第一节 征收目的

《征收与补偿条例》将公共利益规定为国家征收的基本目的, 并在立法上首次对公共利益的范围进行了界定, 规定了6种属于公共利益的具体情形。同时,还强调了规划和计划的调控作用, 规定确需征收房屋的各项建设活动都应当符合“四项规划”, 保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

一、“公共利益”的具体范围

我国的国有土地上房屋征收制度来源于城市房屋拆迁制度, 但无论是1991年实施的《城市房屋拆迁管理条例》 , 还是2001年实施的修订后的《城市房屋拆迁管理条例》, 均没有关于城市房屋拆迁必须符合公共利益的明确要求。因此,在城市房屋拆迁制度下, 拆迁主管部门在发放拆迁许可证时, 无需审查拆迁项目的公益性, 法院在进行司法审查时对拆迁项目的公益性进行审查也没有依据。在此情况下, 不少纯商业项目通过房屋拆迁的方式实现, 本来属于自愿协商的民事行为假借国家公权力得以实现, 使得政府不恰当地介入了民事领域。

2004年的宪法修正案虽然开启了我国房屋征收立法的宪法基础, 但对于何为公共利益并未予以明确。 2007年10月1日实施的《物权法》 , 同样未能细化公共利益的标准。 《征收与补偿条例》将公共利益规定为房屋征收的基本目的,且在立法上首次对公共利益的范围进行了界定。

《征收与补偿条例》第八条采取列举的方式, 对“公共利益”的具体范围作了明确, 即: (1) 国防和外交的需要; (2) 由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要; (3) 由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要; (4) 由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要; (5) 由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要; (6) 法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。这种具体化的列举, 有利于从“源头”上限制假借公益名义侵犯公民财产权利的政府行为, 也为宪法保护的公民财产权设定了明确的公共利益边界, 在法律上完善了我国的财产权保障体系。另外, 该条还强调了房屋征收的必要性, 即“确需”征收房屋方能决定征收。也就是说, 如果不采取征收方式, 通过其他方式就无法拆除被征收房屋进而获得相关建设用地。

但公共利益属于典型的不确定法律概念, 在判断具体建设项目是否符合公共利益的需要时, 应主要由立法判断, 即只有立法明确列举的建设项目情形才属于公共利益的需要; 对于立法规定不明确或者认识有分歧的, 则应尊重通过正当程序而形成的判断, 地方人大及其常委会、绝大多数被征收居民同意的建设项目,应当被认定为属于公共利益的需要。尤其是以征收形式进行的旧城区改建, 既交织公共利益与商业开发, 也涉及旧城保护与城市更新, 更应尊重拟征收范围内被征收人的改建意愿; 大多数或者绝大多数被征收人同意改建方案的, 即可以认为建设项目符合公共利益的需要。

另外, 政府组织实施的对基础设施落后地段进行旧城区改建而实施的征收,具有社会公共利益的属性。至于政府在组织实施过程中通过合法正当程序并以市场化的方式具体实施, 则与征收决定的社会公共利益性并不矛盾, 相关当事人如以此为由认为相关项目是为了商业开发而非为了社会公共利益, 并据此请求撤销相关征收决定, 一般不能得到法院的支持。

二、征收项目应当符合“四项规划”

《征收与补偿条例》第九条规定, 确需征收房屋的各项建设活动, 应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划, 即征收项目应当符合“四项规划”。 《征收与补偿条例》之所以这么规定, 其目的是进一步对公共利益范围予以明确, 即房屋征收在符合《征收与补偿条例》第八条规定的前提下, 还应当符合“四项规划”。这样一方面可以防止不正当、不合理的征收, 另一方面可以使征收能够按照规划的要求实施, 促使城市建设合理有序进行。

关于“四项规划”的具体内容, 《征收与补偿条例》并未明确规定。那么,实践中应如何理解“四项规划”的具体内容呢?

(一) 国民经济和社会发展规划

国民经济和社会发展规划是最高层次的规划, 是一定期限内国家战略意图,明确政府工作重点, 引导市场主体行为制定的经济发展、社会发展的纲要, 如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。国民经济和社会发展规划可以分为国家级规划、省 (区、市) 级规划、市、县级规划; 按对象和功能类别, 国民经济和社会发展规划可以分为总体规划、专项规划、区域规划。国家总体规划、省 (区、市) 级总体规划和区域规划的规划期一般为5年。

(二) 土地利用总体规划

土地利用总体规划是指在一定区域内, 根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件, 对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作出的总体安排和布局。土地利用总体规划是《中华人民共和国土地管理法》第十五条的明确要求, 即“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求, 组织编制土地利用总体规划”。土地利用总体规划的制定原则是严格保护永久基本农田, 控制非农业建设占用农用地; 提高土地利用率; 统筹安排各类各区域用地; 保护和改善生态环境, 保障土地的可持续利用; 占用耕地与开发复垦耕地相平衡。一般将土地分为农用地、建设用地、未利用地三大类, 各类建设项目使用土地必须使用土地利用总体规划确定的建设用地。

土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划, 报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划, 经省、自治区人民政府审查同意后, 报国务院批准。除此以外的土地利用总体规划, 逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准; 其中, 乡 (镇) 土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准, 必须严格执行。

经批准的土地利用总体规划的修改, 必须经过原批准机关批准; 未经批准,不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

(三) 城乡规划

城乡规划, 即政府为协调城乡空间布局, 改善人居环境, 集约高效合理利用城乡土地, 促进城乡经济社会全面科学协调可持续发展而对一定区域内的功能安排和布局设计。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条的规定, 城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。

城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为20年。城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括: 城市、镇的发展布局, 功能分区, 用地布局, 综合交通体系, 禁止、限制和适宜建设的地域范围, 各类专项规划等。

控制性详细规划应根据总体规划的要求组织编制, 是为控制建设用地性质、使用强度、空间环境和指导当前建设区域内建设项目做出具体的安排和规划设计。房屋征收应当在城乡总体规划确定的规划区内进行, 并符合详细规划的要求。

(四) 专项规划

专项规划是《中华人民共和国城乡规划法》第十七条规定的规划控制机制,是在城市总体规划的指导下, 为更有效实施规划意图, 对工业、交通、商业、文化、教育、环卫、电力、供水、防洪、人防等城市要素中系统性强、关联度大的内容或城市整体, 长期发展影响巨大的建设项目, 从公众利益出发对其空间利用所进行的系统研究。一般城市专项规划包含综合交通规划、城市绿地系统规划、历史文化名城保护规划、城市环境保护规划、城市地下空间规划以及城市市政公用设施规划等。

三、“收购协议”的效力

根据《征收与补偿条例》的规定, 为了公共利益而需要征收房屋的, 应依法通过征收程序而实施。但实践中, 特别是在旧城改造过程中, 为了提高旧城改造的效率, 部分地方的市、县级人民政府往往会采取委托国有公司或者相关职能部门以“收购”方式代替应当依法进行的“房屋征收”, 即俗称的“协议搬迁”方式。对于此种“收购”模式的合法性以及所签订“收购协议”的效力, 目前相关法律法规并未有明确规定。实践中, 对此问题也有不同的认识和理解, 存在争议。

“协议搬迁”方式、 “收购”模式, 在各地实践中均有存在, 具有一定的现实合理性和可行性, 而且确实有利于提高旧城改造的工作效率。因此, 对于“收购协议” “搬迁协议”的效力, 不能简单、机械地一概予以否定, 而应考虑予以规范, 并纳入人民法院司法审查的范围。

实践中, 对于“协议搬迁” “收购协议”的处理应注意以下几点:

1. 市、县人民政府在旧城改造过程中为实现公共利益和行政管理目标, 以委托国有公司“收购”来代替应当依法进行的“征收”, 虽然收购协议名义上的签订主体是国有公司, 但此种收购本身属于政府征收职能的委托, 并服务和服从于旧城改造这一公共利益需要, 因而收购协议也具有行政协议的属性。将该类行为纳入行政诉讼审查范畴, 有利于加强对地方政府行为的监督, 防止行政机关滥用“收购”代替征收, 规避司法审查监督。

2. 建立在平等、自愿基础上的收购协议, 因其在一定层面上有利于提高旧城改造的效率, 并有助于通过提高收购价格来对房屋所有权人给予更加充分的补偿, 具有现实合理性和可行性, 因而不宜完全否定此种“收购”模式的合法性。

3. 不论市、县级人民政府委托国有公司还是政府相关职能部门实施收购并签订收购协议, 基于合同相对性原则, 因履行协议发生的纠纷, 并非都需以市、县级人民政府为被告; 但在此过程中实施的违法强制拆除行为的法律责任, 则仍应由行政主体 (市、县级人民政府) 承担。

4. 市、县级人民政府或者其委托的国有公司、政府相关职能部门在实施收购过程中, 必须坚持平等、自愿、等价、有偿原则, 与房屋所有权人签订相关收购协议, 对房屋所有权人进行不低于市场评估价格的公平、合理补偿安置。收购主体存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议的情形时, 人民法院可以确认收购协议无效。

5. 市、县人民政府在与房屋所有人未能就收购问题达成收购协议的情况下,应当及时启动房屋征收程序; 其不及时依法进行征收而采用不适当拆除方式破坏房屋所有人居住与经营环境, 造成该房屋正常使用功能严重贬损的, 依法构成行政侵权, 应当承担相应的行政责任。市、县人民政府与相关单位因其先行行为,也即因此而负有依法征收补偿或者赔偿的附随义务; 房屋所有人则依法具有选择征收补偿程序或者侵权赔偿程序的权利。

【司法判例】

汪某诉龙游县人民政府行政征收纠纷申请再审案

[审理法院] 最高人民法院

[案 号] (2018) 最高法行申2624号

[当 事 人] 再审申请人 (一审原告、二审上诉人) 汪某, 被申请人 (一审被告、二审被上诉人) 龙游县人民政府

[审理人员] 耿宝建、王晓滨、白雅丽

[裁判时间] 二○一八年十二月六日

[一、二审法院查明的事实及裁判结果]

一、二审法院经审理查明: 汪某系龙游县龙洲街道居民, 利用其位于龙××县× ×号的房屋经营沙发材料商店。 2015年6月9日, 龙游县城市发展甲公司 (以下简称龙游甲公司) 与龙游县旧城改造征收指挥部办公室 (以下简称龙游旧改办) 签订《委托书》, 由龙游甲公司委托龙游旧改办实施龙游县大南门历史文化街区保护项目 (一期) 国有土地上房屋收购项目 (以下简称大南门房屋收购项目), 期限自项目调查摸底至收购项目实施完成。 2015年12月9日, 龙游甲公司发布公告, 公告该公司作为收购单位, 收购灵山江以西, 太平路以南, 西湖沿巷一、二弄以东,巨龙路以北, 保留房屋除外的国有土地上房屋。并明确龙游旧改办为委托收购实施单位及收购时间、大南门房屋收购项目实施方案等。汪某位于龙××县××号的房屋位于收购范围内。 2016年1月5日, 龙游县房屋征收管理办公室 (以下简称龙游征管办) 分别与衢州市乙房屋征迁服务有限公司、临海市丙拆迁有限公司针对龙游县城区大南门区域被收购房屋事项签订《房屋拆除工程合同》, 合同约定大南门区域被收购的房屋由衢州市乙房屋征迁服务有限公司、临海市丙拆迁有限公司负责拆除, 并承担相应的行为责任。汪某未提出收购申请, 也未签订房屋收购协议, 其房屋也未被拆除。 2016年5月21日, 龙游甲公司、龙游旧改办向汪某作出书面通知,告知“在2016年6月9日 (含) 前未提交收购申请, 未签订房屋收购协议的, 不再享受大南门历史文化街区保护项目 (一期) 房屋收购特别奖政策”, 并于同月28日送达汪某。 2016年9月27日, 汪某楼上住户均已签订收购协议, 被收购房屋腾空交付房屋拆除单位。汪某不服, 以收购工作系由龙游县政府组织实施, 强制收购行为侵犯其合法权益为由, 向法院提起行政诉讼, 请求确认龙游县政府以收购代替征收的行政行为违法, 判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收工作。

一审法院认为: 汪某所诉房屋收购行为, 系由龙游甲公司实施的行为, 属于平等主体间的民事行为, 并非行政机关的行政行为。由此产生的争议, 不属于行政诉讼受案范围, 依法应当裁定驳回起诉。汪某主张龙游甲公司系受龙游县政府委托实施征收行政行为, 缺乏事实和法律依据, 不予采纳。关于汪某提出的请求法院判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收的诉讼主张, 因汪某未提供证据证明相关职能部门已经依法针对涉案项目启动征收程序, 而是否启动征收程序需由相关职能部门结合具体情形依法确定, 法院不宜直接判令履行。汪某请求法院判令龙游县政府依法对其涉案房屋进行征收缺乏法律依据, 不予支持。因此, 一审法院判决: 一、驳回汪某要求确认龙游县政府以收购代替征收的行政行为违法的起诉; 二、驳回汪某要求判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收的诉讼请求。

二审法院认为: 汪某所诉房屋收购行为, 系由龙游甲公司实施的收购行为,但龙游甲公司系受龙游县政府委托而实施涉案房屋的收购行为, 不是龙游甲公司企业自主商业行为, 且在收购涉案区域房屋时, 龙游旧改办等行政机关及行政机关工作人员参与收购行为。因此, 龙游甲公司对涉案区域房屋收购行为属于行政行为, 不是民事行为。一审判决认定龙游甲公司对涉案区域房屋收购行为属于民事行为错误, 应予指正。鉴于龙游甲公司对汪某涉案房屋的收购行为并未实现,龙游甲公司对涉案区域其他房屋的收购行为和汪某没有法律上的利害关系, 一审法院判决驳回汪某的起诉, 结论正确, 予以维持。汪某认为涉案拆除行为侵害其合法权益, 可以另寻救济途径。关于汪某提出的请求法院判令龙游县政府对其涉案房屋按行政征收的法律规定进行征收的诉讼主张, 因汪某未提供证据证明相关职能部门已经依法针对涉案项目启动征收程序, 而是否启动征收程序需由相关职能部门结合具体情形依法确定, 法院不宜直接判令履行。汪某请求法院判令龙游县政府依法对其涉案房屋进行征收缺乏法律依据。因此, 二审法院判决: 驳回上诉, 维持一审判决。

[申请再审审理情况]

汪某申请再审, 请求: (1) 撤销一、二审行政判决, 指令浙江省衢州市中级人民法院审理; (2) 确认龙游县政府以收购代替征收的行政行为违法, 判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收工作。汪某申请再审的主要事实和理由为: (1) 一、二审判决认定事实不清, 未对大南门房屋收购项目性质作出正确认定。虽然收购系以龙游甲公司名义作出, 但最终利益的承担者是龙游县政府, 龙游旧改办虽然在形式上接受龙游甲公司的委托进行收购活动, 但实际上是龙游县政府实施的委托, 目的是以此规避法定的征收程序。在收购过程中, 有大量行政行为介入。 (2) 一、二审法院对以“收购代替征收”本身是否合法未予审查, 且二审判决又以汪某未提供证据证明相关职能部门已经依法针对涉案项目启动征收程序为由作出判决, 明显互相矛盾。

龙游县政府辩称: 大南门房屋收购项目所在区域为龙游县老城区, 尚存的明清建筑群较为集中, 但基础设施落后, 危旧房多, 如不及时采取保护措施, 许多古建筑将灭失。 2015 年, 由于大南门历史文化街区保护专项规划尚在制定中,尚不完全具备在项目区域启动房屋征收条件, 龙游县政府学习其他地方以收购代替征收的经验: 通过平等自愿方式签订收购协议, 效率较高, 且又少受征收法律规范约束, 还能给予房屋所有权人更多的奖励。根据龙游县政府要求, 本次房屋收购单位为龙游甲公司, 委托龙游旧改办实施收购。自2015年12月9日开始实施收购方案以来, 得到绝大多数被收购人的支持; 在法定签约期限内, 851户中有844户签约并腾空、交付房屋。因汪某户将收购政策简单理解为“收购1平方米无偿补偿1. 54平方米” , 导致双方协议收购未果, 其房屋也未被拆除。本次诉讼源于拆除公司在拆除其左邻右舍腾空房屋时的不当拆除行为。不当拆除行为发生后, 龙游县政府已经责成实施单位, 制止房屋拆除公司的不当拆除行为, 并采取相应的补救措施: 对汪某楼上第二层房屋楼板进行修补, 在三楼房屋地板打穿部分架设接水引流设备, 对二楼被拆除的窗户和阳台进行封闭处理等。目前已基本消除不当拆除行为给汪某房屋使用造成的不利影响。下一步, 将继续与汪某协商, 希望以收购方式解决纠纷。同时也已正式启动房屋征收程序。但征收方式给予汪某的补偿较之收购方式的补偿, 可能会有部分减损。

本院在听证过程中, 对汪某的37. 12平方米房屋的安置问题, 曾组织双方进行协调。汪某要求按照原面积的1. 54倍进行置换; 而龙游县政府仅同意在房屋市场评估价52万余元基础上, 另行增加20万元左右的相关奖励补助等费用。因双方差距较大, 协调未果。

另, 2018年11月20日, 本院收到龙游县政府邮寄的龙政房征字 〔2018〕 1号龙游县人民政府房屋征收决定书以及公告等材料, 龙游县政府于2018年11月5日作出房屋征收决定, 汪某房屋在此次征收范围内。

本院认为, 本案的争议焦点为: 一、关于收购行为的性质认定与救济途径问题; 二、拆除他人房屋时未能保障汪某房屋正常使用条件是否构成侵权问题;三、收购与拆除等先行行为是否形成龙游县政府依法征收补偿的附随义务问题。

一、关于收购行为的性质认定与救济途径问题

根据一、二审法院查明的事实, 可以看出本案“征购”纠纷, 并非因行政机关或者国有公司收购个别房屋引发, 而系龙游县政府在旧城改造过程中, 为实现公共利益和行政管理目标, 以委托国有公司“收购”来代替应当依法进行的“征收”而引发。虽然该项收购协议名义上的签订主体是国有龙游甲公司, 但此种收购本身属于政府征收职能的委托, 并服务和服从于旧城改造这一公共利益需要, 因而此种收购协议也即具有了行政协议的属性。将该类行为纳入行政诉讼审查范畴, 有利于加强对地方政府行为的监督, 防止行政机关滥用“收购”代替征收, 规避司法审查监督。且建立在平等、自愿基础上的收购协议, 因其在一定层面上有利于提高旧城改造效率, 并有助于通过提高收购价格来对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置, 具有现实合理性和可行性, 因而不宜完全否定此种“收购”模式的合法性。且不论市、县级人民政府委托国有公司还是政府相关职能部门实施收购并签订收购协议, 基于合同相对性原则, 因履行协议发生的纠纷, 并非都需以地方人民政府为被告; 但在此过程中实施的违法强制拆除行为的法律责任则仍应由行政主体承担, 且市、县级人民政府或者其委托的国有公司、征收办等部门在实施收购过程中, 必须坚持平等、自愿、等价、有偿原则, 与房屋所有权人签订相关收购协议, 对房屋所有权人进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置。收购主体存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的, 人民法院可确认收购协议无效。因此, 一审判决仅因为收购主体系国有公司即认定收购行为系平等主体间民事法律行为, 认定不当。二审判决关于龙游甲公司对涉案区域房屋收购行为不是民事行为的认定正确。当然, 此类收购行为和收购协议, 如一审人民法院已经作为民事案件受理并裁判, 亦无不可。

二、拆除他人房屋时未能保障汪某房屋正常使用条件是否构成侵权问题

本案中, 龙游甲公司、龙游旧改办认为汪某提出的收购方案不符合补偿安置政策规定, 而汪某又不接受收购方提出的收购条件。 2016年5月21日, 龙游甲公司、龙游旧改办向汪某作出书面通知, 告知“在2016年6月9日 (含) 前未提交收购申请, 未签订房屋收购协议的, 不再享受大南门历史文化街区保护项目(一期) 房屋收购特别奖政策” , 并于同月28日送达汪某。可见, 双方因要约与反要约未能最终形成一致, 已经终止了收购程序。

《中华人民共和国物权法》第三十九条规定: “所有权人对自己的不动产或者动产, 依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”汪某在收购方未能满足其收购要求的情况下, 依法有权自愿选择不出售其房屋; 龙游县政府、龙游甲公司、龙游旧改办均有义务尊重其不签订收购协议的权利。根据双方在本院组织的听证过程中的陈述以及汪某提供的现场照片等证据, 足以证明在汪某未签订收购协议并在涉案房屋居住的情况下, 龙游征管办委托的房屋拆除公司自2016年9月27日起已经开始破坏性拆除汪某楼上以及周边住户已被收购的房屋, 对汪某房屋的居住以及经商环境已经造成严重影响。由于旧城改造项目系政府推动实施, 相关拆除工作也系政府职能部门委托实施, 此种侵权也即构成行政侵权。二审判决以龙游甲公司对汪某涉案房屋的收购并未实现为由, 认为龙游甲公司对涉案区域其他房屋的收购行为与汪某没有法律上的利害关系, 是将对他人房屋收购行为与拆除房屋关系相割裂, 未能顾及已实际发生的拆除行为对汪某房屋居住功能及经营环境造成的损害, 属于认定事实不清。此虽与汪某原审诉讼请求不明确有关, 也与原审法院忽略诉讼引导, 不重视实质化解纠纷并从有利于原告角度解释诉讼请求有关。

三、收购与拆除等先行行为是否形成龙游县政府依法征收补偿的附随义务问题

本案的特殊性在于, 由于龙游县政府已经收购了该街区的绝大部分房屋并正在进行成片的拆除改造, 汪某户的居住环境和经营环境已经因为涉案收购和拆除行为发生了巨大变化, 其所从事的商业经营活动实际上已经停止; 特别是龙游征管办委托的房屋拆除公司实施的破坏性拆除行为, 既严重影响汪某房屋的安全性、舒适性, 也造成房屋周围居住环境与商业功能基本丧失。在此情形下, 龙游县政府因自己的先行行为而产生了对汪某房屋进行征收并补偿的附随义务或者赔偿房屋价值的附随义务。二审法院要求汪某对涉案拆除行为另寻救济, 并以汪某未提供证据证明相关职能部门已经依法针对涉案项目启动征收程序为由, 认为不宜直接判令龙游县政府履行征收职责, 未能实质性回应汪某的诉求, 也未考虑龙游县政府等相关单位因其先行行为而形成的必须依法征收或者赔偿的附随义务。2018年11月5日, 龙游县政府作出的龙政房征字 〔2018〕 1号龙游县人民政府房屋征收决定书, 也印证了汪某有关要求征收诉讼请求的合法性, 二审法院上述理由系对《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关征收规定的错误理解。在现行法律制度缺乏强制性收购规定的前提下, 对旧城改造中未达成收购协议的房屋的拆除, 只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。

综上, 龙游县政府在与汪某未能就收购问题签署收购协议的情况下, 应当及时启动征收程序; 其不及时依法进行征收反而采用不适当拆除方式破坏汪某房屋的居住与经营环境, 造成该房屋正常使用功能严重贬损, 依法构成行政侵权, 并应当承担相应的行政责任。龙游县政府与相关单位因其先行行为, 也即因此而负有依法征收补偿或者赔偿的附随义务; 汪某依法具有选择征收补偿程序或者侵权赔偿程序的权利。鉴于汪某选择征收补偿程序且龙游县政府也已经在本院听证后主动启动征收补偿程序, 并于2018年11月5日作出房屋征收决定, 汪某涉案房屋在征收范围内, 本案汪某有关征收诉求已经得到支持, 故一、二审法院判决存在的问题, 无进一步纠正必要。为减少诉累, 本案亦无启动再审程序必要。需要特别说明的是, 无论是收购程序、征收程序还是赔偿程序, 对房屋产权的保障,原则上均应以当时当地同区位同类房屋的市场评估价作为基准。如汪某房屋2018年度市场评估价因周边环境的巨大变化而受到影响, 则龙游县政府应当以2016年启动收购以来的市场评估价就高确定标准。同时, 对于因不恰当拆除本身造成的损失赔偿问题, 龙游县政府在作出补偿决定时, 应当一并予以考虑。汪某也应当理性评估房屋实际价格, 尽可能通过协议方式解决本案的一系列问题。

[裁判结果]

汪某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形, 裁定驳回汪某的再审申请。