内容提要

对行政复议功能的研究缘起对我国行政复议制度实效性匮乏之现象的关切。学术界对此虽然已经展开了具体制度的反思与重构，甚至也有部分学者触及了对功能定位的反思，然而功能问题相对于整个行政复议理论具有前提性和基础性，专门的研究仍有必要。

笔者的研究聚焦于两个问题：第一，行政复议具有哪些功能，对这一问题的回答将为后续的功能选择和功能实现提供认识基础。第二，哪些因素决定和影响行政复议功能，对这一问题的回答将为检视我国行政复议的功能定位和制度设计提供工具。在方法上，系统论原理提供了基础支撑，结构功能主义提供了研究的基本框架，而规范研究方法为这一框架填充了鲜活的内容。具体而言，基本的研究进路和结论为：

第一步解析行政复议系统的层级结构，用各国实践中的规范资料将对行政复议结构的认识具体化、类型化，抽象出一个理论模型。行政复议的基本结构是申请人与被申请人之间形成对抗关系，复议机关以第三者身份对它们之间的纠纷作出决定。理论模型的两个基本形态分别是复议机关居中的等腰三角形结构和复议机关位于被申请人正上方的直角三角形结构。

第二步考察由结构所决定的行政复议对于申请人、被申请人、复议机关和法院所分别具有的功能。此处的研究不仅考虑了结构的类型化，而且引入功能目标—实现机制关联的视角，生动展现了功能实现对于具体制度的要求。在多中心考察的基础上笔者发现等腰三角形结构下行政复议的功能重心在于权利救济，直角三角形结构下行政复议的功能重心在于监督。在中间形态结构下则力图实现权利救济和监督两方面的功能。

第三步分析三种行政复议模式下行政复议功能的演化状况，提炼出影响行政复议功能的外部因素。基本的情况是社会环境经由宪法等的规定影响行政复议在所属行政救济系统和行政监督系统中的定位，后者对行政复议的功能产生直接的影响。

第四步将前三步得到的研究成果应用于中国问题的分析，从结构功能的角度回答为什么《行政复议法》的功能得不到有效发挥，评价《行政复议法实施条例》和行政复议委员会试点改革对于走出实效性困局所做的努力，最后直面如何才能走出实效性困局的问题。笔者认为，《行政复议法》的功能重心在于监督，结构呈典型的直角三角形，它们之间本身是协调的，问题在于已有制度不足以保障监督功能的实现，从行政复议所处系统的角度看选择监督定位的理由也不充分。已有的改革将功能重心转变为解决纠纷，在制度上进行了相应的改进，但问题仍然存在。今后可能的方向在于：功能选择上，兼顾权利救济与监督；结构上，从基本形态二向中间形态转变；制度建设上，在保障必要公正的基础上追求公正与效率的平衡，力争功能实现的最大化。具体的进路包括：分层设计复合式的行政复议主体；实现行政复议程序的类型化；在追求统一立法的前提下允许特殊立法例存在。

关键词：行政复议 功能 权利救济 监督 解决纠纷