三 印尼的减贫历程

（一）1965～1998年苏哈托新秩序时期减贫成就显著

1969～1994年，印尼的人均GDP从70美元提高到700美元，大部分的贫困人口实现了脱贫。贫困人口数从1976年的5420万人下降至1996年的2250万人，贫困发生率也从40.1%下降为11.3%。这是印尼历史上经济增长最利贫（Pro-poor Growth）的阶段（Ministry of National Development Planning，2006），其原因主要表现在以下几方面。

1.快速的经济增长是贫困减少的重要原因

印尼经济的增长主要表现为农业从业人口的减少和城市、工业劳动力的增长以及由此而带来的劳动力由农村向城市流动。一方面，农业生产力的发展使得农村存在向非农产业转移的剩余劳动力；另一方面，制造业生产能力的提高和工资水平的提高接纳了这部分剩余劳动力。新秩序时期的后20年，约有一半的贫困人口通过非农化和初级城镇化脱贫。

2.初等教育普及保证贫困人口基本的受教育机会

苏哈托政府的一些社会政策如发放食品券、制定最低贫困线等也有效地促进了减贫。一系列政策中，初等教育的普及对减贫产生了最为深远的影响。1974～1978年，印尼大规模修建学校，刻意将资源集中于初等教育。1987年，印尼全国小学入学率达92%（其中农村地区儿童小学入学率为91%，仅比全国低1个百分点），中小学教育的发展保证了贫困人口基本的受教育机会，从而大大减少了因缺少最基本的教育而导致的贫困。

3.不平等程度有所积攒但低于同期同地区其他国家

随着经济的快速发展，印尼收入分配差距日渐扩大。1993年，印尼基尼系数为0.34，1996年增加到0.36。而且城市的贫富差距发展快于农村，1993～1996年，城市基尼系数从0.33变为0.362，农村则是从0.26增长至0.274。尽管如此，但经过横向对比我们可以发现，该时期印尼的收入分配差距比其他东南亚国家小得多。20世纪90年代，印尼20%的最低收入群体收入占总收入的比重为8%，与此同时，新加坡、马来西亚、泰国和菲律宾四国的该比率仅分别为2.8%、4.5%、5.4%和6.4%。由此可见，印尼普通民众和贫困人口从发展中分享到的利益高于其他东南亚国家。

（二）1998～2010年过渡时期减贫新挑战

20世纪末，东南亚金融危机造成了印尼的经济动荡以及由此带来的政府信用危机、公共服务资金缺位等问题，使得物价高涨（1998年通胀率一度达到58%）；失业猛增（2005年失业率一度达到11%）等问题使得贫困人口从1996年的2250万人猛增至1998年的4950万人，贫困发生率也相应的从11.3%上升到24.2%。随后，政府对经济社会秩序进行了改革，一系列经济恢复政策和针对贫困人口的社会保护网方案使贫困状况逐步缓解。截至2004年，贫困人口总数下降至3610万人（贫困发生率为16.1%）。

尽管截至目前，印尼减贫状况已恢复到危机前水平，但处于经济社会改革期的减贫事业存在着如下几大挑战。

1.赤贫人口与脆弱人口较多

目前，印尼依然有数量庞大的人口长期处于贫困状态下或者接近贫困状态，而且这些人的生活状况未曾得到任何改变。印尼的官方统计数据显示，如果按照每天支出1美元的贫困标准，2005年印尼仍有7.3%的人处于贫困状态。与此同时，尽管只有15%的人口生活在日消费1.5美元的国家贫困线下，但约有1亿多人口（约占总人口的一半）生活在日消费2美元的标准之下。面对突然的价格上涨、失业、疾病等风险，这些人显然缺乏相应的防范能力。

2.城市和农村贫困差异明显

总体来看，印尼农村地区的贫困程度要远远超过城市。自1996年起，印尼城乡贫困发生率始终存在7～8个百分点的差距。2010年，印尼农村贫困发生率为17%，而城市贫困发生率仅为10%，农村与城市各自存在不同的表现与特点。对城市而言，高失业、高通胀是城市贫困面临的主要问题。金融危机后，外资减少导致工厂倒闭，由此带来的大量失业人口与急剧的通货膨胀导致城市贫困人口急剧增加。根据印尼的官方统计，2002年印尼城市失业率达到12%（高于全国平均的9.5%），但一些印尼学者认为，在2005年前后，印尼实际上有一半的劳动力处于失业或者半失业状态。与此同时，农村面临食品危机、营养不良、基本医疗缺乏的问题。广大农村儿童营养不良，许多儿童因严重营养不良而传染各种疾病，甚至死亡。

3.地区发展不平衡使贫困加剧

同区域经济发展不平衡一样，印尼的贫困也存在较大的区域差异。由于全国近80%的人口居住在西部爪哇岛和苏门答腊岛，印尼贫困人口的大部分也出现在西部地区。然而，东部地区的贫困率却大大高于西部地区。以2007年为例，爪哇地区贫困发生率为4.6%，巴布亚地区贫困发生率却高达40.8%（其中，巴布亚新几内亚农村地区的贫困发生率甚至达到50.5%）。

印尼东西部地区贫困发生率的巨大差异源自东西部地区经济发展的巨大差异。苏哈托时期首都所在的西部地区承接了大部分的政治性倾斜的资源分配，东部地区资源及经济发展的收益经由集权的财政体系几乎全部流回中央。同时，苏哈托时期为平衡东西部发展实行的移民政策未能对东部劳动力起到良好的就业保护作用，导致西部移民挤占东部就业机会，当地居民生存情况进一步恶化。

1998年后的改革过渡时期，为平衡地区发展差距，印尼一改“中央集权”的制度，大力实行“放权地方”的体制改革。然而，这一改革在近10年未能实质有效地缓解贫困。一方面是由于权力下放初期的一定时期内，各地方利益集团内部冲突和地方权力腐败纷起，民生及贫困问题得不到关注，贫困难以消减。不仅如此，地方内部利益集团的崛起所滋生的腐败问题进一步挤占资源，在一定程度上加剧了不公平现状，从而加剧了贫困。另一方面是由于资源分配的不均衡造成各地方财政状况不一，区域贫富差距有可能进一步加大。自治后，仅有10个县市的财政有盈余，237个县市处于入不敷出的状态，地方财政状况的差异，以及区域商业旅游等经济资源的差异可能造成区域发展的更大差异。