二 海洋渔业补贴政策实施的效果

针对鱼类过度捕捞对海洋渔业资源可持续开发的影响，我国政府采取了压减渔业捕捞渔船数目并给予相应补贴的政策。渔业补贴政策的目的，一是为使压减捕捞努力量的目标顺利实现，二是对“失海”渔民的生计负责。这些政策在一定程度上促进了渔业的平稳发展和渔区社会的和谐稳定。同时，通过中央及地方各级政府对渔业的财政补贴投入，改善了渔业的基础条件，维护了渔民的利益，推进了产业结构的调整，提高了渔业发展的综合能力，增强了可持续发展的后劲，加速了渔业现代化的进程。

（一）海洋渔业补贴政策的基本内容

近年来，我国中央和地方政府发布的海洋渔业补贴政策主要包括：①减船补助。对报废渔船的所有人发放补助资金，补助标准依据渔船确定。②转产转业项目补贴。对解决转产渔民就业生计的养殖、加工、运输、流通和休闲渔业等项目进行补贴，对捕捞渔民转产转业起良好引导作用。③渔民培训补贴。从2004年起，农业部设立了双转渔民技能培训项目，如舟山市于当年利用这项资金培训渔民及其家属3550名（给予补助）。④下一代教育。部分沿海地区从第二代渔民（即渔民子女）的教育入手，从长远、战略的高度为渔业结构的调整奠定基础。如舟山市政府创办舟山航海教育培训园区，为渔民子女提供初中与中、高等职业教育一体化的教育体系。⑤异地安置。舟山市政府还将建造廉租房对“失海”渔民进行异地安置，目前已经建造了一批廉租房提供给近百户渔民。⑥其他。如舟山市于2004年开始在渔村实施“暖人心、促发展”工程，每年选调机关干部驻村，实地了解渔民疾苦，通过政策倾斜、加强培训和就业指导等，引导渔民非渔就业。

中国渔业补贴的主要形式包括四大类。第一类是直接的财政转移，这部分补贴一方面主要集中在对国有大型企业，尤其是在远洋渔业方面，另一方面主要集中在基础设施建设和技术改造方面，还有就是对渔民转产补贴。第二类是税收优惠，包括燃油税、关税、增值税和特产税等，主要是为了降低渔业成本。第三类是贷款贴息，这一类补贴主要用于科研和扶持出口渔业企业。第四类包括渔业费和其他管理费的减免。从现行渔业补贴的用途来看，我国的渔业补贴主要用于以下几个方面：①渔政执法；②渔港工程：渔港的码头和防波堤、水下工程建设，渔业航标的维修和养护等；③减船转产：渔船的报废、拆解补助等；④环保工程；⑤病害防治；⑥种质工程；⑦综合开发：渔业各种经营示范项目建设等；⑧水产科技；⑨技术推广；⑩燃油补贴，该类补贴从2006年才开始实行，主要是渔船柴油补贴。

世界贸易组织《补贴与反补贴措施协议》（简称《反补贴协议》）中将补贴分为三类：禁止性补贴、可诉性补贴和不可诉性补贴。按上述分类，中国渔业补贴多属禁止性补贴和可诉性补贴。以2007年为例，中央对渔业的财政转移支付、部门预算和预算内基本建设投资达61.3亿元，其中渔用柴油补贴达54.3亿元，占88.6%。首先，渔用柴油补贴会加剧渔业资源衰退，属于禁止性补贴。其次，在中国现存补贴中，对渔业企业的贷款贴息和税收减免，可能对国际贸易造成扭曲，也属于禁止性补贴。另外，还有一部分补贴用于资助企业直接或者间接开展研究活动，及为适应环保要求改进设备。这些属于可诉性补贴。在中国现存的补贴中，对于渔业科研、新品种改良、卫生防疫、海洋环保、渔民生活补贴等不可诉性补贴的投入较少。尤其是科教推广和病毒防治等支出比例较低，两者总和仅占2004年补贴总量的1.9%。总体而言，渔业补贴对我国水产品竞争力的提升作用明显，然而中国渔业补贴中不可诉性补贴所占比例过低，极易引发渔业资源过度利用，不利于渔业可持续发展。

我国中央政府对渔业的补贴主要表现为将大量资金投入渔业生产，用于购置渔轮及建设国家海洋渔业基地、商品鱼基地等。这一时期的渔业补贴政策具有严重的计划经济色彩。1997年，国务院批转了农业部《关于进一步加快渔业发展的意见》，推动了渔业基本建设的完善。2000年，国家对《渔业法》进行了修正，指出“国家在财政、信贷和税收等方面采取措施，鼓励、扶持远洋捕捞业的发展，并根据渔业资源的可捕捞量，安排内水和近海捕捞力量”。2002年，国家农业部制定了《渔业发展计划》和《出口水产品优势养殖区域发展规划》，加强了对渔业发展的指导和规划。伴随着一系列政策法规的出台，中央和各级地方政府加大了对渔业的扶持和投资力度。如图2-1所示：

图2-1 2000—2008年中央政府对渔业的财政投入

数据来源：《中国渔业年鉴》（2001—2009）。

2000年中央财政用于支持渔业的财政专项资金达31498万元，2008年增长到1336400万元，比2002年增加130多亿元。重点加强了水产良种繁育、病害防治、水产品质量管理、渔业资源养护、水产科研、渔港和渔业安全、渔业执法装备体系建设和渔业柴油补贴等方面的投资力度，解决了行业发展中亟待解决的一些难题。这些政策和项目的实施，发挥了重要的调控、引导和支撑作用，促进了渔业各项工作的开展，渔业公共服务和渔政执法装备水平有了一定程度的提高，一些重要渔业资源得到了保护和恢复，渔民的生产生活得到了相当程度的改善。^[11]

（二）海洋渔业补贴政策实施的概况

渔业补贴政策的实施效果可分为直接效果和间接效果。补贴的直接效果主要有两种：一是补贴通过降低补贴接受者的成本或增加其收入直接影响其生产活动结果；二是补贴对象生产活动结果的改变反过来又导致其采用不同的生产策略。具体到渔业产业，补贴通过降低生产者（渔民和渔业企业）的生产成本或增加其收入，对其生产效率产生影响。生产效率的改变反过来又可能诱导其改变捕捞或养殖时间、地点和作业方式，或诱导其改变作业强度、要素投入种类和（或）数量等。补贴的间接效果是指补贴改变其受体和非受体的生产条件。受此类影响的大多为渔业从业者或鱼类资源的“非消费性使用者”，如休闲渔业的参与者。但是，此类影响也会通过降低种群规模或恶化市场条件，从补贴受体传导到鱼类、未接受补贴的渔业从业者和水产品贸易商等，以及渔业所需要的种类繁多的其他物品和服务。通过渔业补贴，形成负面效果传导机制，把负面效果从渔业行业逐渐传导至相关人群和相关行业。

渔业补贴效果与渔业产业特征相关联。在渔业领域中，产权是缺失的。即使特定管理机制（例如捕捞许可证和渔具限制）对渔业准入和捕捞努力量具有约束作用，但鱼类仍然是一种“共有洄游性集群资源”。因此，同产权明晰的其他行业相比，渔民通常有着更强烈的动机，在尽可能短的时间内尽量使其渔获量最大化。对渔获量和捕捞努力量实施控制，有可能弱化但不能消除这一经济激励问题。渔业领域产权的缺失，造成了渔业行业的易入性和从业者的经济激励情结。同时捕捞船队的资本“非延展性”（即渔船的“专用性”），导致渔业领域的易入难出性。渔业行业的易入性、从业者的经济激励情结和难出性共同导致渔业补贴-产能过剩-过度捕捞-资源环境恶化-更多的渔业补贴-更多的产能过剩-更多的过度捕捞-资源环境继续恶化的恶性循环。这一恶性循环推动了渔业补贴负面效果传导机制的产生和发展。

渔业燃油补贴政策是中央政府出台的一项重要惠渔支渔措施，是渔业领域中受益规模最大、受益范围最广、最直接的财政补助。2006—2008年，中央财政共下拨渔业燃油补贴资金212.49亿元，占全部补贴资金的35.6%。其中2006年补贴31.8亿元，2007年补贴54.3亿元，2008年补贴126.4亿元。2009年，中央落实燃油补贴资金93.83亿元。^[12]燃油补贴政策实施效果显著。一是有效降低了渔业生产成本，维护了渔民利益。二是加强了渔船管理，促进了渔业安全生产。燃油补贴政策的实施，促使渔船管理由强制登记、检验转变为渔民主动要求纳入管理，渔船登记率和受检率大幅提高。同时，渔民利用补贴资金维修渔船，购置安全设备，渔业安全生产也得到加强。三是有效保护渔业资源和生态环境。农业部明确提出使用电脉冲、公海大型流网等国家禁用渔具作业的渔船不列入补贴资金发放范围，对电鱼等违法违规生产行为给予有效打击。

（三）海洋渔业补贴政策存在的问题与原因

尽管中国渔业补贴政策在发展渔业经济、增加渔民收入、维护渔业可持续发展等方面起到了较好的推动作用，并取得了良好的政策效果，但是，中国现有的渔业补贴政策也存在一些问题。这些问题影响了补贴政策的实施效果，也限制了补贴目标的有效实现。

1.海洋渔业政策存在的问题

第一，渔业补贴总量不足，扶持力度不够。长期以来，我国对渔业的重视程度不够，政府财政支渔的力度还有待加强。2005年，中央对渔业的财政投入达到10.8亿元，在财政支农总量中只占有很小的比例。据统计，中国渔业补贴资金从1999年到2004年年平均增长率超过50%，2006年达到12.73亿元。但是财政对渔业产业实际补贴的比率大约是2%，与世界银行对全球渔业20%—25%的补贴比率水平相比，补贴率还是太低，根本无法和日本、美国等高补贴国家相比。1996—2002年，日本平均每年的渔业补贴额在26.6亿美元左右，美国在此期间平均每年补贴额在10.6亿美元左右。在远洋渔业方面，我国与发达国家相比也明显存在扶持力度不足的问题。

第二，渔业补贴政策难惠及雇工渔民。按照政策规定，有些补贴是直接补发给股东渔民的，广大的雇工渔民很难享受到优惠政策，这显然有悖于国家制定渔业补贴政策的初衷。以渔船柴油差价补贴为例，渔船柴油补贴对象是从事海洋捕捞及水产养殖并使用机动渔船的渔民，而目前捕捞渔民可以分为股东渔民和雇工渔民两大类，当前渔船柴油补贴却是直接补发给船东的，这使得渔业油补政策难以惠及占渔民总数60%—70%的雇工渔民。此外，目前的这一政策导向还可能促使雇工渔民去造船做股东拿补贴、股东渔民去造更多更大的船拿更多补贴，不利于渔船双控和渔民双转政策的开展。渔船报废补助政策也存在类似问题，对渔船的报废拆解所得的补贴基本上也是股东渔民得益，普通渔民并未获得相应补偿。

第三，补贴种类不齐全。中国目前现存的补贴种类不能充分反映渔民的迫切需求。间接补贴多，直接补贴种类少。同时，缺乏渔业保险补贴。渔业是一个高投入、高风险的产业，每年自然灾害和生产安全事故给渔业造成了重大的损失，而具有十多年成功实践的渔业互助保险至今仍未被纳入农业保险保费补贴范围。

第四，财政支渔资金管理不善。渔业补贴管理体系不健全、相关法制不完善导致渔业补贴资金容易被挤占、转移、挪用，降低了补贴资金的利用率，使得支持政策发挥的效力也有限。

2.海洋渔业政策存在问题的原因

第一，补贴管理不规范，不能完全发挥补贴的政策效力。近年来，渔业补贴管理过程中存在的一些问题越来越严重。总体设计上缺乏长远性、整体性规划，导致有限的资金分散使用，难以形成合力；管理上缺乏有效的监督机制和责任追究机制，容易发生挤占、挪用、转移资金的现象。出现这些情况主要是由于补贴体系不健全、相关法制不完善。国家对渔业进行的补贴，往往作为特定时期中央或地方农业政策及其他短期宏观目标的配套措施出现，因此常出现缺乏长远性、整体性规划的现象。在法制上，没有一部可行的农业补贴或农业投资法，也没有相关的渔业补贴法来约束和规范各级政府的行为，导致资金管理缺少有效的监督机制和责任追究机制，补贴资金不能足额发放，或是不能及时到位。这不仅损害了广大渔民的利益，也大大降低了补贴资金的利用率，影响了补贴的政策效果。

第二，补贴政策与市场经济的大背景不适应。劳动力是可以自由流动的。传统渔民在政策的引导下，陆续退出海洋捕捞，而内地农民却补充了进来。这几乎是不可避免的，它使转产转业对压减捕捞能力的效果丧失殆尽。在这个意义上，用于引导传统渔民退出海洋捕捞的转产转业补贴是完全浪费了，也使已经脱海的传统渔民回流成了名正言顺的事情。还有，现在的项目运作都是市场化的，事实上转产的传统渔民是享受“项目补贴”优惠的。

第三，公众参与缺位。公众参与是海洋政策制定的基本要求，因为海洋活动具有公共性的本质属性。现在在我国海洋渔业政策的制定中，公众参与处于缺位的状态，这使渔民对补贴政策不了解。所以，参与缺位是渔民对海洋渔业政策制定少有建言的根本原因。