4 全国粮食及营养安全委员会及其运转：如何实现社会参与
全国粮食及营养安全委员会由一个全体大会（顾问）、一名主席、一名秘书长、一名执行秘书、若干个常设专项委员会和若干个工作组组成。作为该委员会的最高审议机构，全体大会是根据一定的比例（后文作相关说明），由构成委员会的公民社会和政府代表的所有成员（无论是正选成员或候补成员）组成。每2个月例行召开一次全体会议，在必要情况下可举行特别会议。每个正选成员有权在委员会发言，并拥有1票的投票权，而候补成员和嘉宾（或观察员）只有发言权（参阅附件“全国粮食及营养安全委员会构成”，该附件基于委员会2012～2013年任期），根据社会团体、代表机构、政府成员和观察员机构分类）。
这是参与式民主的一项重要实施，它主张在国家公共政策建立过程中的社会参与。它也包括一个学习的过程，以求提高公民社会在参与委员会和会议的过程中表达自己意愿的能力。同时，它需要政府代表们的决心，从而确保他们的政策规划能在社会高度参与的公共论坛中（如公共政策委员会）得以阐释并接受评估。这些委员会向各个社会部门开放，鼓励提出不同看法和观点，并关注政府和民间团体间以及二者内部所存在的争端与分歧。
全国粮食及营养安全委员会的组成和行动有其特殊性。其中一个特殊性源自其粮食及营养安全的跨部门性，这就需要对该委员会有一个机制性定位，从而促进各政府部门之间、社会各界不同代表之间的平等对话。正是出于这种认识，使得全国粮食及营养安全委员会直接隶属于巴西总统府，这也表明了巴西将反饥饿和促进粮食及营养安全置于政治优先位置。遵循同样的思路，在联邦以下的各级政府（州政府与市政府）行政长官办公室下也设立了州和市一级的粮食及营养安全委员会。
另一个特殊性体现在它所采用的代表性标准上，该标准的采用旨在弥补国家与民间组织之间的不平等关系。鉴于这种考虑，全国粮食及营养安全委员会2/3的成员来自公民社会，剩余的1/3则来自不同的政府部门。当前，全国粮食及营养安全委员会由19位内阁部长和38位公民社会代表（包括12位代表国际机构或其他国家委员会的观察员）组成。与此同时，委员会的自主性同样非常重要，委员会的主席是从公民社会代表中选举产生的，而总秘书处则由社会发展和反饥饿部的代表执掌，该部涉及最多的是与粮食及营养安全相关的政策行动。这种组成方式同样适用于州、市政府级别的粮食及营养安全委员会。另外，全国粮食及营养安全委员会还包括观察员组织，它们在辩论中有发言权和参与权[1]（有关委员会的构成详情，请参阅附件）。
全国粮食及营养安全委员会是一个直接向巴西总统负责的顾问委员会，因此该委员会的审议具有提议的特征，也就是说，其审议结果并不属于对行政部门的强制性决议。这个敏感问题有时成为争议的焦点，其中，那些公共政策的社会参与所面临的挑战非常值得进一步探讨。在粮食及营养安全政策方面，可以说，顾问委员会的角色源于在相关政策决策与实施中实现跨部门性的考虑。因此，这种顾问机制的明显局限体现在其提交议案的可能性方面（即便这些针对政府不同部门的提案是来自总统府），因为几乎所有的政府部门均存在各自的社会参与机制。
在粮食及营养安全方面采取跨部门模式的成功之处在于，它使全国粮食及营养安全委员会吸收了相当比例的政府部门的参与，这些政府部门均由其各自的部长所代表。一项国家粮食及营养安全政策包括了比联邦部委数量更多的政府方案与行动计划，事实上，这些方案和计划有着各自的讨论平台，并且各部门通过公共政策委员会来实现社会参与。如果赋予其强制性，那就意味着将全国粮食及营养安全委员会的审议置于其他同样具有审议合法性的机构之上，甚至包括一些资历更深、制度更成熟的机构，这种优先权安排无疑是存在问题的。
在这种体制框架下，全国粮食及营养安全委员会提案的有效性不仅仅取决于其内容的推理与依据，更取决于政治层面的特殊因素，如与社会期望的密切关系和寻求与其他社会参与平台之间的协调。定位和运作这种跨部门的粮食及营养安全体系上的成功必须基于政府不同部门之间的复杂对话与谈判，且需寻求社会组织和其他领域的社会网络的参与。
全国粮食及营养安全委员会参与公共政策的能力并非仅仅取决于其顾问委员会的性质，其决议的内容、社会基础和政治力量是决定这些政策能否取得成功的关键。为此，委员会不应排斥社会动员，所以其所坚持的立场应该得到广泛的社会支持。相反，巴西的经验表明，当有自主性的公民社会参与其中，并且当社会网络和运动能够对其施加压力时，全国粮食及营养安全委员会的有效性会更强（事实上，所有的公共政策委员会都适用）。与此同时，为了提出可能被采用和实施的提案，委员会应具备较高的谈判能力。
自2003年以来，全国粮食及营养安全委员会的运行取得了一系列的成功，建立了“家庭农业收购粮食计划”（PAA），以及针对家庭农业提出了制订专项“丰收计划”的提案。该委员会还成立了由公民社会与政府共同组成的工作组，提出了制定《粮食及营养安全法》的提案，其内容包括公民社会在粮食及营养安全领域已确定多年的关于人权的概念、原则及视角。
该委员会通过与巴西总统的直接谈判，促成了基于人均校餐价值的“全国校餐计划”（PNAE）的恢复，并为制订该计划的先进的立法草案发挥了重要作用。而对于改进“家庭救助金计划”（有条件的收入转移）的提案也在该委员会得到了深入的讨论。另外，该委员会在呼吁制定首个“国家粮食及营养安全规划”的倡议中发挥了核心作用，该规划当前正处于最初的实施阶段。但与此同时，也有一些提案未被采用，原因要么是它们体现了与霸权势力之间的严重对抗，比如关于转基因粮食的生产和销售注意事项的提案，要么是因为没有在联邦政府内获得足够的支持，比如关于建立一项与粮食及营养安全指导方针一致的国家供应政策的提案。
总之，粮食及营养安全议题已经找到了一个政治平台，它为公民社会和联邦政府提供了对话和交流的渠道，使得该议题以及不同意见均能得到体现，进而有助于公共政策的制定。全国粮食及营养安全委员会引领了巴西关于粮食及营养安全的公共日程的动员与建立，而联邦政府在该领域实施的相关计划的透明度将有助于此项任务的执行，与此同时，这些计划的制订与实施构成了全国粮食及营养安全委员会工作日程的核心内容。
一些供政府与公民社会讨论的混合论坛，比如全国粮食及营养安全委员会，事实上并不是基于确切的伙伴关系的论坛，而往往会涉及一些争端与冲突，以最终寻求可能的共识。尽管私有部门，甚至一些社会团体的参与程度并不高，但全国粮食及营养安全委员会在巴西获得了越来越高的认同。同时，它也一贯强调改善公民社会代表的咨询及人事任命程序，以保证更大的合法性以及巴西各个社会部门和地区在粮食及营养安全问题上不同维度的多样性。
全国粮食及营养安全委员会是听取社会需求的政治意愿的结果；是农村、林区和城市公民心声的表达；是行使民主，实现政府与社会之间协商，表达批评意见，并基于跨部门原则从多维度监管粮食及营养安全的渠道。
——玛利亚·艾米利亚·帕切科·里斯本（Maria Emília Pacheco Lisboa），社会与教育援助协会、全国粮食及营养安全委员会主席。
全国粮食及营养安全委员会的运作方式
常设委员会负责在全体大会之前举行辩论及相关陈述，起草提案供全体大会评议。另外，还设有一些工作组（临时性的）研究并起草具体方案。常设委员会和工作组设有一名协调员，即公民社会顾问代表。该代表由委员会成员选举产生，并得到来自政府部门的专家的协助。政府部门专家、受邀机构代表以及所讨论主题的相关专家均可参加常设委员会。
2012～2013年度的常设委员会有：
·第一常设委员会：“国家粮食及营养安全体系与政策”，其中包括“实现获得充足食物的人权的指标与监测工作小组”；
·第二常设委员会：“国家与国际宏观挑战”，其中包括“国际日程、性别、粮食及营养安全工作组”；
·第三常设委员会：“粮食生产、供应与充足且健康的粮食”，其中包括“粮食供应工作组”；
·第四常设委员会：“获得足够食物的人权”；
·第五常设委员会：“黑人和传统人群与社区的粮食及营养安全”；
·第六常设委员会：“土著人的粮食及营养安全”；
·第七常设委员会：“消费、营养与教育”。
除此之外，全国粮食及营养安全委员会还设有一个州粮食及营养安全委员会主席常设委员会。该委员会在联邦和州级别的粮食及营养安全体系与市一级的粮食及营养安全体系之间的联系中发挥着举足轻重的作用。
常设委员会的设置是为了改进全国粮食及营养安全委员会的结构而进行的周期性努力，旨在建立讨论平台，使相关议题可以在这里得到深入的审议并得出专项处理办法，从而避免讨论的部门化。因此，该委员会的提议，除了体现跨部门的解决办法外，也反映了国家粮食及营养安全政策与规划的挑战及优先目标。
图9 全国粮食及营养安全委员会的结构
公共政策中的干预手段
根据全国粮食及营养安全委员会通过的内部决议，[2]委员会的集体决定在经过全体大会表决通过后可以采取以下几种形式公布。
决议：在国家粮食及营养安全政策范畴内，凡涉及指导方针、政策、行动规划、项目和全国粮食及营养安全委员会内部规章，地区、州、市委员会和有组织的公民社会之间的联系与动员战略的相关审议。所有经全体大会表决通过的决议须在《联邦正式公报》上发表公布。
公示：凡涉及与立法或法律提案、与粮食及营养安全相关的指导方针、计划、项目以及联邦政府、企业、大学、社会团体和非政府组织活动的提议。
原因陈述：与总统之间的直接交流的形式，就某一特定事项陈述事实、批评意见和认识，并表明粮食及营养安全委员会提出的具体建议。这是落实粮食及营养安全委员会向总统提供顾问职能的最主要的方式。
全国粮食及营养安全委员会顾问的角色
着眼于找到解决争议性议题的思路，针对这些议题的辩论对于所有参与辩论的人都是有益的。首先，实施参与式民主意味着不同党派之间的谈判，而这正是公共委员会中的顾问们所期待的。顾问们的一个普遍的观点是：饥饿和贫困是侵犯人权最主要的原因所在，获得足够食物的人权在巴西的实现需要一个稳定且有利于消除饥饿与贫困战略的实施的政治、社会和经济环境，而这种环境是以权利人的活跃且知情的参与，以及义务承担者的问责制为基础的。
以下是确保活跃且知情的参与在公共委员会中得到实施的相关建议。
·知悉相关群体面临的现状：为达到该目标，需搜集有关人权侵犯（包括解决问题的办法）的数据、研究和相关指标，了解并协调与社会组织和运动之间的关系。
·明确哪些是弱势群体：清楚了解哪些是社会最弱势的群体，哪些是受到人权侵犯影响最严重的社区和群体。与其他社会群体相比，这部分群体需要得到更优先的关照。正如我们所知，人权具有普适性，但公共政策与服务应该首先惠及那些身处灾难和赤贫状况中的群体（如儿童、孕妇和老年人）。
·了解哪些公共政策将惠及社区：首先需要了解谁是公共政策的权利人。政府部门有义务提供关于公共政策的实时信息，这包括目标履行、份额及援助标准的报告。互联网可为信息公开提供有力支持。公共政策的透明度是社会的一项权利，并在巴西《信息公开法》[3]中有明文规定。
·提高公共预算培训和信息公开：要形成并提出有效的建议，就需要了解公共预算。可以从从事该议题工作的实体或职员那里获得此类信息。重要的是要记住，公共预算通常由立法机构授权，通过法律确定公共资金的多少及其使用方式。如要对公共预算施加影响，则需要获知公共预算的起草及表决的期限。
·国家需要在其执行能力发展和工作环境方面做永久性投资，以此履行其义务与责任。另外，还需要政府部门的顾问积极地参与委员会的活动。
·注意社群的环境及紧迫的经济问题：在某些时候，可能会在某些社群中出现危急情况，比如洪水、自然灾害、城市暴力、土地争端等，它们需要公共机构采取紧急措施来应对。全国粮食及营养安全委员会可成为呼吁采取紧急行动以保护受影响群体生命权利的机构之一。
·监督本地区加入粮食及营养安全体系及其实施情况：需要了解与该体系相关的法律。知悉所有法律文本是使这些法律落到实处的一个必要步骤。
·重视社会参与的新语言和新形式，比如作为不同文化和民族象征的艺术和音乐。要认识到新媒体在社会参与中的巨大潜力。这些形式可以大大促进社会动员以及政府与公民社会之间的对话。
性别不平等和粮食及营养安全
我们已经认识到，妇女和儿童是受社会脆弱环境影响最严重的群体。正因为如此，对这个问题的特殊关注成为巴西争取粮食及营养安全的社会运动的议程。广为人知的性别不平等不会自动引导那些解决该问题的政策的实施，因此，要将妇女权利纳入社会计划以及社会运动的日程中，就需要为相关概念依据及政策工具的建立投入不断的努力，并给相关部门施加压力。这些依据和政策工具涵盖面很广，包括认识到妇女在粮食及营养领域的责任和各种角色，同时又不能忽视粮食问题应是全社会的关注议题，以及妇女作为政策对象及权利人在决策过程中的参与（SILIPRANDI，2008）。
在2003年全国粮食及营养安全委员会的重建初期以及分别于2004年和2007年召开的第二届和第三届全国粮食及营养安全会议中，性别议题已经成为关注的焦点。在全国粮食及营养安全委员会及会议的代表资格标准以及公共政策特殊行动方案中，性别问题均被纳入其中。比如“家庭救助金计划”中直接转移给妇女的资金；在“家庭农业信贷计划”（PRONAF）中，也有针对妇女的特别贷款安排。
最初且最重要的成果之一是，该倡议被融入第四届全国粮食及营养安全会议（2011）的会议成果以及“妇女构建粮食及营养主权和安全”研讨会的政治宪章之中。该文件的全文可以参阅第四届粮食及营养安全会议报告的最终版本（www.presidencia.gov.br/consea）。在该文件中被强调的议题包括：对发展模式中的父权价值观的批判；与民族发展的视角相联系；重视妇女在粮食生产以及生态农业运用中的作用；妇女作为粮食及营养安全政策的重要主体，其作用需得到体现；为制定性别平等政策，需要设计不平等指数及监管手段。
尽管如此，直到2010～2011年度，才在全国粮食及营养安全委员会范围内达成了系统处理性别问题的决定，并成立了性别和粮食及营养安全工作组。尽管该工作组专门针对妇女权利和粮食及营养主权与安全议题开展讨论，但这一专门性论坛的存在并非意味着全国粮食及营养安全委员会的其他部门不能将性别议题纳入其各自的议程中。
[1] 乐施会是全国粮食及营养安全委员会的观察员组织之一。
[2] 《第3号决议》，2005年6月7日，http：//www4.planalto.gov.br/consea/legislacao/resolucao-no-3-de-07-de-junho-de-2005/view，检索日期：2012年7月27日。
[3] 详细情况请参照《信息公开法》（葡文版），http：//www.acessoainformacao.gov.br/acessoainformacaogov，检索日期：2012年7月27日。