中国SARS危机管理的启示
亡羊补牢，未为晚矣。这句古训用在中国SARS危机的处理过程上再贴切不过了。检视中国应对SARS危机的过程，笔者认为，如下启示值得我们思考：
其一，牢固树立辨证的危机意识。中国改革已进入社会结构的全面分化时期，利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移，形成诸多不稳定因素，存在形成不同危机的可能。我们应当清醒地意识到，我国已进入一个危机频发时期，而且危机高频发生将是常态。另一方面，任何国家社会都处于变动之中，各种矛盾聚合、爆发、转换，可谓变动不居，应据此树立动态稳定观。[19]中国的辩证法告诉我们，危机充满“危险”，也包含着“机遇”，危机管理是展现人类管理艺术的舞台。对21世纪初的不稳定局面，我们应树立危机意识，强化危机管理观念，借鉴国内外危机管理的经验教训，建立完善的危机管理机制，千方百计预防危机的出现，及早做好处理各类危机的准备，掌握化危险为机遇的高超管理艺术，确保国家发展不因危机遭受重大损失。
其二，强调制度建设的重要性。在工业化、市场化、全球化条件下解决中国面临的严峻挑战，仅有共产党的政治领导是不够的，必须从加强国家基本制度建设方面入手。不强化国家基本制度建设则无法保证经济发展的持续和社会的稳定；没有国家制度建设作为基础，草率的民主化可能加剧社会失序，甚至导致动乱。反过来，没有人民大众参与的国家制度建设可能加剧政府的合法性危机，也不可能加强国家能力。国家基本制度建设思路和目的是，逐步消除中国经济社会生活中的种种不正常现象，实现长治久安，并为民主政治的建设奠定基础。[20]制度建设包含诸多层面，而危机管理属于应对非常状态的制度建设之重要内容。
其三，建立全国性危机管理常设中枢机构，并加强相关法制保障。应尽快建立由国家元首挂帅的危机管理常设中枢机构——国家安全委员会，协调各相关部门，协同各方面专家，对各类危机进行划分总结，在国家安全高度上制定长期反危机战略和应急计划，以便加强各地区、各部门、各级政府之间的协调能力。其主要目标是，实现危机管理的转型，即从被动型应付危机到主导型危机处理，从而为建立现代化的危机管理体系奠定基础。同时，鉴于任何危机都会给社会生活、人民生命财产带来不可避免的重大损失，必须迅速有效地控制危机状态的区域、制止危机状态的蔓延，相应的法制建设势在必需。中国宪法对紧急事态的处理作出了相应的规定，于1996年制定了应对严重危及国家统一、安全或社会公共安全的动乱、暴乱或严重骚乱的《中华人民共和国戒严法》，但这些更多地是从传统安全和国家主权、国家统一角度来看待和维护国家安全的。SARS事件从一个侧面表明，中国将面临越来越多危及国家安全的新型危机，我们应根据宪法制定专门的国家安全法和国家紧急事态法，为危机管理体系的正常而有效的运转提供切实的法律保障，从而构成完整的安全保障法律体系。
其四，深入总结SARS危机管理的经验教训，强化危机管理体系。以公共卫生领域危机管理机制为基本模式，在各问题领域建立较完善的相关危机管理机制；在地方层面上，改革现有政府危机管理体系主体依赖于各级政府行政设置的弊端，因地制宜，相应设立与危机管理常设中枢机构相关的危机管理部门；建立各领域、各地方危机管理机制与全国危机管理常设中枢机构的有机联系，构成以中央督导为主、辐射各地区各部门、相对完善的危机管理体系。
其五，在危机管理中，预防是第一要务。“凡事预则立，不预则废”。我们需要再次强调预防、预警和预案的重要价值。日常管理应注意细节的漏洞，将一切可能导致危机的事件一一列出，确立危机发生的指标体系，防止信息不对称现象的发生，并对这些方面实施重点监控；建立并完善危机预警机制，将战略监督与战术层面的核查结合起来，做到防微杜渐。鉴于出现危机既有人为因素也有非人为因素，完全避免危机是不可能的。我们必须为危机出现作好各方面的准备，包括设置预案，并利用危机指标体系，结合各方面的实际情况和国内外管理危机的经验教训，制定相应的危机管理战略计划和应急方案。危机管理机构应根据可能发生的各种危机，制定具有可操作性的应变计划和应急方案。为了确保危机管理计划和应急方案的可行性，确保危机处理效率、人员素质和设备质量，危机管理机构应针对可能发生的危机，组织模拟演习，锻炼危机管理人员的应变能力，也可借此研究出最佳处理方案。危机一旦发生，危机处理机制应及时启动。
其六，加强对低度政治（Low Politics）或非传统安全问题的关注。长期以来，中国外交一直高度关注所谓高度政治（High Politics）事务，而忽视某些低度政治或非传统事务。SARS成为新世纪冲击中国高度政治的第一个低度政治难题，它不仅冲击着国家政治安全、经济安全，而且对社会安全与人的安全构成严重威胁。过去三十多年，非传统安全以各种面目出现，如油轮泄漏、核电站事故、金融危机、国际恐怖主义等严重冲击着世界诸多国家的安全和国际安全。全球化的发展和相互依赖的加深使得此类非传统安全传播、扩散速度更快，密度更大、影响范围更宽广。SARS危机是中国面临的第一场重大非传统安全危机，其处理过程中的某些被动层面和中国与WHO等诸多国际组织的合作表明，中国外交思维正在发生重大变化，这意味着中国外交更加关注低度政治事务，而不再仅仅关注狭义的国家安全。关注低度政治意味着，更加关注本国事务的处理，更加关注社区和公民个体。SARS危机处理过程中，中国政府对治病救人——即贯彻“人命关天”的宗旨——的重视恰恰反映了这样的认识，这也充分体现了胡锦涛总书记“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的亲民精神。在非传统安全领域，我国可分如下三个步骤开展国际合作：首先，充分认识非传统安全问题对我国经济发展和安全利益的影响范围及程度。在制定国家发展和国际战略时，必须对传统安全和非传统安全问题的影响做出准确的判断和科学的预见；其次，努力实现传统安全与非传统安全的有机统一。在应对非传统安全威胁时，要妥善把握不同国家、区域、时空的平衡关系。在推动非传统安全合作中，要从我国的发展阶段和根本利益出发，综合考虑国家发展战略与国家安全战略的协调，确保非传统安全合作不损害传统安全利益，避免别国的非传统安全判断标准干扰我国的指导原则和行为规范；最后，顺势运用各种地区及全球多边安全机构和组织，积极倡导处理非传统安全威胁的公正、合理的规则和制度，建立稳定、有效的国际合作机制。
其七，更加关注中国国际形象的塑造。国际形象是一个国家重要的软实力，是其发挥国际影响力、维护和拓展国际战略利益的基础条件。全球化中的中国已经不再是与世隔绝的孤岛，我们必须对国际社会承担责任，树立良好的国际形象，这不仅是道德所在，还是利益之所系。[21]SARS危机暴露了中国现有体制中的缺陷，恶化了中国的国际形象，也体现了对外宣传部门的羸弱。需要指出的是，目前中国的国际声音比较弱，外国学者、已经加入外国籍的原大陆人士以及在美国工作多年的持绿卡人士是塑造中国国际形象的主体，中国外宣部门的声音并不突出。而且需要注意的是，某些加入外国籍的原中国人士源于生活压力、取悦外国主流精英等因素，抹黑中国，宣扬中国崩溃论、中国威胁论等，在很大程度上败坏了中国的国际形象。我们强调，中国应更加关注自身的国际形象，强化对外宣传能力，通过各种途径和方式千方百计提高我国的国际形象。
偶然事件往往昭示着历史发展的必然逻辑。SARS危机或许不足以构成中国历史的转折点，但无疑将在中国危机管理史上留下浓重的印记。经过党和政府一个多月的努力，SARS危机管理的正面效应正在显现出来，我们期望政府能够善用SARS危机带来的机遇，促动中国进一步的制度创新与制度建设。
[1] 2003年初，尤其是四五月期间，SARS病毒肆虐中国，国内外关于中国治理的谣言四起。当时，笔者正在美国卡内基国际和平基金会担任访问学者，应博士后合作导师胡鞍钢教授之邀，提前回国紧急投入到SARS危机管理的研究中。自2003年5月12日至6月18日，在胡鞍钢教授的指导下，笔者带领中科院—清华大学国情研究中心科研团队对SARS危机管理进行跟踪研究，发表了一系列研究成果。本文完成于2003年6月18日，是对SARS危机管理的总结性调研成果。
[2] 薛澜等：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社，2003，第25页。
[3] 宋林飞：《西方社会学理论》，南京大学出版社，1999，第321～322页；科塞：《社会冲突的功能》，华夏出版社，1989，第9页。
[4] 许文惠、张成福主编《危机状态下的政府管理》，中国人民大学出版社，1998，第2页。
[5] 门洪华：《国外危机管理的个案分析——经验、教训与启示》，载《中国国情分析研究报告》2002年增刊第7期（2002年6月11日）。
[6] 薛澜等：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社，2003，第33～34页。
[7] 胡鞍钢：《如何正确认识SARS危机》，载《国情报告》SARS专刊第9期（2003年4月29日）。
[8] W. Timothy Coombs，Ongoing Crisis Communication-Planning，Managing，and Responding，New York：Sage Publications，1999，pp. 14-16.
[9] 北京太平洋国际战略研究所编《应对危机：美国国家安全决策机制》，时事出版社，2001，第2页。
[10] 秦亚青：《霸权体系与国际冲突——美国在国际武装冲突中的支持行为（1945～1988）》，上海人民出版社，1999，第66页；门洪华：《和平的纬度：联合国集体安全机制研究》，上海人民出版社，2002，第119页。
[11] 需要说明的是，以下几个方面并非仅仅是一种理想式思考，其中包含对美国、英国等国家现实危机管理模式的反思和抽象，因而在一定程度上具有普遍意义。
[12] 许文惠、张成福主编《危机状态下的政府管理》，中国人民大学出版社，1998，第57页。
[13] 许文惠、张成福主编《危机状态下的政府管理》，中国人民大学出版社，1998，第60页。
[14] 蔺桂瑞：《认识恐慌、战胜恐慌》，2003年5月8日第11版《人民日报》。
[15] 卫生部常务副部长高强2003年5月25日在全国防治非典卫生厅局长电视电话会议上指出，从整体上看，全国还有2300多名临床诊断病人在医院接受治疗，有1600多名疑似病人在接受隔离治疗和观察。降低发病率，提高治愈率，降低死亡率的任务仍很繁重；北京和周边地区疫情缓解的趋势还不稳定，仍要密切注视，防止反弹；一些农村地区的防治工作仍存在薄弱环节和疫情扩散的隐患；非典型肺炎是人类至今尚未完全认识的疑难病症，传染性较强，流行特点还没有完全掌握，鉴别诊断和治疗仍有一些困难。
[16] 萧庆伦：《从SARS危机看中国公共卫生体系的重建》，载《国情报告》2003年SARS专刊第18期（2003年5月12日）。
[17] http：//newsnet.szptt.net.cn/content/2003/200305/20030521/176535.html.
[18] 温家宝：《加强领导、落实责任，坚决打好非典型肺炎防治这场硬仗》，2003年4月22日第1版《人民日报》。
[19] 许文惠、张成福主编《危机状态下的政府管理》，中国人民大学出版社，1998，第12页。
[20] 王绍光、胡鞍钢、周建明：《第二代改革战略：积极推进国家制度建设》，载《战略与管理》2003年第2期，第90～95页。
[21] 门洪华：《中国国家战略利益的拓展》，载《战略与管理》2003年第2期，第83～89页。