第七节 征收补偿档案的建立与征收补偿信息的公开
《征收与补偿条例》第二十九条第一款规定, 房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案, 并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。
一、房屋征收补偿档案的建立
房屋征收补偿档案是指在依法实施房屋征收与补偿过程中直接形成的具有保存价值的文字、图表、声像等各种形式和载体的历史记录。房屋征收补偿档案是保障被征收人合法权益的重要凭证, 也是解决征收补偿有关纠纷、维护当事人合法权益的重要依据, 是国家档案的组成部分。
房屋征收补偿档案包括的资料范围较为广泛, 通常包括: (1) 征收决定发布前的相关会议纪要; (2) 征收决定发布所依据的相关规划、立项资料; (3) 征收决定发布前的听证和征求意见等资料; (4) 征收补偿方案; (5) 征收决定及公告;(6) 委托征收实施单位的合同; (7) 委托评估机构的合同; (8) 整体评估报告和分户评估报告; (9) 通知有关停止办理相关手续的书面通知; (10) 分户补偿资料; (11) 补偿协议; (12) 对于不能达成补偿协议的, 由市、县级人民政府作出的补偿决定及有关资料; (13) 申请人民法院强制执行的材料; (14) 监察、审计部门对征收工作进行监督检查、审计的材料; (15) 其他与征收有关的档案资料。
根据《征收与补偿条例》第二十九条规定, 房屋征收部门负有建立房屋征收补偿档案的法定职责, 市、县级人民政府以及征收实施单位均没有该项职责。
二、征收补偿信息的公开
知情权是被征收人在征收补偿过程中的一项重要权利。 《征收与补偿条例》第二十九条规定房屋征收部门应当将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布, 这是维护被征收人知情权的一项重要制度规定。对于征收补偿信息的公开, 实践中有以下几个方面的问题需要关注:
(一) 关于公开的具体的范围
《征收与补偿条例》第二十九条虽然规定应当将分户补偿情况公布, 但该条没有明确需要公开的具体范围。根据《住房和城乡建设部关于推进国有土地上房屋征收与补偿信息公开工作的实施意见》 (建房 〔2012〕 84号) 的规定, 市、县级人民政府及房屋征收部门应当明确信息公开内容, 公布下列房屋征收与补偿信息: (1) 房屋征收补偿法规政策; (2) 房屋征收决定; (3) 房屋征收补偿方案;(4) 房屋征收补助、奖励政策和标准; (5) 征收范围内房屋的调查结果; (6) 被征收房屋分户的初步评估结果; (7) 被征收房屋分户补偿情况。上述第1项事项应当向社会公布。第2-4项事项应当在征收范围内公布。第5-7项事项应当在征收范围内向被征收人公布。上述规定, 明确了应公开的房屋征收与补偿信息的具体范围。
(二) 信息公开申请的滥用
近年来, 随着人们法律意识和维权意识的不断加强, 申请信息公开已成为被征收人有效维护自身权益的一个重要渠道, 随着有关征收补偿信息公开的行政复议和行政诉讼案件数量不断增多, 申请信息公开也已成为当前矛盾和争议较为突出的问题之一。
但在有些时候, 申请信息公开的方式也会被滥用。有些被征收人申请信息公开的目的并不是为了获取某项政府信息, 而是通过不间断的、大量的、反复的提出政府信息公开的方式, 持续向征收单位施压, 以期达到满足其不合理补偿请求的目的。如曾一度引起社会广泛关注的, 江苏省南通市港闸区人民法院审理的“陆红霞案”。申请人陆红霞与其亲属3人以生活困难为借口, 向该市若干个行政部门申请了近百次政府信息公开行为, 其涉及的内容包括行政部门的公车数目、财政预算报告等几十种, 当他们收到行政机关对有关问题的回复之后又向复议机关提起了约40次的行政复议, 之后又以公开回复程序不合法、没有明确救济权利以及字号中有错误等为理由提出了几十次行政诉讼。当地法院结合整个案件的经过, 认定诉讼人把诉讼当作是获取个人私利、向行政机关施压的方式, 和诚实信用原则不符, 明显属于不正当行为, 陆红霞等人在明知诉讼与申请无法取得支持的情况下, 仍然不断地进行信息公开申请, 法院认定与之有关的诉讼行为是滥用诉讼权利, 缺乏行使权利的正当性。类似这种情况的当事人提起大量政府信息公开、提起信息公开诉讼背后的根本目的, 还是在于想通过向政府和有关部门施压的方式获得不正当的额外利益。面对这样的信息公开申请, 有关部门需要花费很多时间进行协调、应诉与答辩, 同时如果申请人通过这些行为得到了有关的不正当权益, 就会使得该类滥诉缠讼行为进一步加剧。
以往缺乏对于该问题的有效的处理手段, 征收单位只能被动的疲于应对。但2019年5月15日实施的修订后的《政府信息公开条例》对此作出了新的规定:第一, 《政府信息公开条例》第三十五条规定, 申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围, 行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的, 告知申请人不予处理; 行政机关认为申请理由合理, 但是无法在本条例第三十三条规定的期限内答复申请人的, 可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。第二, 对于申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动的,《政府信息公开条例》第三十九条第一款规定, 行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。第三, 根据《政府信息公开条例》第四十二条第一款的规定, 行政机关依申请提供政府信息, 不收取费用。但是, 申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的, 行政机关可以收取信息处理费。
(三) 信息公开的主体
根据《征收与补偿条例》第二十九条的规定, 建立征收补偿档案、将分户补偿情况在房屋征收范围内公布, 均属于房屋征收部门的法定职责。因此, 一般情况下, 房屋征收部门应是房屋征收补偿信息的公开义务主体。但《住房和城乡建设部关于推进国有土地上房屋征收与补偿信息公开工作的实施意见》, 将市、县级人民政府及房屋征收部门两个主体同时作为征收补偿信息公开的主体, 没有在两个主体之间进行相关的划分。
实践中, 对于公开主体的争议较大, 矛盾也较为突出。对此需要结合申请人的具体申请内容, 综合判断是应由市、县级人民政府还是房屋征收部门进行公开。另外, 征收实施单位是受房屋征收部门委托, 实施房屋征收与补偿的具体工作。从《征收与补偿条例》的规定来看, 其并不负有公开征收补偿信息的职责。
(四) 关于相关信息是否应当予以公开的判断。
对于该问题, 需要结合申请人的具体申请内容, 进行综合判断, 不能一概而论。但根据《征收与补偿条例》第十五条和第二十九条的规定, 对征收范围内房屋的调查结果 (包括权属、区位、用途、建筑面积等情况) 和分户补偿情况的公布, 并未附加不予公开的例外情况, 即使涉及个人隐私, 也要予以公开。
【司法判例】
1. 张某诉天津市红桥区人民政府信息公开纠纷申请再审案
[审理法院] 最高人民法院
[案 号] (2016) 最高法行申2305号
[当 事 人] 再审申请人 (一审原告、二审上诉人) 张某, 再审被申请人(一审被告、二审被上诉人) 天津市红桥区人民政府
[审理人员] 李广宇、胡文利、李纬华
[裁判时间] 二○一六年九月二十七日
[一、二审法院查明的事实及裁判结果]
原审法院查明以下主要事实: 张某的房屋位于红桥区快速路系统京津公路南段工程项目拆迁范围内。张某于2014年12月23日通过邮寄的方式向红桥区政府提出政府信息公开申请, 要求公开“红桥区快速路系统京津公路南段工程项目征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”。红桥区政府于2014年12月24日收到该申请, 于2015年1月8日作出编号为2014-26的《不属于本单位公开告知书》 (以下简称26号告知书) , 告知张某其提出的申请不属于该府公开范围, 建议向天津市红桥区房产总公司咨询。红桥区政府于2015年1月9日将26号告知书邮寄送达张某。张某于2015年1月30日通过邮寄的方式就26号告知书向天津市人民政府申请复议。天津市人民政府于2015年1月31日签收, 并于2015年2月6日作出《告知书》 , 告知其行政复议申请不符合行政复议受理条件。张某于2015年3月2日签收了上述《告知书》 。张某认为拆迁补偿、补助费用的发放、使用情况属于红桥区政府应重点公开的内容, 红桥区政府作出26号告知书违法, 于2015年3月24日提起本案行政诉讼, 请求撤销26号告知书, 判令红桥区政府向其公开案涉信息。
天津市第一中级人民法院一审认为: 根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》) 第四条、第十七条的规定, 红桥区政府具有公开其制作或保存的政府信息的主体资格和法定职权。根据《政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息, 由制作该政府信息的行政机关负责公开; 行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息, 由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的, 从其规定”的规定, 在法律、法规无特别规定的情况下, 红桥区政府公开的政府信息限于其制作或者保存的信息。张某要求公开“红桥区快速路系统京津公路南段工程项目征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”, 根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门 (以下简称房屋拆迁管理部门) 对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定, 互相配合, 保证房屋拆迁管理工作的顺利进行”的规定, 张某申请公开的政府信息所指向的项目并非由红桥区政府实施监督管理, 故张某申请公开的政府信息不由红桥区政府制作或者保存。红桥区政府依据《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定作出26号告知书正确。红桥区政府于2014年12月24日收到张某的政府信息公开申请后, 于2015年1月8日作出26号告知书并送达张某, 符合《政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定, 程序合法。红桥区政府作出 26 号告知书证据充分, 适用法规正确, 符合法定程序。据此作出(2015) 一中行初字第0022号行政判决, 驳回张某的诉讼请求。
张某不服, 提起上诉。
天津市高级人民法院二审认为: 依据《政府信息公开条例》的规定, 红桥区政府具有受理向其提出的政府信息公开申请并作出政府信息公开答复的行政主体资格和法定职权。张某对红桥区政府履行信息公开告知的程序不持异议。本案争议焦点是张某要求公开政府信息的申请是否应予支持。依据《政府信息公开条例》第十一条第三项“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容: …… (三) 征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”的规定, 案涉信息应当属于红桥区政府主动公开、重点公开的政府信息, 红桥区政府应当依法积极收集, 并主动公开, 以提高政府工作的透明度。红桥区政府适用《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定, 得出案涉信息不属于其公开范围的结论, 是对法律条文的误解。但红桥区政府在本案二审庭审中已经说明因该拆迁片拆迁补偿安置工作尚未完成, 存在不能形成完整信息, 政府信息不存在的客观情况, 故张某要求公开政府信息的申请难以支持。一审法院判决驳回张某的诉讼请求并无不当。据此作出 (2015) 津高行终字第0042号行政判决, 驳回上诉, 维持一审判决。
[申请再审审理情况]
张某在向本院提出的再审申请中称: (1) 法律规定再审被申请人应重点公开, 按照法律逻辑, 再审被申请人应依法履行法定公开职责。 (2) 红桥区快速路系统京津公路南段工程早已通车, 该项目已经完成拆迁, 二审判决在再审被申请人未提交任何新证据的情况下, 认定该项目拆迁尚未完成, 无法公开再审申请人所申请的政府信息, 属于认定事实不清。 (3) 二审判决一方面认定案涉信息属于再审被申请人应当主动公开、重点公开的政府信息, 一方面却因该信息未客观制作, 而认定信息不存在, 明显是在纵容再审被申请人的行政不作为。故请求本院撤销一、二审判决, 将本案发回重审。
本院认为: 本案涉及政府信息公开制度中若干重要问题。一审法院和二审法院对其中有的问题作了阐述, 再审申请人则提出了诸多质疑。对这些问题进行深入分析, 无疑有助于案件的最终处理。
1. 主动公开与依申请公开政府信息的关系。主动公开和依申请公开是政府信息公开的两种主要方式。前者主要适用于涉及公民、法人或者其他组织切身利益, 需要社会公众广泛知晓或者参与, 以及反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息, 不待个人申请, 行政机关就应当主动向公众公开; 后者则是指, 对于特定个人有需要的信息, 行政机关根据其申请依法向其提供。主动公开和依申请公开并没有特别截然的划分, 两者在一定条件下可以相互转换。国务院办公厅《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉 实施细则》 (国办发 〔2016〕80号) 规定, 对于“依申请公开较为集中的信息” , “可转为主动公开的应当主动公开” ; 同理, 对于行政机关应当主动公开而未及时公开的, 公民、法人或者其他组织有权通过依申请公开程序获取相关信息。本案再审申请人张某在行政机关未依照《政府信息公开条例》规定主动公开相关政府信息的情况下提出政府信息公开申请, 具备法定的申请权。
2. 房屋征收补偿信息的公开义务主体。再审申请人向再审被申请人红桥区政府申请公开“红桥区快速路系统京津公路南段工程项目征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”, 是因为她认为按照《政府信息公开条例》第十一条第三项的规定, “征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”属于“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息”, 在其未主动公开政府信息的情况下, 自然可以向其提出公开的申请。而再审被申请人所作的26号告知书却称: “经审查, 您所提出的申请不属于本单位公开, 建议您向天津市红桥区房产总公司咨询。”这就引发了信息公开义务主体究竟是谁的争议。通过研读《政府信息公开条例》第十一条, 我们会发现, 该条所规范的义务主体, 不仅包括“设区的市级人民政府、县级人民政府”, 也包括“及其部门”。又从法条之上下文关系来看, 该条是作为第十条规定的补充, 而第十条又曾规定, “县级以上各级人民政府及其部门” “在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容”。可以这样理解, 公开义务主体究竟是“政府”还是“部门”, 需要以法律、法规确定的各自职责范围为依据。例如, 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款虽然规定, “市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”,但该条第二款和第三款还同时规定: “市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。” “市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工, 互相配合, 保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”由此可知, 该条确立的是一种政府“负责” 、房屋征收部门“组织实施”、有关部门“互相配合”的职责分工模式。具体到房屋征收补偿信息的公开, 该条例第二十九条第一款就规定: “房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案, 并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。”依据该款规定, 建立征收补偿档案、将分户补偿情况在房屋征收范围内公布, 显然属于房屋征收部门的法定职责。因此, 将房屋征收部门确定为房屋征收补偿信息的公开义务主体, 不仅符合该款规定, 也符合《政府信息公开条例》第十条关于“设区的市级人民政府、县级人民政府” “在各自职责范围内”确定主动公开范围的规定精神。具体到本案, 尽管案涉工程项目发生在《城市房屋拆迁管理条例》施行时期, 但按照当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》第五条的规定, 对本行政区域内城市房屋拆迁工作实施监督管理也属于县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门的职责范围。因此, 再审被申请人作出“不属于本单位公开”的告知符合法律法规规定。但作为一级政府, 其在应当能够确定该政府信息的公开机关的情况下, 只是简单地告知申请人“向天津市红桥区房产总公司咨询”, 没有尽到《政府信息公开条例》第二十一条第三项规定的义务。
3. 政府信息公开的前提是政府信息确实存在。再审申请人提出, 法律规定再审被申请人应重点公开, 按照法律逻辑, 再审被申请人应依法履行法定公开职责; 二审判决一方面认定案涉信息属于再审被申请人应当主动公开、重点公开的政府信息, 一方面却因该信息未客观制作, 而认定信息不存在, 明显是在纵容再审被申请人的行政不作为。对此本院认为, 按照《政府信息公开条例》第二条的规定, 所谓政府信息, 必须是客观存在的、 “以一定形式记录、保存的信息”。“政府信息不存在”正是《政府信息公开条例》第二十一条规定的法定不予公开的情形之一。进一步讲, 有没有公开职责是一回事, 有没有确实拥有信息是另一回事。即使行政机关确实负有主动公开某类政府信息的职责, 但如果其确实尚未制作或者保存相关信息, 人民法院也无法判决其履行公开相关政府信息的义务。具体到本案, 二审法院根据“二审庭审中被上诉人已经说明因该拆迁片拆迁补偿安置工作尚未完成, 存在不能形成完整信息, 政府信息不存在的客观情况”, 认定“上诉人要求公开政府信息的申请本院难以支持”, 并不违背政府信息公开案件的审理规则。虽然再审被申请人的答复存在没有正确告知政府信息公开义务机关的问题, 但仅以这种理由提起再审似乎并无必要, 因为即使判决再审被申请人重新作出一个答复, 也无助于再审申请人获得甚至更快地获得其所需要的政府信息。再审被申请人真正应当做到的, 也不仅仅是如何完善一个政府信息公开答复, 而是督促政府有关部门尽早建立和完善《国有土地上房屋征收与补偿条例》要求建立的房屋征收补偿档案制度, 并依法全面及时地公布公开。
[裁判结果]
张某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形, 裁定驳回张某的再审申请。
2. 郑某诉杭州市拱墅区人民政府、杭州市人民政府信息公开及行政复议纠纷申请再审案
[审理法院] 最高人民法院
[案 号] (2018) 最高法行申2928号
[当 事 人] 再审申请人 (一审原告、二审上诉人) 郑某, 被申请人 (一审被告、二审被上诉人) 杭州市拱墅区人民政府、杭州市人民政府
[审理人员] 耿宝建、王晓滨、白雅丽
[裁判时间] 二○一八年六月二十五日
[一、二审法院查明的事实及裁判结果]
一、二审法院查明: 2016年9月23日, 郑某向拱墅区政府邮寄政府信息公开申请表, 其中“所需信息的内容描述”一栏载明为“申请公开贵机关组织实施强行腾空我户位于拱墅区半山街道金星村XX号。实施强行腾空的行政批准手续、风险评估以及参与实施强行腾空我户房屋的各行政执法机关名称和各行政执法人员的名单及行政执法证, 并提供全程录音、录像全部资料 (提供复印件加盖印章) 。” 2016年9月26 日, 拱墅区政府收到郑某的申请表。 2016 年10 月19日, 拱墅区政府延长答复期限15个工作日, 并告知郑某。 2016年11月9日, 拱墅区政府作出拱政信公复2016第34号《拱墅区人民政府信息公开申请答复书》(以下简称34号答复书), 答复称“ (1) 关于申请公开 ‘实施强行腾空的行政批准手续’, XX号房屋系杭州市拱墅区人民法院裁定, 由拱墅区政府组织对申请人 (户) 实施强制搬迁。故我机关认为行政批准手续指向的是 ( 2015) 杭拱行审字第4号行政裁定书, 依据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十一条的规定, 您要求公开的事项属于 ‘应当依照有关法律、法规规定查阅的案卷材料’,请您向杭州市拱墅区人民法院申请查阅, 地址: 杭州市拱墅区台州路1号。 (2)关于申请公开 ‘实施强行腾空的风险评估以及参与实施强行腾空我户房屋的各行政执法机关名称和各行政机关行政执法人员的名单及行政执法证并提供全程录音、录像全部资料 (复印件加盖印章) ’ 的信息与《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条中所述的生产、生活、科研等特殊需要无关, 故根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第二项规定, 不予公开。(3) 关于申请公开的 ‘全程录音、录像全部资料’, 我机关认为指向的是公证书(附财物登记清单、光盘), 故我机关决定予以公开, 现将公证书 (附财物登记清单、光盘) 通过快递、电子邮件的方式提供给您, 请收阅、获取。”拱墅区政府将公证书 (附财物登记清单、光盘) 随答复书一并向郑某提供。郑某收到拱墅区政府的答复后, 认为拱墅区政府向其提供的是空白光盘, 于2016年11月14日向拱墅区政府提出质疑。后拱墅区政府再行刻录一份光盘提供给郑某。郑某不服拱墅区政府作出的政府信息公开答复, 以拱墅区政府为被申请人, 于2016年11月29日向杭州市政府提出行政复议申请, 复议请求为“撤销被申请人作出的34号答复书第2项, 责令被申请人公开2015年12月11日对郑某户房屋实施强拆的风险评估、以及参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证,并提供全程录音录像全部资料” 。 2017 年1 月24 曰, 杭州市政府作出杭政复〔2016〕 611号行政复议决定 (以下简称611号复议决定) , 维持了拱墅区政府作出的34号答复书第2项。郑某不服, 向浙江省杭州市中级人民法院提起行政诉讼, 请求: (1) 撤销拱墅区政府作出的34号答复书第2项, 责令拱墅区政府公开2015年12月11日对郑某户房屋实施强拆的“风险评估、以及参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证, 并提供全程录音录像全部资料”。(2) 撤销杭州市政府611号复议决定。
浙江省杭州市中级人民法院一审判决认为, 郑某向拱墅区政府提出的政府信息公开申请中, 含多个指向。拱墅区政府在作出答复时, 对郑某的申请进行分项答复。 34号答复书第3项对郑某申请公开的“全程录音、录像全部资料”单独作出了答复, 故拱墅区政府提出的34号答复书第2项内容存在笔误的答辩理由能够成立。一审法院认为34号答复书第2项是对“风险评估以及参与实施强行腾空我户房屋的各行政执法机关名称和各行政执法人员的名单及行政执法证”作出的答复。故对34号答复书中的笔误予以指正。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定:“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外, 公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要, 向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”在行政机关向人民法院申请强制执行拆迁争议裁决的案件中,“风险评估”系行政机关单方作出的内部行为, 旨在预测和评估行政机关自身的风险, 强制执行的被申请人并不承担行政机关的风险, 也不具有参与、质疑这一风险评估的权利。因此“风险评估”与强制执行被申请人的生产、生活、科研等特殊需要无关。 34号答复书第2项中对郑某要求公开“风险评估”的申请, 答复以不予公开, 符合法律规定。人民法院的准予执行裁定中指定了组织实施的机关, 则该机关对可能超出准执范围的行为承担法律责任, 该机关是否组织其他单位、其他人员参与实施, 与被执行人的生产、生活、科研等特殊需要无关。 34号答复书第2项中对郑某要求公开“参与实施强行腾空我户房屋的各行政执法机关名称和各行政执法人员的名单及行政执法证”的申请, 答复以不予公开, 符合法律规定。对郑某要求公开“全程录音、录像全部资料”的申请, 拱墅区政府将之判断为公证书 (附财物登记清单、光盘) 并向郑某进行了公开。因拱墅区政府已自认未保存与郑某户强制执行过程有关的其他录音录像资料, 郑某亦未提供证据或线索指向拱墅区政府尚保存有其他录音录像资料而未公开, 故一审法院认为拱墅区政府的这一信息公开行为并无不当。郑某提出的录像资料未拍摄强制执行全程的理由, 不属于政府信息公开案件的审查范围。拱墅区政府作出政府信息公开答复的程序合法。杭州市政府的行政复议程序合法。郑某的诉讼理由不能成立, 对其诉讼请求不予支持。因此, 一审法院判决驳回郑某的诉讼请求。
郑某不服提起上诉, 浙江省高级人民法院二审判决认为, 根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定: “除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外, 公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要, 向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”行政机关向人民法院申请强制执行拆迁争议裁决的案件中, “风险评估”系行政机关单方的内部行为, 未对外公示, 对行政相对人不产生约束力, 被申请人并不承担行政机关强制执行的风险, 因此“风险评估”与郑某的生产、生活、科研等特殊需要无关。34号答复书第2项中对郑某要求公开“风险评估”的申请, 答复不予公开, 符合法律规定。人民法院的准予执行裁定中指定了组织实施的机关, 则该实施机关对实施准予执行的行为承担法律责任, 该机关是否组织其他单位、其他人员参与实施, 亦与郑某的生产、生活、科研等特殊需要无关。 34号答复书第2项中对郑某要求公开“参与实施强行腾空我户房屋的各行政执法机关名称和各行政执法人员的名单及行政执法证”的申请, 答复不予公开, 符合法律规定。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定: “本条例所称政府信息, 是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的, 以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定:“对申请公开的政府信息, 行政机关根据下列情况分别作出答复:…… (三) 依法不属于本机关公开或者该政府信息不存在的, 应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的, 应当告知申请人该机关的名称、联系方式; ……”本案中, 对郑某要求公开“全程录音、录像全部资料”的申请, 拱墅区政府将组织实施强制腾空过程的公证书 (附财物登记清单、光盘) 向郑某进行了公开。因拱墅区政府自认未保存与郑某户强制执行过程有关的其他录音录像资料, 郑某亦未提供证据或线索证明拱墅区政府尚保存有其他录音录像资料而未公开, 故拱墅区政府针对郑某要求公开“全程录音、录像全部资料”的信息公开申请仅提供由其保存的公证书及附财物登记清单、光盘, 并无不当。郑某提出的录像资料未拍摄强制执行全程的理由, 不属于政府信息公开案件的审查范围。其申请要求对提供的复印件材料加盖公章, 亦无法律依据, 不予支持。综上, 拱墅区政府作出政府信息公开答复第2项内容虽存在笔误, 但一审判决已经予以指正, 且涉案答复程序合法; 杭州市政府的行政复议程序合法, 依法均应予以维持。郑某的诉讼理由不能成立, 不予支持。一审判决认定事实清楚, 适用法律正确, 审判程序合法, 依法应予维持。因此, 二审法院判决驳回上诉, 维持一审判决。
[申请再审审理情况]
郑某向本院申请再审, 请求: (1) 撤销一、二审行政判决。 (2) 撤销34号答复书第2项, 责令其公开2015年12月1日对郑某户房屋实施强拆的“风险评估、以及参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证, 并提供全程录音录像全部资料”。 (3) 撤销杭州市政府611号复议决定。其申请再审的主要事实和理由为: 再审申请人申请的3类信息都与其基本权利息息相关, 应当依法公开。一、二审法院未予以支持, 不符合法律规定。
本院认为, 政府信息以公开为原则, 以不公开为例外, 该原则是政府信息公开立法与实践应当坚持的基本精神。行政机关所制作或保存的政府信息应当尽可能的主动公开或者依申请公开, 以最大程度地保障社会公众的知情权, 以此监督行政权力在阳光下运行。但毋庸置疑, 必然会有一部分政府信息不能公开, 属于信息公开的豁免范围。事实上, 只有明确了豁免公开信息的内容和范围, 才能明确公开信息的内容和范围; 只有准确界定了豁免信息的范围, 才能为更全面的信息公开扫清障碍。实践中豁免公开的政府信息, 既包括涉及国家安全等需要绝对豁免公开的信息, 也包括可以由信息公开义务主体利益衡量后裁量免予公开的信息, 还包括可以与第三方协商确立的豁免信息, 等等。再审申请人申请再审的风险评估报告、参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证、全程录音录像全部资料, 虽非需要绝对豁免公开的信息, 仍属信息公开义务主体可以裁量豁免的信息范围; 是否全部或者部分公开, 信息公开义务主体可以依法审查并决定。
关于风险评估报告应否公开问题。该报告系非诉执行中的社会稳定风险评估报告。此类有关社会稳定风险评估的政府信息, 是行政机关在作出决策前据以研究、讨论使用的内部信息, 也属于过程性信息, 属于信息公开义务主体可以根据情况决定是否豁免的范围。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》 (国办发 〔2010〕 5号) 第二条也规定, 行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息, 一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。而且, 此类社会稳定风险评估本身即包含部分敏感信息, 其中有关风险隐患的认定、分析与防范, 一旦公开既可能侵犯相关个人隐私, 也可能造成风险防范措施的失效; 且一旦公开, 就存在在一定范围内将影响公共安全和社会稳定的可能性, 信息公开义务主体可以依法决定不予公开。
关于参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证应否公开问题。由于本案系人民法院裁定准予执行后的强制拆除, 不论是准予执行的行政裁定书还是其后的强制执行通知, 以及现场执法人员的身份表示, 均已经明确组织实施强拆的执法机关系拱墅区政府, 再审申请人也已明确知悉此节信息。行政机关依申请公开信息, 只是提供行政机关以一定形式记录、保存的已经存在的信息, 不因为申请人的请求而承担为其制作信息的义务。要求公开参与实施强拆的各行政执法机关名称和各行政执法人员的名单及行政执法证, 已经明显属于要求行政机关加工、汇总的信息, 行政机关对此类申请可以不予支持。尤其重要的是, 有关执法人员名单和执法证, 均属于政府机关内部人事管理信息, 公开历次参与执法的人员名单和包括个人信息的执法证件, 可能影响今后行政执法活动的顺利进行或者威胁相关人员人身安全, 且当此类信息公开的重要性显著小于公开可能带来的危害性时, 信息公开义务主体可以依法决定不予公开。
关于“全程录音录像资料”公开申请是否已经依法得到处理问题。拱墅区政府虽然组织实施了强制搬迁, 但并不意味着拱墅区政府即制作或者保存了强制搬迁全过程的所有信息, 也不意味着强制搬迁全过程形成的所有信息均属于需要公开的信息。政府组织实施, 多个执法机关参与的强制搬迁, 政府的信息公开义务也仍然遵循“谁制作谁公开, 谁保存谁公开”的要求, 政府不需要也不可能公开具体职能部门自身在实施过程中形成的政府信息, 也不应当成为整个实施过程信息的公开义务主体; 其信息公开义务止于公开其实际制作和保存的信息为限。根据再审申请人提供全部录音录像资料的信息公开申请, 拱墅区政府向其提供了由其保存的公证书及附财物登记清单、光盘。再审申请人虽然主张拱墅区政府未将全程录音录像资料公开, 但由于其既未提供拱墅区政府应当保存全部录音录像资料的法律依据, 也未提供证据或者证据线索证明拱墅区政府尚保存有其他录音录像资料未公开, 在拱墅区政府经检索并陈述已经公开了与再审申请人户强制执行过程有关的全部资料情况下, 应当认为拱墅区政府已经依法履行了信息公开义务。
需要说明的是, 为保障公民、法人或者其他组织知情权, 促进行政机关依法及时、准确公开政府信息, 《中华人民共和国政府信息公开条例》不仅规定公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益, 可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼, 还规定对行政机关不依法履行政府信息公开义务的, 公民、法人或者其他组织可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。因而, 对政府信息公开纠纷, 并非所有均需通过行政诉讼渠道解决, 法律还规定了相应的行政机关内部监督和行政监察程序。鉴于司法审查强度的有限性和人民法院依职权调取证据的局限性, 行政机关内部监督程序和行政监察程序在解决政府信息不存在引发的纠纷方面, 有其自身优势。行政机关未尽合理检索查找义务, 或者故意隐瞒政府信息, 构成不依法履行政府信息公开义务的, 信息公开申请人可依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第一款的规定, 向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。
[裁判结果]
郑某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形, 裁定驳回郑某的再审申请。