序

财政预算是国家治理体系中一项基础性的制度安排。党的十九届四中全会明确提出，“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”是坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系的重要内容。从本质上看，财政预算是由政治过程决定的控制系统，是配置资源的公共权力在不同主体之间分配的制衡结构和民主政治程序，是规范和制约政府权力扩张的重要手段。纵观现代法治发展历程，预算制度的产生及其发展完善与法治政府、法治国家和法治社会的构建如影随形。

政府的本质是为人民服务，实现公共利益的最大化。政府的宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务，归根结底是一个资源配置过程，配置资源的内在机理就在于财政预算。而作为法治政府建设核心命题的政府职能边界之确定，在很大程度上也是立足于财政预算基础之上的。当前，全面深化改革加速推进，各个领域改革，比如政府机构改革、医疗卫生改革、社会保障制度改革以及国企改革等关系国计民生和国民经济基础的重大改革议题，无一不直接或间接地依赖于财政预算制度的根本变革。与此同时，中央与地方以及地方各级政府间事权和财权的划分，本质上都体现于财政预算制度，各种经济社会利益关系的正确处理需要财政预算制度的合理运行。因此，财政预算治理不仅是财政制度体系建设的核心内容，承载着公共财政改革突破口的历史使命，也因为各项改革与财政预算之间相互促进、互为补充的密切关系，使得财政预算治理成为完善社会主义市场经济体制的重要组成部分和行政管理体制改革的重要内容。事实上，在当代公共治理变革中，财政预算治理是各国政府公共治理革新中的重要时代议题。

财政预算治理研究是一个现实且极具理论深度的论题。此书立足于当前我国财政预算制度的现实问题，以治理理论为支撑，以“现实制度—价值选择—制度构建”为主线，其逻辑起点和理论归宿在于财政预算作为民主政治程序的制度定位，通过系统阐释财政预算作为民主政治程序、推进国家治理体系和治理能力现代化的制度功能，进而构建财政预算制度的善治、共治与法治之路。纵观本书的谋篇布局，有两个方面特别值得关注。

第一，财政预算在法治政府建设、监督政府权力等方面的功能定位。长期以来，我们并不重视财政预算制度，我国的财政预算是改革开放以来伴随着社会主义市场经济的建立和完善才逐步走进人们的视野的。至今，我国不少地方政府领导对财政预算依然没有客观正确的认识，预算在某种程度上只是他们手中的一支笔，这也导致长期以来不少学者在研究财政监督时，往往定位于监督预算，而对预算监督权力的功能缺乏客观理性认识。我们在建构行政权力监督机制时，也几乎遗忘了财政预算的监督功能和地位。但是，财政预算从出现之日起，就担负着权力监督的重任，在某种程度上，它也是世俗社会与王权斗争的产物。此书从预算制度的理论基础和制度起源出发，详细论证了财政预算对监督政府权力、推进法治政府的重要意义。当前，我们在持续不断健全国家权力监督机制，为此，应该充分挖掘财政预算的制度本源，丰富和完善国家权力监督体系。把财政预算纳入权力监督的分析，表明了作者的创新能力，这种创新不仅表明作者扎实的专业基础功底，更表明作者思想的敏锐性与时代性，难能可贵。

第二，善治、共治与法治的三重维度，对我们研究国家治理颇具启发意义，在某种程度上也是对国家治理的创新性认识。作为现代国家治理模式转型的一个缩影，财政预算治理最终落脚于如何将封闭、失范和单方的预算管理转变为透明、规范和多维的预算治理。解构现代预算制度的发展逻辑，推进财政预算治理现代化，可以被描绘成一幅包含预算善治、预算共治与预算法治三重思维的立体结构图景，目标在于实现财政预算的合法性与正当性。因此，预算善治、预算共治与预算法治的立体结构可谓既是治理理论全新的研究视角，也是治理理论在具体制度领域的实践探索。在分析过程中，作者并没有拘泥于西方或中国的特定语境，而是在中西比较的视野中，揭示财政预算治理的历史与现实交织的图景。

总之，此书无论是研究主题，还是传递的思想理念，都突显作者强烈的家国情怀和人文关怀，在其文中所隐露的忧患意识与祈盼中华民族伟大复兴的良知与情怀，令人敬佩。当然，此书在具体论证时，也有不够细腻和深刻之处，比如，相比其他制度的治理，财政预算的善治、共治与法治有没有特殊性和差异性，如果有的话，特殊性和差异性在什么地方；再比如，财政预算治理研究最终落脚于中国的实践，应该充分运用中国的事例或案例来佐证此书的观点，这也是本书稍显欠缺之处。相信此书的出版，将会有力推动人们对财政预算治理问题的关注和思考，期盼作者在相关问题的研究上取得新的成绩。

是为序。

2020年8月16日