整合到一个平台，为企业提供一站式、个性化服务。横琴三年来先后开展了四大领域13个方面的体制机制创新，在全国率先启动诚信立法，建立市场主体信息公示制度和信用监督、失信惩戒制度，打造优良的信用环境，建立民生“一号通”政府服务机制，成立全国首个整合纪检、监察职能的“廉政办”。南沙积极推进行政审批改革，按照“建设工程项目审批时限37个工作日”的目标，成立企业服务中心，实行免费代办报批服务，同时与前海、横琴一道，被中央人才工作协调小组列为全国首批人才管理改革试验区。
四是成为粤港澳区域经济和社会事业合作新的重要载体。近年来，深港定期开展以前海为主题的高层会晤，建立前海咨询委员会、前海合作发展论坛、工程建设领域联席会议制度，在金融政策、法制环境、规划建设、人才政策等领域成立联合工作组；大力吸引香港企业参与前海开发建设，截至2013年8月底，已有注册资本达179亿元的129家港资企业入驻。横琴设立驻澳门咨询联络点，在谈和在建的港澳重大项目投资总额达460亿元，目前澳门大学横琴校区已投入使用，粤澳中医药科技产业园进展顺利，与澳门统一建设管理的横琴口岸及综合交通枢纽项目也在加快推进。南沙建立了与港澳特区政府、商协会、企业界的密切合作机制，与香港协商在通关便利化、营商环境、专业服务、社会管理、金融等八个领域成立内部专家小组。在2013年5月举办的南沙赴港澳推介会上，与港澳企业在高端商务及商贸、金融、文化等领域签署了总金额达2518.5亿元的合作项目。
二、要实现发展的目标定位，当前三大平台仍面临一系列亟待解决的问题
对三大平台的开发建设，各级政府都高度重视，赋予了多项优惠政策和先行先试权，目前应该说效果已经初步显现，这说明设立三大平台的决策是正确的。但从调研的情况看，三大平台建设还处于起步阶段，发展的潜力尚未充分发挥出来，仍然面临着一系列亟待解决的问题。
一是招商引资和产业建设相对薄弱，离成为增长极的定位要求还有较大差距。前海、横琴、南沙各自的发展定位，都把产业建设摆在突出位置，比如前海要建设现代服务业发展集聚区、珠三角地区产业升级的引领区；横琴要建成促进珠江口西岸地区产业升级发展的新平台；南沙要打造以生产性服务业为主导的现代产业新高地。目前进驻三大平台的企业以中小规模的居多，龙头企业、总部型企业较少；从事基础设施建设、提供公共服务的较多，发展潜力大、带动能力强的企业较少。相对于基础设施建设的快速推进，三大平台招商引资和产业建设力度还要进一步加强，才能成为真正的增长极和产业发展高地。如南沙面积达803平方公里，发展空间大，要在注重引进现代服务业的同时，加大对高端制造业尤其是战略性新兴产业项目的招商力度。
二是政策和体制机制创新相对薄弱，离成为改革开放先行地的要求还有较大差距。从国家和省对三大平台的要求看，一个很重要的任务就是推动体制机制创新，探索新时期改革开放新路径。为此，中央在经济领域赋予三大平台许多先行先试权。而由于种种主客观原因，不少先行先试的政策措施并未真正落实。比如2012年6月国务院批准支持前海开发的22项政策中，有6条还没有落地，产业优惠目录迟迟没有出台；特别是当前国家有关部门可能对区域性优惠政策进行清理，原有的“符合条件的企业减按15%的税率纳税”的优惠政策也面临取消的危险。横琴方面，《国务院关于横琴开发有关政策的批复》出台了近两年时间，但其中仍有部分政策的实施细则没有出台，而从实施细则征求意见的情况看，口径较紧、约束偏严，对港澳投资者吸引力不强。对于南沙，国务院在财税、金融、与港澳往来便利化、扩大对外开放、土地管理、海洋管理、社会事业与管理服务等7方面出台了扶持政策，但至今也是由于缺乏实施细则而难以落实，给招商引资带来了困难，不少外商虽多次考察却没有签约，原因之一就是对优惠政策能否落实持观望态度。此外，由于法制建设及配套改革相对滞后，“大门开了小门不开”的问题仍很突出，阻碍了三大平台开发开放的步伐。如外资政策方面，在CEPA协议及补充协议已放宽的服务业准入领域，国家和省赋予三大平台部分省级审批权限，但由于相关法律规定的专项审批限制较多，这方面也落实得不够好，影响了招商引资的进度。
三是关键要素配置相对薄弱，离成为转型升级战略平台的要求还有较大差距。前海、横琴、南沙承担着探索转型升级新路径、增创广东发展新优势的重任，这需要三大平台发展成为区域性的资源配置中心。但目前三大平台自身发展仍比较薄弱，特别是资金、人才等关键要素对发展的支撑能力不够，发挥不了这种功能。比如建设资金来源较为单一，难以满足大规模投入需要；人才方面，由于教育、医疗、文化等公共设施基础较差，高品质公共服务供给不足，影响了对高端人才的吸引力，国际化、高层次的领军人才较为匮乏，这在横琴、南沙体现得更加明显。
三、加快三大平台建设，发挥转型升级示范带动作用的对策建议
一是把三大平台建设作为全省转型升级的战略支点来抓。对三大平台来说，最重要的是要有别于传统的发展路径，形成高级化的产业结构和创新驱动的发展模式，以及一整套有利于经济又好又快发展的体制机制，迅速成为拉动区域经济发展的增长极，为我省其他地区的转型升级提供示范。从地理上看，三大平台位于我省三个主要城市经济圈，围绕珠江口成三角形分布，是区域经济发展的三个重要支点，把三大平台发展起来，有利于带动整个珠三角的转型升级。将来港珠澳大桥开通，以及深中通道建成后，三大平台将与港澳一道，形成具有较强国际竞争力的区域。从上述方面看，三大平台的开发建设对我省转型升级具有至关重要的作用。解决三大平台目前面临的发展瓶颈制约，首先要依靠广州、深圳、珠海及三大平台自身的力量，同时建议省委省政府把三大平台建设作为推动全省转型升级的战略支点，适时召开现场会，研究专门政策措施，推进三大平台开发建设。
二是加强对三大平台建设的统筹指导，把中央赋予的先行先试政策落实到位。一是组织专门力量帮助三大平台寻求中央部委的支持，包括筹备设立粤港澳自贸区，组织召开前海、横琴、南沙的部际联席会议等。二是要抓住时机，利用前海毗邻香港这个国际金融中心的区位优势，积极向财政部沟通申请将金砖国家开发银行总部，向中国人民银行沟通将亚洲基础设施投资银行总部落户前海。三是尽快争取国务院早日出台前海、横琴的产业优惠目录，拓宽产业优惠范围，落实对符合条件的企业减按15%的税率优惠。推动《南沙新区发展规划》7方面37条优惠政策的细化落地。
三是在资金、人才等关键要素上向三大平台重点倾斜。前海、横琴基本是零起点开发建设，税源少，南沙债务率较高，仅靠三地财政资金均难以满足发展需要，依靠BT等市场化模式又可能加剧未来的债务风险。目前三大平台仍处在起步阶段，加大省级财政扶持至关重要。建议设立省级重大平台发展基金，以参股等市场化模式参与到三大平台的开发建设。同时出台激励政策，引导省里引进的创新科研团队和科技领军人才到前海、横琴、南沙发展。
统筹和定稿：程步一
执笔：郑伟
完成时间：2013年10月18日