一、总体规划的编制背景

在新加坡的城市规划方面，莱佛士爵士贡献非常大，他将土地、居住、娱乐、工商业等项目按区域划分，使得新加坡进入有序管理状态，为后来的规划奠定了基础。由于推崇自由贸易，英国统治下的新加坡殖民政府在发展公共基础设施时采取重商主义和极简主义。新加坡第一任财政部部长吴庆瑞博士曾一针见血地指出：“用最少的资金、最高的效率，建立和维护基础设施。”当时能够高效管理，通过设立各种委员会来应对道路、街道照明、建筑规则等基本的基础设施问题。19世纪末，道路网络长达119英里（约合191.5千米），而且质量一流。每年投入基础设施的建设维护费达50万新元。然而，包括电力和供水系统在内的大多数基础设施，毁于1942年至1945年的日本占领期间。

20世纪50年代初期，英国殖民政府也注意到了新加坡的规划和未来发展，任命英国著名城市规划师乔治·派普勒爵士为规划顾问，成立了一个由三位规划师组成的团队负责总体规划，用四年时间展开对新加坡城市规划建设的调查，并向殖民政府提交了规划方案。这个总体规划经过公示之后，于1958年被政府采用，形成第一部法定总体规划。该规划横跨1953年到1972年20年时间，以1944年《大伦敦规划》为蓝本，既为住宅区、商业区、工业区和组织机构区的建设包括区域密度提供了指导，也提供了公园、娱乐、自然保护和集水区等开放性空间。该规划制定的基础是预计新加坡人口在1972年达到200万。然而，到20世纪60年代中期，新加坡总人口已经超过200万。随着新加坡取得自治进而于1965年独立，政府面对的最大问题是不断扩大的城市化，失业、贫困、住房严重短缺、环境卫生恶劣。创造就业机会和消除贫民窟成为重中之重，1958年的总体规划已经明显不再适用。

新加坡亟待建设，然而当时隶属于国家发展部的规划署主要的精力却放在发展控制上，8位规划署官员中的6位忙于发展控制职能。而刚刚建国的新加坡，在技术人才和资金方面也面临困境。于是政府向联合国开发计划署提出申请，协助新加坡检讨和修订新的规划蓝图。

1962年联合国城市规划顾问埃里克·洛朗厄先生在对新加坡现状做了初步调查之后，建议修订1958年的总体规划。1963年联合国组成联合小组访问新加坡，同新加坡进行了广泛而全面的交流与磋商，于1966年起草了一份行动计划——“国家暨城市规划项目”，该计划很快得到了联合国和新加坡政府的认可，并选中了澳大利亚公司执行这项计划。国家发展部下属规划署中负责规划的两名官员成为这个项目的主要成员，其他成员包括来自建屋发展局和从公共工程局抽调的专业人士，一起协助来自联合国的12名专家。这个团队是跨专业的，共有近30名成员，领导这个团队的是由联合国任命的澳大利亚顾问公司的总裁。由联合国开发计划署的项目经理任顾问，新加坡总规划师为协调官员。之后，联合国开发计划署资助的其他短期专业团队以3～6个月时间的短期访问形式相继加入，从而壮大团队力量。

“国家暨城市规划项目”是一个长期的全面综合土地使用和交通运输的规划案，规划的主要目的是满足20世纪90年代400万人口的需求——项目主要考虑了人口数量、学龄前儿童数量、劳动力、住房需求、机动车数量、生产率增速等因素；其最直接的成果是1971年形成的概念规划，另一个成果是帮助新加坡完成了早期的市区重建。实际上，概念规划启动的协调土地利用和交通运输的规划，就已经把未来人口的需求都考虑在内。并且，概念规划、土地规划、交通规划等与国家全盘发展规划深度结合，确保新加坡土地发展规划从一开始就配合国家的全盘规划实施和推广。

新加坡政府公共部门在国家发展事业上一直扮演着重要角色。新加坡的一切公共发展计划均必须通过政府规划部门统筹协调，而该部门又在国家总体规划委员会协助下，把所有拟定的公共工程也考虑进去。这也是新加坡制定发展规划的一大特色。

该项目规划的另一个特色是基于深入的调研、数据收集和分析，并测试了第一阶段所提出的其他方案优劣，以期达到最优规划效果。在规划的制定中，采用了一些创新的方法，包括入户采访、评估从家里到工作场所的交通需求，计量方法优化、经济预测模型和社会学调查，确保未来生活形态和工作平衡等课题。这个概念规划取代了早期的法定总体规划，并确定基于变化的情况和人口需求进行定期检讨。

特别地，新加坡政府于1959年设立了规划署，直接隶属总理办公室，由此可见李光耀总理对国家发展规划的重视程度，李光耀还经常听取规划情况汇报。60年代初，住宅问题归属国家发展部，因国民住宅问题直接影响到总体发展规划，1962年规划署从总理公署分离出来，统一划归隶属于国家发展部。国家规划如果涉及有关地区正在拟定的发展计划，相应也要配合当前和未来的交通运输系统，从而为各政府部门和法定机构提供关于发展计划地点的建议；如果国家发展部认为有必要，各地区都必须呈报关于市镇规划、交通运输、协调公共工程的相关事宜。