我省国有林场改革调研报告
摘要：我省国有林场在保护国家森林资源、水源涵养地等发挥了重要作用，但在改革发展中也存在定位不清晰、管理体制不顺、历史债务多、专业人才缺乏等问题。省委政研室、省林业厅联合调研组通过调研分析，对我省国有林场改革提出了一些对策建议，供领导决策参考。
为贯彻落实十八届三中全会关于加快生态文明建设精神，推进国有林场改革，省委政研室、省林业厅组成联合调研组，赴清远、梅州、江门、佛山等地国有林场调研。调研发现，我省国有林场在保护国家森林资源、水源涵养地等发挥了重要作用，但也存在定位不清晰、管理体制不顺、历史债务多、技术人才缺乏等问题。通过这些问题分析研究，对我省国有林场改革提出了几点意见和建议，供领导决策参考。
一、目前国有林场基本情况
国有林场大多成立于上世纪五六十年代，目前广东共有国有林场217个，其中省属林场10个，市属林场99个，县属林场108个；核定为公益一类（财政核拨）事业单位21个，公益二类（财政核补）事业单位34个，资金自筹事业单位162个。据不完全统计，2013年，全省国有林场经营性收入6.2亿元，其中木材收入4.1亿元、小水电1.3亿元、森林旅游3899万元、苗圃花卉1748万元、林下经济2078万元。国有林场所属林地面积1151.9万亩（占全省林地总面积7%），生态公益林面积660.7万亩。在职人员1.06万人，长期聘用职工3000人，离退休1.89万人。职工学历较低，64%为高中以下学历，本科学历以上只占7.7%。
二、国有林场的作用和存在的问题
我省国有林场大多分布在西江、北江、东江等主要河流、粤东西北重要山脉和沿海地区，承担着维护生态、涵养水源、保育物种等职责，其作用主要在于：
（一）保护水源涵养地和野生动植物。据统计，全省78个国有林场坐落在新丰江、南水、流溪河等110座大中型水库周围，59个国有林场分布在东江、西江、北江等57条大江大河源头和周围，是我省重要的水源保护区。国有林场守护着这些水源涵养地免遭破坏，其作用极其重要，也不可替代。同时，国有林场还肩负着保护野生动植物的责任。据不完全统计，我省国有林场有陆地野生动物727种，占全省94%，其中国家一级保护动物19种，占全省100%，国家二级保护动物84种，占全省88%。全省国有林场野生植物3889种，占全省63%，其中国家一级保护植物7种，占全省100%，国家二级保护植物43种，占全省90%。如果这些珍贵野生动植物无人保护，将来就会消失殆尽。
（二）培育、保护森林资源。长期以来，国有林场担负着国家重点生态林建设、碳汇林工程建设和国家木材战略储备基地建设等任务。如清远市英德林场近年累计完成碳汇林10,100亩、国家木材战略储备基地14200亩、林业生态示范基地800亩。据统计，全省国有林场累计营造碳汇林60.88万亩、防护林21.36万亩、国家木材战略储备基地37.66万亩、珍贵树种6.36万亩、林业生态示范基地19.14万亩、林业科技示范基地6.22万亩。近年来，国有林场职能逐步由过去为国家提供木材产品向为社会提供公益性生态产品为主转变。
（三）生态建设示范带动作用。国有林场相对于集体林、责任山和自留山，拥有良好的技术人员和森林管理经验，在造林、经营生产等具有一定的优势，为集体林、责任山和自留山在保护生态、造林、经营等方面起到了良好的示范带动作用。如梅州市蕉岭县长潭库区林场平均每亩森林蓄积9.1立方米，带动了当地林农造林、护林、抚育森林的自觉性，使之自觉种植生态林、碳汇林等规定树种，目前蕉岭县平均每亩森林蓄积达5.6立方米，森林覆盖率高达80%。
国有林场在改革和发展中，也遇到一些问题，主要有：
一是定位不清、体制不顺。长期以来，国有林场的职责与体制不相称，制约其业务发展。国有林场从事造林绿化、生态建设等社会公益事业，但没有享受公益事业单位待遇，人员工资和事业经费缺乏保障，有的市编办核定国有林场工作职能是承担生态示范和科研、森林资源培训和管护，但市财政不承担职工工资和费用，林场只能自主经营维持林场运作。这种“两不”（“不事不企，不工不农”）定位，使林场在享受财政政策及职工社会福利等方面处于“边缘化”状态，难以调动国有林场干部职工的工作积极性。同时，有些国有林场还承担了行政、文化教育、医疗卫生等公益职能。如清远市笔架山林场管辖七个村委会，管理农村人口3962人，林场内设农村办、计生办、国土所、民政办、安监站、财政所、信访办、武装部、农合办、妇联等10个部门，实际上行使镇政府职能，但由于林场没有相关行政职权，政府又没有给予林场相关的工作经费，许多工作无法落实。据统计，全省国有林场以场带队管理有9个镇、72个村委会、928个自然村，农村人口6.62万人；管理学校17所，幼儿园4所，医院12所。
二是历史债务多，经济负担重。国有林场虽属事业单位，但林场职工参加的城镇职工社保，按照事业单位退休标准，不足部分由林场承担。如清远市12个市属国有林场离退休人员1280人，林场每年需承担2000万元补差额。由于种种原因，林场多年来积累起来的历史债务越来越多，如清远市杨梅林场拖欠银行90万元（含利息）。目前全省国有林场累计拖欠职工工资（含利息）1.65亿元，拖欠职工各类社会保险1.54亿元，拖欠各类贷款本息总额约5.74亿元（早年开办企业、酒店等经营性债务3.45亿元，造林、修建林区公路等公益债务2.29亿元）。
三是国有林场职工收入偏低，难以吸引林业技术人才。由于国有林场大多在边远山区，且干部职工收入较低。据2012年统计，全省国有林场职工月平均工资为2200元，仅占省月平均工资4215元（省人社厅和省地税局发布的数据）的52%，退休职工收入更低。由于国有林场职工收入偏低，又地处贫穷山区，工作生活条件艰苦，难以吸引和留住林业技术人才。如梅州市10多年来国有林场只进了3名专业院校毕业生，这种现象在我省国有林场十分普遍。同时，林场职工老龄化问题十分突出，40岁以上职工占80%以上。
四是基础设施落后。国有林场较多工区处于深山和农村边缘，一些进工区道路仍是泥沙路且十分狭窄，遇到山林火灾，救林车难于进入。同时，一些国有林场的水电、电视、电话、互联网等通讯信息网络建设十分落后，难于满足护林防火的需要。据统计，国有林场有9478户未通广播电视、713个管护站办公设备老化，需要进行维修和改造。
三、几点改革建议
为贯彻落实中央和省全面深化改革精神，加快推动我省国有林场改革，省里应成立国有林场改革领导小组，尽快出台《广东省国有林场改革指导意见》，为此，我们建议：
（一）明确国有林场功能定位，强化国有林场在生态文明建设中公益属性。目前，佛山、中山、东莞等市属的21个林场已改为公益一类事业单位，惠州、梅州等市属的34个林场已改为公益二类事业单位，还有162个林场（在职职工8442人，其中省属林场职工1815人）仍然属于资金自筹单位。建议将国有林场定为生态公益型事业单位：经济发达的珠三角地区可定性公益一类事业单位，纳入财政全额拨款范畴，同时对林场的经营性收入实行“收支两条线”管理；经济欠发达地区可定性公益二类事业单位，纳入财政差额拨款范畴；有条件的林场，可适当放活，开展一些多种经营，鼓励社会资本投资生态建设，发展森林生态旅游、林下经济等特色产业。
（二）理顺管理体制，明确林场职责。目前我省国有林场管理模式不统一，既有林业局主管，也有其他部门主管或共管等。这种管理体制不统一、不协调，制约了国有林场的健康发展。参考福建、山西、安徽等省的做法，可将广东省国有林场服务总站更名为广东省国有林场管理局（参公管理），具体管理10个省属林场的日常工作。各市市属国有林场由市林业局负责管理，县属国有林场由县林业局负责管理。建议把国有林场以场带队统管的农村工作和场办学校、医院等社会职能分离出去，移交当地政府接管。有条件的地方可以在国有林区设立政府办事机构，协商解决政府和林场相关事务。
（三）区分情况妥善处理历史债务。分类妥善处理好林场历史债务：缴清拖欠国有林场职工的工资和各类社会保险经费，国有林场改革专项资金优先用于偿还职工养老、失业、医疗、工伤、生育等保险本金，过去累积的职工社保利息欠账由社保部门出台相关政策减免；对林场相应政府要求向银行贷款用于造林绿化所形成的债务，由广东银监局按照有关程序进行账务核销处理；对林场贷款兴办企业所欠款项，按照企业债务处置有关规定另行处理。通过以上途径减轻林场经济负担，化解历史债务。
（四）加快国有林场基础设施建设。一是实施国有林区道路改造升级工程，将国有林区道路纳入全省村村通公路总体规划，争取到2020年通向林场场部的公路硬底化率达95%以上。二是理顺林区供电设施管理关系，将国有林场电网资产整体移交电力部门，纳入国家新一轮电网改造升级范围，实现林区与地方用电同网同价。三是改善林区群众饮水条件，将国有林场饮水项目纳入全省村村通自来水工程规划内，由林场所在地地方政府统一实施和管理。四是完善国有林区信息网络建设，通过增加发射塔台等措施，实现国有林区和管护站点手机讯号、广播电视、网络全覆盖；要在重点林区制高点安装摄像监控设施，提高森林管护、严防山火的信息化水平。
（五）加强国有林场人才队伍建设。要建立国有林场内部培训制度，每半年举办一次职工技能培训，提高职工造林抚育、护林防火等业务水平，对主动自费教育并获得学历的职工给予一定的经济补助。要营造引才留才氛围，通过改善林场环境、提高职工待遇等措施吸引技术人才和大专院校毕业生到国有林场工作。要建立绩效挂钩、奖惩兑现和“能上能下”的内部用人竞争机制，充分调动职工积极性。
统筹和定稿：吴茂芹
执笔：潘泳
完成时间：2014年12月8日