二 土地征用并不是促进经济发展的唯一手段

这一部分的案例^[23]主要说明两个问题：第一，在集体主义制度下，法制既不完善又缺乏一致性，“土地盗用”行为因此成为可能。正是出于这个原因，在第一个案例中，地方政府甚至企图全盘否定所有自然村的土地所有权。在第二个案例中，由于司法制度存在一定的模糊性，法庭只好诉诸国家的相关规章制度，但这些规定不仅不具有明确的法律地位，而且它们所涉及的问题甚至连中央政府也束手无策。第二，在农业合作社时期，政府经常通过行政手段而非法律措施向自然村征用土地。在所谓促进经济发展的幌子之下，自然村很容易受到人民公社和人民公社以上行政单位的盘剥，失去那些原本属于自己的土地。此外，上级行政单位在征用土地的同时还极少给予自然村以适当的经济补偿。

为了满足用水的需求，湖北省石桥公社于1959年兴建了一座小型水库。一年以后，该项工程又有所扩建。到了1963年，湖北省水利厅党委直接签署了一项命令，宣布该水库的所有权和资产全部属于国家所有。这样一来，水库及其占用的土地事实上都变成了国有资产。1965年，省水利厅向县政府申请征用土地，计划再次扩建该水库。经口头磋商，襄阳县政府决定向宏道行政村下属的第三村民小组征用210亩土地。至此为止，土地征用的整个程序可谓毫无正规性可言。

此次征地活动在村民小组和水库主管部门之间引发了一系列冲突。1993年3月，县政府下发了一个文件，该文件把这块土地标为所谓的“争议地区”。此举坚定了村民小组的信心——这块土地本来就是集体的财产，于是他们踏上了漫漫上访之路。一个月以后，县政府根据“1989年意见”将该土地的所有权直接收归国有。为此村民小组在诉讼中指出，县政府的做法是不合法的，必须予以撤销。但是县政府要求原告撤回起诉，以“保障国家法律的正确实施”。^[24]出于其自身利益的考虑，县政府声称，根据法律，村民小组并不能享有集体所有权，也不具备法人资格；法人的角色应该由其所属的行政村代为承担，村民小组的一切权利都由行政村代为行使。

但是法院的最终判定却是，村民小组可以享有土地的所有权。国家土地管理局对1986年《土地管理法》第8条所作的释义是：“原生产队所有的土地，可以属于该村民小组相应的农业集体经济组织的农民集体所有”，由此出发，法院认为：“我国目前集体所有的土地的组织形式有两种，既可以是村民委员会集体所有，也可以是村民小组集体所有。”^[25]为此，法院撤销了县政府将争议土地划为国有的文件，其理由是该机关没有正确理解“1989年意见”的相关规定。“1989年意见”第8条规定，如果截至1962年“农业六十条”颁布之前，国有部门仍然没有归还其征用的集体土地，那么该土地为国有土地。但是该争议土地的征用时间是1963年，因此这项条款在此并不适用。此外第8条还规定，对于1962～1982年征用的集体土地来说，如果县政府颁发了正式文件或签署了土地转让协议，那么该土地属于国家所有。^[26]但是襄阳县政府的有关负责人除了口头批准之外，并没有办理任何正规的征用手续。鉴于上述原因，法院判定该土地应归还给第三村民小组。

同第一个案例相类似，第二个案例也涉及人民公社和生产大队之间的土地权属争议问题。1975年，山东省石佛公社为了兴建养猪场，前后向原徐楼、魏海和前陈海三个生产大队共征用了170亩土地。在此期间，该公社没有遵循任何的征地程序，当然这一现象在当时极为普遍。自1978年起，三个大队开始向公社领导上访，请求公社退还征用的土地，并补偿相关的经济损失。到了1980年，公社和这三个大队签署了一项协议，协议中明确规定了征用土地的数量及其相应价格。该协议还规定，土地的所有权归养猪场所有，但如果养猪场倒闭，征用的土地将按当初购买时的价格售还给这几个大队。此外，三个大队还得到了一定的经济补偿，其中包括部分的现款和实物。1983年，石佛乡取代了石佛公社，养猪场也随之关闭。原养猪场占用的土地变成了林地。到了1990年，乡政府砍掉该地的树木，将其中三分之一的土地承包给韩庄的村民耕种，承包时间长达35年。此举立刻在乡政府和三个行政村之间引起了争议。阳谷县政府曾数次干预此事，但其于1988～1991年下达的批示均表示，该土地归乡政府所有。最后，三个村庄不得不将县政府和乡政府告上了法庭。

三个村庄认为它们拥有该土地的所有权。这是因为公社在未经它们同意的情况下征用了这些土地，而且1980年签订的协议规定，如果养猪场倒闭，那么该土地的所有权应该售还给它们。县政府则搬出“1989年意见”，指出土地的所有权应当归属于乡政府。“1989年意见”规定，土地集体所有制可以根据兴建项目的需要做出相应调整（但中央从未就该问题达成一致意见）。至于1962～1982年征用的集体土地，如果双方就征地（土地租赁除外）问题签署了协议，县、乡（镇）政府或村委会下达了正式批文，或者土地的所有制结构发生了变化，那么上述条款就具有法律效力。^[27]县政府认为，既然双方早先签署了协议，而且三个村庄也已经得到了一定的经济补偿，那么土地的所有权理应归乡政府所有。乡领导则补充说，该土地的用途根本没有发生变化。早先乡政府在此植树造林，其目的就是为了发展该地的畜牧业。况且养猪场并未解散：场领导还在，房屋、猪舍尚存。此外乡政府的负责人还声称，既然乡政府拥有该土地的所有权，那么根据法律乡政府可以将土地的经营权承包给他人。

县法院迫于当地政府的压力，判定该争议土地归乡政府所有。三个村庄随后又向聊城地区中级人民法院提出上诉。中级人民法院撤销了阳谷县法院的裁决，判定该争议土地的所有权应归属三个村庄所有。法院做出该判决的依据主要有三点：（1）乡政府在征用这三个村庄的土地时，既没有得到任何的正式批文，也没有遵照正确的土地征用程序；（2）养猪场关闭以后，乡政府将土地发包改作农业用途，土地的用途已经发生了改变；（3）从1988年至1991年，县政府下达了一系列指示，宣布土地所有权归乡政府所有，但这些指示缺乏相关的法律依据。

当前法院面临的种种困境来自法律制度自身的盲区。问题之一在于集体所有权的定性。正如我在第一章中指出的，为了避免引发大规模的社会冲突，中央政府有意不对集体所有权做出明确的法律定义，即所谓“有意的制度模糊”。因此，自经济体制改革以来，自然村的地位便岌岌可危。尤其是在城市化飞速发展的东南沿海地区，某些地方政府常常借法律制度的模糊性否认自然村的土地所有权。比如1998年国家修订《土地管理法》的时候，浙江省就建议更改“农业六十条”中土地产权结构的相关规定，取消自然村的土地所有权。^[28]

早在20世纪60年代初，中央领导层就在集体土地所有权的归属问题上产生了分歧：集体土地所有权应该归属最基层的集体单位，还是较高级别的集体单位？浙江省认为，出于城市建设和区域规划的需要，集体土地所有权应归属较高级别的集体单位。但是如果采取这样的做法，自然村就无力阻止上级政府强制征地的行为。特别是近几年来随着房地产业的迅猛发展，土地价格飙升，如果国家否认自然村作为集体土地所有权代表的地位，那么自然村及其村民的法律权利将面临严重的威胁。为此，中央政府试图建立一些新的制度，而农村土地登记制度就是其中之一。

第一个案例无疑极具典型意义。通过这一案件我们看到，襄阳县政府利用法律制度的模糊性，剥夺了第三村民小组作为土地所有者的合法地位。在这种情况下，法院对法律做出的解释就显得至关重要了：除了使用权和经营权以外，村民小组还可以拥有土地的所有权。试想，如果襄阳县政府最终向最高人民法院提出上诉，那么此案将对中国土地产权的相关法规及政策的权限形成严峻的考验。考虑到中央政府的种种法律限制，人们不禁怀疑：现行的农地产权制度能否经受得住这样的考验？

除了所有权以外，其他领域的法律法规也不够健全。因此法院别无选择，只能依靠不具备法律效力的行政措施做出裁决。第二个案例正是该问题的突出体现。该案的主要问题在于，石佛公社挪用三个村庄的土地是否属于合法的征地行为。根据中国法律，以国家建设为目的的征地，其产权相应由集体所有转变为国家所有。事实上，无论是在过去还是在现行的法律制度下，这是改变集体土地所有权的唯一合法途径。换句话说，全国任何一条法规都没有明确指出，各级集体单位可以转让它们的土地所有权。^[29]因此，公社所谓的“征地”纯属违法行为。此外1980年双方签订的协议写道，如果养猪场倒闭，那么该土地就必须售还原主人。这一规定也不具备法律效力，因为它涉及土地所有权的抵押问题。^[30]尽管中国法学界人士及政府官员普遍认为，将农村土地使用权的自由买卖（和抵押）合法化已指日可待，但是1988年的《宪法修正案》仍然规定，国家只允许农村土地进行非商业性质的使用权转换。有关该问题的讨论目前正处于白热化阶段，但是最新出台的《土地管理法》修正案却对此保持缄默。这正是中国广大农村地区的乡镇企业征占用土地现象泛滥的症结所在。可供法院参考的唯一依据是国务院下属机构签发的《关于确定土地权属问题的若干意见》（即“1989年意见”）。但是全国人民代表大会既没有就此进行审议和讨论，又没有将该文件作为法律条文正式颁布，国务院更是从未把该意见作为实施条例予以下达，因此没有人说得清其法律效力究竟何在。^[31]这些政令有时甚至连起码的行政规章也算不上，只是所谓的“意见”而已。