律师调解制度的现状、存在问题及完善建议
张均广
（河北鹏业律师事务所）
摘要：2017年9月30日最高人民法院、司法部联合出台了《关于开展律师调解试点工作的意见》，从制度上确立了由律师作为中立第三方主持调解的工作机制，完善与人民调解、行政调解、诉讼调解、商事调解等既相对独立又相互衔接的律师调解制度，是完善我国诉讼制度的创新性举措，对于进一步发挥律师在全面推进依法治国中的职能作用具有重要意义。随着我国律师调解试点工作的开展，社会各界对律师调解制度的理论与实践展开了深入探讨。本文概述了律师调解制度，介绍了律师调解制度的特有优势及开展律师调解的现实意义，继而对律师调解制度试点工作现状进行分析，指出律师调解制度现阶段存在的问题，并提出完善律师调解机制的建议。
关键词：律师调解；试点意见；调解制度；存在问题；解决方案
序言
党的十八届四中全会决定提出，全面推进依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，加强法治工作队伍建设是全面推进依法治国的基础性、先导性工程。律师队伍是依法治国的一支重要力量。律师作为法治工作队伍的重要组成部分，在建设公共法律服务体系、保障当事人合法权益、促进社会公平正义、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定方面等方面具有重要作用。随着新时代法律服务行业的发展，我国律师队伍不断壮大，服务领域也不断拓展。律师作为提供公共法律服务的主要提供者，是化解社会矛盾纠纷的一支重要队伍，其独特的专业、职业和实践优势，在参与调解纠纷、满足人民群众的多元化解纷需求，合理配置社会解纷资源，提升社会治理的专业化、法治化水平，维护社会和谐稳定方面发挥了至关重要作用。
为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》《关于深化律师制度改革的意见》，以及最高人民法院制定的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，充分发挥律师在预防和化解矛盾纠纷中的专业优势、职业优势和实践优势，健全完善律师调解制度，推动形成中国特色的多元化纠纷解决体系，2017年10月，最高人民法院、司法部联合印发《关于开展律师调解试点工作的意见》，对开展律师调解试点工作作出全面部署，这标志着我国正式确立了律师调解制度。
一、律师调解制度的概述
（一）律师调解制度的概念
律师调解制度分为广义和狭义两种。广义的律师调解制度是指律师介入调解过程化解纠纷的解决机制，它并不考察律师在调解过程中扮演的角色，律师可以是作为一方当事人的代理人，也可以是接受法院或其他组织的委托，或是受双方当事人的直接委托参与调解。狭义的律师调解制度是指律师通过所在的律师事务所指派，向有利益冲突的双方或多方同时提供法律服务，以使冲突各方的矛盾得到化解，并将各方的共同意思表示用“调解书”的方式确立，作为各方当事人的行为准则，［1］即一种由律所设立的律师调解工作室或律师调解中心指派律师作为中立的第三方，以调解员身份参与各种调解组织，协助争议各方自愿协商，通过调解达成协议的制度。本文主要对狭义的律师调解制度进行阐述，而律师调解员的产生可由设立律师调解中心，或者设立律师调解室的机构从律师事务所选择符合作为调解员的优秀律师中选取，可聘用为律师调解中心、律师调解室的常驻调解员，也可以由律师调解中心或律师调解室临时聘用。
律师以独立和中立第三方的身份并居中主持调解的方式，是当前我国律师参与人民调解的发展方向。［2］律师依法预测和评估当事人的矛盾纠纷，合理分析当事人的诉讼请求及其利弊，并告知当事人评价意见，这是律师进行调解的重要环节。律师中立主持调解必须精通法律，其主要任务不再是服务于某一方当事人，而是要在调解中“两碗水端平”，公平、公正地调解双方当事人的矛盾。律师在调解中代表的是人民调解组织，不再是律师事务所。律师在调解中应忠于事实和法律、政策和道德。除了以法律作为其依据之外，如果它符合社会的合理性，争议解决机构可以在实体法之外采用道德的解决方案，以便提出既符合法理又符合情理的解决标准。这些都是法律所要求的，以此来保障通过律师调解制度解决纠纷的正当性。
（二）律师调解制度产生的背景
我国的律师调解制度源于调解制度的确立和发展。调解作为一种融合我国传统资源与体制特色的纠纷解决方式，在及时化解纠纷、维护社会稳定方面发挥了重要作用，被誉为“东方经验”而成为中国法律制度的象征。律师调解是我国调解制度从传统调解向现代调解转型的标志性成果。
律师主导的调解工作早在2006年就已经开始。此后，全国各地也陆续成立了一些律师调解组织，通过政府购买服务、法院特邀调解等方式运作。这些自发的律师调解机构的成立，使律师成为调解主持者，并以调解员的身份主持当事人双方纠纷的调解。
律师调解首次出现在正式文件中，是2012年最高人民法院颁布的《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》，此后，一些地区相继开展了律师主持调解的实践探索。律师通过调解工作室、调解中心等律师调解组织参与案件调解，取得了阶段性成果。2015年印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》对建立完善律师调解制度、鼓励和规范律师参与重大复杂矛盾纠纷化解提出了明确要求。
2016年，最高人民法院颁布《关于人民法院特邀调解的规定》，进一步明确了律师作为特邀调解员参与法院委派调解与委托调解的程序。之后发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第19条进一步强调：“推动律师调解制度建设。人民法院加强与司法行政部门、律师协会、律师事务所以及法律援助中心的沟通联系，吸纳律师加入人民法院特邀调解员名册，探索建立律师调解工作室，鼓励律师参与纠纷解决。支持律师加入各类调解组织担任调解员，或者在律师事务所设置律师调解员，充分发挥律师专业化、职业化优势。”
律师是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的重要力量，在预防和化解矛盾纠纷方面具有独特的专业优势、职业优势和实践优势。近年来，我国律师队伍不断壮大，服务领域不断拓展，律师事业取得长足发展，截至2018年年底，全国律师队伍已经发展到42.3万名律师，律师事务所3万多家。广大律师积极参与各类调解活动，注重发挥熟练掌握法律知识技能、相对客观中立、容易取得当事人信任等工作优势，在预防化解矛盾纠纷、保障人民群众合法权益、维护社会和谐稳定方面发挥了积极作用。
2017年9月30日，最高人民法院、司法部联合出台《关于开展律师调解试点工作的意见》，充分发挥律师在多元化纠纷解决机制中的作用，建立由律师作为中立第三方主持调解的工作机制，完善与人民调解、行政调解、诉讼调解、商事调解等既相对独立又相互衔接的律师调解制度，是完善我国诉讼制度的创新性举措，有利于及时化解民商事纠纷，有效缓解法院“案多人少”的矛盾，节约司法资源和诉讼成本，推动形成中国特色多元化纠纷解决体系。同时，作为深化律师制度改革的重要成果，开展律师调解是对律师业务领域的重要拓展，实现了律师专业法律服务与调解这一中国特色非诉讼纠纷（替代性纠纷）解决机制相结合，对于进一步发挥律师在全面推进依法治国中的职能作用具有重要意义。
二、律师调解制度的特有优势及开展律师调解的现实意义
（一）律师调解制度的特有优势
日本法学家小岛武司曾说过：“律师的出现便是正义实现的开始，如果社会上没有律师这一职业群体，那么，权利这种东西即便是存在也没有多大的意义”。［3］律师调解制度作为民商事仲裁制度、人民调解制度、民事诉讼制度的补充，对于充分发挥律师在预防和化解矛盾纠纷中的专业优势、职业优势和实践优势，健全完善律师调解制度，推动形成中国特色的多元化纠纷解决体系，满足人民群众对多元化纠纷解决机制的需求具有十分重要意义。律师调解制度相对于其他纠纷解决机制而言，其优势表现在以下几方面。
1.律师调解的专业优势
律师作为法律专业人才，接受过专业的教育，经受过严格的考试选拔，法律专业知识和理论水平普遍较高。同时律师长期为当事人提供法律服务，实践经验非常丰富，熟悉当事人的心理和认知，能够准确归纳当事人的争议点，在进行针对性的法律分析和诉求引导后，能够提出公平合理的调解方案。此外，因律师的职业优势，深得当事人的信任，律师提出的调解意见，更容易得到当事人的认可，调解成功率相对较高。
2.律师调解的程序优势
律师调解具有便捷高效、程序灵活的特点。只要双方当事人有调解意愿，调解律师可以随时组织双方调解，达成调解意见后，能当场出具调解协议，及时解决当事人的矛盾纠纷，便于将矛盾纠纷消灭在萌芽状态，做到“大事化小”“小事化了”。在具体调解程序中，也无须严格固定程序模式，只需在调解员的组织和引导下，出示证据资料、充分发表观点、提出调解意见即可。
3.律师调解的经济优势
律师调解遵循低价有偿和政府买单的模式，收取费用较低。同时因调解程序简单灵活，专业性要求不高，对律师代理的依赖性很低，相对仲裁和诉讼程序而言，可以节省一笔不少的律师代理费用和司法鉴定费用。另外，因调解周期短，能极大地减轻当事人的讼累。
（二）开展律师调解的意义
开展律师调解是深化律师制度改革的一项重要成果，其社会价值主要体现在以下几个方面：一是有益于社会治理法治化。截至2017年年底，全国共有执业律师36.5万多人，律师事务所2.8万多家。2017年，律师共提供各类公益法律服务322.8万多件，其中办理法律援助案件57.8万多件，参与调解11.6万多件。律师加入调解员队伍，是多元化纠纷解决机制改革中新的增长点。律师凭借职业优势成为社会治理建设中的新生力量，为当事人解决纠纷打开了“另一扇门”，有助于纠纷解决资源的合理配置，有助于社会治理法治化和国家治理体系建设。二是有利于拓展律师业务领域。律师调解的专业性、高效率、灵活性、非官方性都使其具有得天独厚的优势。职业律师加入社会化调解队伍，可以主持调解各类民商事纠纷，拓展律师的业务领域，能够满足市场主体对调解服务专业化、规范化日益增长的新需求，共同构建中国特色的多元化纠纷解决体系。三是有助于“一带一路”争端解决机制建设。随着“一带一路”倡议的深入推进，跨境金融贸易和基础工程建设、国际物流、海事海商、知识产权等领域的纠纷不断增多。传统司法制度在解决跨国、跨境商贸纠纷，面临司法管辖、法律适用冲突等诸多问题时，调解就成为了解决国际商贸纠纷的首选方式。一些境外律师已经将目光瞄准“一带一路”争端解决机制中的调解市场。国内律师界应当抓住发展机遇，加快建设商事纠纷多元化解机制，培养一批既了解国际贸易规则，又有专业法律知识和调解技能的律师调解员队伍，积极参与到“一带一路”争端解决机制建设中，提升我国在国际纠纷解决市场中的竞争力与公信力。
三、律师调解制度的现状及突出问题
（一）律师调解制度的现状
1.律师调解制度的立法现状
2012年4月10日，最高人民法院发布《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》，首次提及律师调解，并明确要求试点法院应支持当地律协或律所建立专业的律师调解员队伍，由律师调解员独立调解解决矛盾纠纷。2015年，中共中央办公厅、国务院联合发布《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，鼓励通过先行调解方式解决问题。2016年，最高人民法院颁布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革意见》，进一步强调了要积极建设律师调解制度，促使律师加入法院特邀调解员队伍，发挥律师专业化、职业化优势。最高人民法院、司法部于2017年9月30日联合发布《关于开展律师调解试点工作的意见》（以下简称《意见》），决定在北京、黑龙江和上海等11个省份开展律师调解试点工作，将理论指导层面上升为实践操作层面，这标志着我国律师调解制度初步形成，律师不仅作为一方代理人加入诉讼环节，还可以作为中立的第三方在法律的框架内居中调停各方矛盾。
2.律师调解制度的试点实践
《试点意见》出台后，各试点地区高（中）院、司法厅（局）和律协相继联合发布律师调解试点工作的实施方案，明确律师调解的工作模式、案件范围、工作程序和律师担任调解员的条件等。四川省被确定为试点省份后，为更好开展试点工作，该省高院和司法厅率先于2017年11月出台实施方案，确定在成都、泸州等11个城市开展工作，加入律师调解队伍的律师事务所共计180家，律师1154名。截至2018年1月，四川省律师共调解178件案件，涉案标的额达502万元，其中经过司法确认的有34件，已被执行的有31件。［4］杭州法院共聘任308名品行良好、热衷调解、执业年限5年以上的律师担任调解员，其中101名是杭州市中院聘请的特邀律师调解员。据统计，截至2017年12月19日，杭州法院委托律师调解，共调撤777件案件，既缓解了司法压力，亦达到定分止争的目的。目前，浙江省金华市律师调解机构共55家，共有律师调解员335名。据了解，金华市律师调解机构共受理案件621件，其中愿意调解291件，调解成功168件。［5］截至2018年5月，湖北省入册的律师调解员有2492人。在律师调解机构和律师调解员的努力下，该省累计达成调解协议502件，为律师调解制度在全国推行打下坚实的基础。此外，为了使公众了解律师调解制度并选择律师调解方式解决纠纷，各试点城市积极探索推进律师调解试点工作，纷纷成立各类组织机构。例如上海市黄浦区司法局在上海市司法局的指导下，结合该区医患纠纷调解工作经验，成立了上海市首家律师调解民办非企业组织——“上海市黄浦区法里医疗工作卫生律师调解工作室”。北京京师律师事务所成立了家庭调解中心，盈科律师事务所成立了调解中心。广东中元、保信、洋三律师事务所设立了律师调解工作室，并在全国8所律师事务分所都设立了律师调解工作室。［6］在北京，政府组织成立律师调解委员会，要求律师积极参与到为社会群众提供法律咨询和公益性的调解中，这是律师自愿履行社会责任的一种表现，同时律师调解委员会也对调解程序作出具体规定，要求律师在遵守调解自愿原则的前提下进行调解。［7］广东省律协积极响应广东省高院、省司法厅的号召，于2018年3月15日正式挂牌成立“广东省律师协会律师调解中心”。为满足“让数据多跑路，让群众少跑腿”的要求，杭州市西湖区人民法院通过“在线矛盾纠纷多元化解平台”来管理和调解在线案件。宁波市更是在“12348浙江法网·宁波”设立律师调解中心，群众无须到达调解中心即可通过网络解决纠纷，极大降低了维权成本。律师调解既有助于律师开拓业务领域，也为律师作为社会工作者参与社会事务提供了新途径，还能提升律师的社会地位。为此，各律所及其律师也在积极探索如何开展律师调解工作。福建贝盈市律师事务所、福建联合信实律师事务所等8家律所先后于2018年1月设立律师调解工作室。湖北景盛律师事务所积极开展律师调解试点工作，率先申请设立律所律师调解工作室，该调解工作室由9名资深律师牵头组成19人专业团队，充分发挥律师的核心作用，利用律师的专业优势、职业优势和实践优势，协助纠纷各方通过友好协商的方式达成调解协议，化解纠纷。随着律师调解试点工作的逐步推进，越来越多的律师事务所和律师加入调解队伍中，为律师调解制度的运行进行有益的尝试，进一步维护社会稳定、建设和谐社会。
（二）我国开展律师调解制度目前存在的突出问题
律师调解虽然在化解矛盾纠纷中具有自身独特的优越性，但在具体的试点工作中，因宣传引导不到位、配套政策不完善、具体操作模式有待探索等原因，在现阶段全面发挥律师调解作用尚存在一些问题和障碍。
1.律师参与调解工作的积极性有待提高
《试点意见》虽然规定了经费保障机制，但相对于律师代理案件来说，现阶段的收费或补贴标准相对偏低，律师愿意投入精力调解案子的积极性难以保证，尤其是业务水平高、执业经验丰富的资深律师参与律师调解工作的意愿不强烈。同时，由于《试点意见》规定律师调解员不得再就该争议事项或与该争议有密切联系的其他纠纷接受一方当事人的委托，担任仲裁或诉讼的代理人，那么如果申请调解的当事人是潜在客户，而且案件调解成功率不大的情况下，调解律师可能会选择主动回避。
2.当事人选择律师调解的意愿有待引导
随着法律宣传的深入和国家司法改革的推进，尤其是立案登记制实施以来，老百姓法律意识和诉讼意识的明显增强，“有官司找法院”已经形成了习惯，但信“官”不信“民”的思维惯性难以在短时间内转变。与司法机关和行政机关相比，律师调解的社会公信力难以得到当事人的认可。同时，当事人对律师调解书在法律效力和可执行性方面也存在顾虑，担心调解协议得不到法院的认可。想让当事人主动选择律师调解平台解决纠纷尚需要一定时间的宣传和引导。
3.律师调解与司法程序的衔接有待完善
虽然《试点方案》明确了“调解协议与支付令对接机制”和“调解协议司法确认程序”的有关内容，但是在具体实践操作中，尚存在配套机制建立不完善的问题，在具体衔接过程中缺乏具体的操作指引和程序性规范。同时，在法院设立的律师调解工作室与法院的速调中心在功能和工作方式存在一定的重合，两者应当如何协同均需要在试点工作中不断探索。
4.律师调解业务培训和考核管理有待加强
《调解意见》对从事调解工作的律师规定了严格的调解纪律和回避制度，对调解律师的业务能力和调解经验等方面均有较高要求。尽管在调解律师人选的确定上经过了较为严格的审查，而由于律师调解工作刚刚启动，对调解律师尚未进行系统的培训，部分调解律师的能力和素养与调解工作的要求尚有差距。对调解律师的考核管理和退出机制也需要在后期试点工作中予以探索完善。
四、完善律师调解制度的建议
改革律师调解制度是伴随着经济发展、纠纷多元化而产生的一项制度，符合我国多元化纠纷解决机制的发展趋势，更彰显了我国司法机关完善我国诉讼制度、为国民提供多种纠纷解决方式的决心。对于法院而言，律师调解能够有效减少一些争议事实明确、法律关系简单的案件，有效缓解法院当前“案件多，法官少”的局面，同时也能让一些“疑难杂症”案件通过“一揽子”约定的方式统一解决，提高化解矛盾纠纷的效率，最大限度地节约司法资源；对于当事人而言，诉讼存在时间久、成本高的问题，而律师调解能够在短时间内解决纠纷、化解矛盾，降低维权成本，并且相对于其他调解方式，律师调解更专业、更公平，值得信赖；对于律师而言，律师调解为律师参与社会治理提供了新渠道，是律师履行社会责任的有效方式，能够塑造律师正面、良好的形象，改善人们对律师的错误认识。而且，律师调解制度也为律师开拓案源提供了平台，律师可以通过调解赢得当事人的信任。律师调解制度将会成为我国未来化解纠纷的主要方式。
为使律师调解制度更好地符合我国国情，我们需要结合试点地区开展试验中存在的问题，针对性地提出以下解决方案。
（一）统一律师调解员的资质要求和退出机制
由最高人民法院、司法部和全国律师协会共同制定律师调解工作资质管理制度，统一承办律师调解工作的律所和律师的人员规模、诚信状况、执业年限和办案数量等资质条件，确保各地律师能够跨区开展律师调解业务，赋予当事人跨区选择律师调解员的权利，提升律师调解的质量。另外，统一律师调解员的退出机制。明确受到刑事处罚、行政处罚或行业惩处或被列入失信“黑名单”的律师将会被除名，不再列入律师调解员名单册。
（二）完善律师调解与法院对接机制
一方面，提高律师调解协议的公信力明确司法确认程序可由单方申请，且经律师调解后达成的调解协议将在法院备案，可直接申请强制执行；另一方面，对于未积极配合启动司法确认程序的当事人，应给予处罚并公示于众。在实践中，对调解协议有效性的确认主要是以裁决书的形式，而极少数是以决定书的形式。虽然只有少数决定书被采纳，但为了规范法院的法律文件形式和维护司法机关的权威，应统一采用裁定书的形式。为了规范司法权的行使和维持司法公信力，裁定书还应说明不确认调解协议的理由。［8］
（三）建立、完善培训和激励机制
提高律师对调解制度的认识和参与意识，完善培训机制，培养居中裁判思维。律师调解如同法官审案一般，须充分听取各方当事人的意见，结合客观情况，进行合理分析与评价，不得偏向于任一方。可设立相应培训课程，由法官分享“居中裁判思维”，促使律师能尽快转变身份，适应调解工作。另外，注重培训律师的职业认同感，鼓励律师从事调解业务，使律师认识到调解业务是一条律师参与社会公共管理、为社会贡献的新路径。建立激励机制，物质、精神奖励“双管”齐下，提高律师参与调解的积极性。对于调解业绩优秀的律师，应给予奖励，可以以该律师年度调解成功以及调解数量双重数据来综合考虑，评选出“十佳律师调解员”，并颁发荣誉证书和奖金，［9］让律师们“想调解，能调解，调解好”。
（四）各政府机关应积极宣传律师调解制度
增加当事人对制度的认同感，政府机关引导当事人选择律师调解方式化解纠纷，这能有效推动我国律师调解制度向前迈进一大步。政府要起积极带头作用，例如在政府办事大厅内设立“律师调解窗口”，人民调解组织推荐当事人选择律师调解、法院设立“律师调解前置程序”等，促进律师调解制度的顺利推行。
（五）赋予律师调查取证权
赋予律师调查取证权，并对不配合律师调查的单位和个人予以严惩。律师作为调解程序的主持者，为了充分、客观、全面地了解案件事实，必然会深入调查，还原案件本来面目。若不赋予律师调查取证权，就难以获得案件的相关证据，致使调解结果不客观，调解协议不公正。
结语
新时代拥有新使命，新使命呼唤新作为。这是一个法律人大有可为、大有作为的时代。《调解意见》是对我国律师以及多元化纠纷解决机制发展的总升华，将律师与调解紧密结合起来，是实现重建社会共识，推动社会共同治理的目标。律师调解制度为中国律师勾勒了新的职业方向和规划图景，为富有创造力的律师提供了新的发展机遇。律师可以充分利用专业特长和职业优势，增强法律人的社会责任感，共同打造共建、共治、共享的社会治理新格局，迎来律师职业大发展的另一片广阔天地。
参考文献
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