第一章 总论

基本概念（上）

行政管理是指政府进行各项管理的组织与活动。其中，管理的主体是政府，按管理的对象或范围分为对内管理和对外管理。对内管理是指政府对自身事务的管理，如对行政机构和人员编制的管理；对外管理是指政府对国家经济社会文化等公共事务的管理，如经济管理、教育管理、公安管理等。对此，大部分学者都持有十分相似的认识。例如，中国行政管理学会名誉会长、中山大学教授夏书章认为，行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。作为国家权力机关的执行机关，国务院和各级人民政府是行政管理的主体。国家和社会的法定公共事务和政府内部事务是行政管理的客体。中国人民大学许文惠教授也认为，行政管理主要是指国家机关对国家政务的管理活动，包括国家行政机关对国防、外交等国家事务的管理，对经济、科教文卫、治安环保等社会公共事务的管理，对行政机关自身的设置、人员、经费、财务、工作程序等国家行政系统内部事务的管理。此外，中国人民大学张康之、李传军、张璋等人对行政管理如此描述：狭义的行政是指政府的内部管理，广义的行政是指政府对包括自身在内的整个社会的管理。这些认识虽然在表述上有所不同，但在本质上是一致的。

在政府工作和学术研讨中，行政管理、政府管理、公共管理、社会管理等用语都是经常使用的几个概念，含义上既比较接近，又有所区别、各有侧重。根据行政部门和学界比较公认的看法，这里尝试作如下理解和界定。

政府管理与行政管理的内涵和外延基本相同，可以互换。使用中的区别在于，一是政府管理的主体是单一的政府及其部门，而行政管理的主体除了政府及其部门外，往往还包括政府所属的公共组织、事业单位；二是政府管理偏重强调政府的管理主体地位，而行政管理偏重强调管理的过程和方式方法。比如说，“加强政府管理”强调的是政府要尽责尽职，“加强行政管理”强调的是采取有效措施和方法等。原人事部部长宋德福在其主编的《中国政府管理与改革》一书中提出，所谓政府管理，是指有效地运用国家权力，把政府的人力、物力、资金、信息等各种资源合理地组织起来，协调政府内部与外部的各种关系，经过组织、领导、控制等一定的行政过程，向社会和公众提供公共产品或服务，以实现国家的职能和目标等一系列活动的集合。政府管理可以分为对外管理和对内管理两个层面。对外管理，是指政府依据有关法律法规和政策对政治经济文化等各项社会事务进行管理；对内管理，则是政府对自身的体制、人员、机构编制、行政监察所进行的管理。这与行政管理的内涵和外延大体上是一致的，区别并不明显。

公共管理是近20～30年来兴盛起的新概念，在国内外学术界有各种不同的解释。从中国使用情况看，目前比较公认的观点是，公共管理是指政府和其他公共部门对公共事务的管理活动。它与行政管理（或政府管理）的区别，大致有三点。一是从管理范围看，公共管理的外延更加宽泛，行政管理只是其中的一部分，如我国教育行政管理部门将公共管理定为一级学科，行政管理是公共管理中的二级学科。夏书章教授认为，行政管理原是公共管理的重要组成部分，只是由于历史的原因，在学科发展的创始阶段先行了一步。此外，厦门大学教授陈振明在其《公共管理学原理》一书中也提出，传统的行政学定义把行政的研究范围局限于政府行政机关的行政管理活动上。尽管政府行政机关仍是研究的核心主体，但公共管理学不仅明确地将其他国家机关（立法、司法机关等）当做研究对象，而且把其他公共组织的管理活动也纳入了自己的研究范围。二是从管理主体看，公共管理的主体是多元的，不仅有政府，还包括其他公共部门，如各种社会组织、事业单位等。国家行政学院教授刘熙瑞认为，社会上的大量非政府公共组织、居民自治组织、志愿者团体、慈善机构乃至私人机构中的某些部分，都可成为公共管理的主体。具体到我国来说，公共管理的主体不仅包括起核心作用的政府，而且包括非政府的公共部门、国有企业、事业单位、居民自治组织和广大的公民群众。此外，北京大学教授周志忍在《后奥运公共管理的三个发展趋势》一文中也提到，“当代国际公共管理的一个新趋势是，广泛建立合作伙伴关系，充分调动民众的积极性，实现多元主体的协同治理”。而行政管理的主体是单一的，即只有政府一家。三是从侧重点看，公共管理更加注重政府和公共部门的对外管理，强调管理中的“公共性”，如公共事务、公共利益、公共参与等价值观念。对此，中山大学教授王乐夫认为，公共性贯穿公共管理的全过程，公共性是公共管理区别于其他管理的本质特征。中国人民大学教授张成福、中央民族大学教授党秀云在他们合著的《公共管理学》一书中也认为，公共管理的性质之一便在于公共管理是以公共的福祉和公共利益为目标的。行政管理则包括政府内外管理两个方面，在对外管理中泛指政府的一切管理活动，如管理的体制、机制、制度、手段、方法和技术等。

社会管理按照内容和范围，可划分为广义的和狭义的社会管理。广义的社会管理是指政府及非政府公共组织对各类社会公共事务（包括政治的、经济的、文化的和社会的）所实施的管理活动，实际上与人们通常所说的公共管理是同等范畴的概念。狭义的社会管理，一般与政治管理、经济管理相对，指的是对整个社会公共事务中排除掉政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理与治理。狭义的社会管理所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域。^[1]

国务委员兼国务院秘书长马凯认为，社会管理是以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。^[2]

有的学者从社会学角度对社会管理和社会建设的概念作出了诠释，认为正如社会有广义和狭义区分，社会管理和社会建设也有广义和狭义之分，“广义的社会建设和社会管理，指整个社会的建设和管理，即包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的建设和管理。这里的社会就是与自然相对，与民族国家范围一致，包括政治、经济、思想文化和社会生活各子系统在内的广义的社会。因而，这样的社会建设和社会管理，无疑是广义的社会建设和社会管理”。而狭义的社会建设和社会管理，则着重指与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统的建设和管理。这里的社会指的是作为整个社会这个大系统中一个子系统的狭义的社会。因而这样的社会建设和社会管理无疑是狭义的。这种社会管理的社会学理解，优点在于对社会本身的含义和范畴有大致划分，但只是管理范围和对象的划分，对管理本身并未加以界定。^[3]

（中国行政管理学会机关工作人员均参加讨论，执笔人：沈荣华、张定安）

[1] 李程伟：《社会管理体制创新——公共管理学视角的解读》，《中国行政管理》2005年第5期。

[2] 马凯：《努力加强和创新社会管理》，《求是》2010年第20期。

[3] 邓伟志：《创新社会管理体制》，上海社会科学院出版社，2008。