第二节 改革年代的中国对外援助
从中国共产党十一届三中全会开始，中国进入了一段如火如荼的改革时期，中国的各项工作都经历了史无前例的结构和政策变革，这些政策和机构上的调整变革必然影响到援外工作领域。不过，作为中国对外政策的一部分，中国对外援助政策却基本上保持了原则上的连续性。中国改革开放政策的设计师邓小平在“文化大革命”后期复出后，即亲自率团参加1974年4月召开的以“发展问题”为主题的第六届特别联大。在大会发言中，邓小平重申周恩来总理的援外“八项原则”，即对发展中国家的经济援助应当严格尊重受援国的主权，不附带任何政治、军事条件，不要求任何特权；对发展中国家提供的贷款应该是无息的或低息的，必要时可以延期还本付息，甚至减免债务负担；对发展中国家的技术援助应该实用、有效、廉价、方便，派往受援国的专家和人员应该向受援国人民认真传授技术，尊重受援国的法令和民族习惯，而不应该要求特殊待遇，更不得进行非法活动。[22]这些原则精神在改革开放年代继续适用，一直延续下来。
十一届三中全会公报对于中国对外援助工作来说，是具有重要指导意义的，其中的主要判断，如“积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采用世界先进技术和先进设备”；“社会主义现代化建设要利用两种资源——国内资源和国际资源，要打开两个市场——国内市场和国际市场，要学会两套本领——组织国内建设的本领和发展对外经济关系的本领”等，[23]都与中国同发展中国家之间的经济合作关系密切相关。从中国在改革初期对外援助的政策和机制调整来看，处处都体现着发展平等互利合作和利用两种资源、学会两种本领的努力。当然，这种努力伴随着一系列艰难的政策与体制的改革和调整。时至今日，这种改革和调整甚至也并没有完全结束。
一 改革的主题
中国实施改革开放政策前后，邓小平在关于国际援助的一系列讲话中着重讲了三个层次的意思：其一是对外援助是一项战略任务，作为发展中国家的一员，中国将一直会向其他发展中世界的朋友和伙伴提供力所能及的援助；其二是承认中国虽然很大，但是还很穷，要对人类做出更大贡献，首先需要集中精力发展国民经济，实现四个现代化，中国的对外援助需要改革；[24]其三是作为一个发展中大国，中国如同其他发展中国家一样，也需要借助西方发达国家的资金、技术、知识和经验，尽快地把自己的国家建设起来，这样才能对人类有更大的贡献。第一层意思强调对外援助工作的战略性意义和中国的地位和责任，第二层意思是讲中国的困难及在对外援助领域里实施改革的必要性，第三层意思是讲中国与发达国家和发展中国家之间的平等互利关系，中国和其他发展中国家一样，需要得到西方的援助。邓小平通过几句简单务实的讲话，就把中国的地位，以及中国与其他国家，特别是与第三世界发展中国家的经济援助关系讲清楚了。
为了获得党内同志和国际友人的理解，邓小平还不厌其烦地亲自进行解释和说服工作，他反复强调的中国对外援助的基本观点包括：“我们过去援助第三世界是正确的。我们国家经济困难，但我们还得拿出必要数量的援外资金。从战略上讲，我们真正发展起来了，要用相当数量来援助。中国发展以后不要忘记这一点”，“等我们每人平均达到一千美元的时候，我们就多花一点力量来援助第三世界的穷国。现在我们力量不行”，“要缓一口气”。“在援助问题上，方针要坚持，基本上援助的原则还是那个八条，具体方法要修改。”[25]要适当削减援外开支，“要少花钱、多办事”，要通过修改援外的具体方法，“真正使受援国得到益处”。与此同时，中国在邓小平的领导下，开始大量利用多边国际援助。1979年，中国成为联合国开发计划署和世界银行的主要合作伙伴，很快又开始接受来自日本、德国等发达国家的双边援助，曾经一度成为世界上最大的受援国。[26]
削减对外援助开支，接受西方援助，并不意味着中国在对外援助领域的原则立场发生了本质的变化。邓小平同志及时地发现了党内和社会上出现的对中国援外政策的误解和怀疑，旗帜鲜明地指出：“对外援助是一笔不可缺少的战略支出”，他要求对外援助工作部门：“要对广大干部、群众加强国际主义和爱国主义的宣传教育，使大家对援外工作有一个正确的认识。”[27]他语重心长地说：“……要教育我们的子孙后代，尽管自己发展了，还是要把自己看作是第三世界国家，不能忘记全世界所有的穷朋友。”“中国将来发展了，但还是搞社会主义，……还是把帮助穷朋友摆脱贫困作为自己的任务。”[28]中国要通过发展与援助国和受援国的正常关系来发展自己，以便对人类作出更大的贡献，这是邓小平的基本思路。
根据上述精神，国务院和有关部门在1980年重新确定了改革开放时期中国对外援助的总方针，提出了坚持国际主义、坚持援外“八项原则”，广泛开展国际经济技术合作，以及有出有进、平等互利等主张。1983年初，中央又提出了“平等互利，讲求实效，形式多样，共同发展”等四项原则，[29]归纳起来就是在原有的国际主义原则基础上增加了“实事求是”的内容，既确认了中国作为社会主义大国进行对外援助的国际责任和义务，同时提出中国的对外援助要“量力而行、尽力而为”。量力而行是指钱，尽力而为是指精神，精神力量十分重要。[30]在对待国际援助资金和项目问题上，是既接受援助，又提供援助。为了保证有出有进，中国还建立起了一整套接受援助的管理体制和机制。[31]
根据邓小平的指示，中国对外援助的改革是在坚持“八项原则”的基础上进行的，因此不是颠覆性的，而是改革调整性的。也就是说，不否定过去的成绩，特别是充分肯定中国帮助发展中国家发展的目的是好的，但是在具体操作领域里寻找、检查并修正不足。例如，对外援建的工厂建成了，但是受援国的人不会管，也不会生产，还有些国家出现了贪污腐败现象，把援建的工厂搞垮了，没有达到中国援助的预期目的。因此，改革必须针对这些问题，找到更好的方式。
在《中国对外援助与改革开放30年》一文中，我认为，中共中央十一届三中全会以后，中国在对外援助方面的改革主要集中在对政策、方式、管理和机构的调整等几个方面。[32]所谓改革政策，主要是指削减援外开支，削减只是数量上的。1979～1982年，中国严格控制了对外援助支出和新签援款，本着“实事求是、量力而行”的精神将援外的规模从占财政支出的6%～7%削减了下来。但在削减数量的同时，邓小平还要求援外不能影响质量，不能影响效果。量要少，效果还要更好。因此也就提出了改革援外方式的问题。
所谓改革方式是指改变了原有的一些做法，例如适当地要求受援国支付“当地费用”，一个主要原因是“当地费用”不好控制，常常因为工程拖期、费用上涨等不可预测的因素而使中国援建工程的价格大幅上涨。由当地受援方支付“当地费用”不仅可以使中方便于控制援外总支出；更重要的原因是由当地人支付并管理少量的援建工程或援建项目的“当地费用”，还可以使受援方从一开始就成为经济援助项目的真正合作者，并学习如何对援建项目进行“经济核算”，从而学习管理经济的基本方法，为受援国日后自力更生地发展经济打下能力基础。
援外方式改革还包括投资方向的转变。中国从受援国的实际生产和管理水平出发，减少了生产性项目的援建，转向援建标志性建筑，援建了一批纪念碑式的项目，如会议中心、人民宫、体育场和医院等。管理标志性建筑远比管理生产性项目简单，这种转变的目的是减轻中国的负担，同时增加项目的可持续性。
此后不久，中国调整了对大型项目的援建，改为因地制宜地援建贴近人民生活的中小型项目，如援建农业示范基地、乡村学校和一些必要的社会基础设施，派遣专家到受援国讲学、传授技术，提供小型的示范性设备，邀请并资助受援国人员到中国考察学习、进行技术培训等。
改革开放时期的中国援外除了将大型援建工程转为中小型化和多样化以外，还突出了平等合作的原则。在计划经济时期，中国援外的主要内容是成套项目援助，约占中国援外的60%～70%，通常由中国负责项目的考察、设计、提供全部或部分成套设备、建筑材料，派人组织或指导施工、安装和试生产，在项目建设过程中全面提供技术援助，采取就地培训等方式，将相关技术传授给受援国有关人员，被称为“交钥匙工程”或者“授人以鱼工程”。但是这种项目出现了持续性的问题。中国援建的设施一般都比较先进，但是需要受援国配备相应的管理和技术人才，制定合理的制度和程序，以维持这些设施的运转，[33]而培养人的工作绝非一朝一夕能够完成。因此，帮助受援国获得自力更生的能力，即“授人以渔”，教会受援国的人民自己下海捕鱼，就成为中国援外工作的一项难题，而化解这一难题的第一个步骤就是加大和加深合作。
1984年，中国对外经济贸易部发出《关于巩固建成经援成套项目成果的意见》，提出加强项目建成后的技术合作，并且可以根据受援国的需要，参与援建企业的经营管理。不仅与政府合营，共同管理建成项目，而且可以与私人合营，搞合资经营，让企业有发言权，有经济责任。受援国还款可以使用本国货币，把还款用于当地投资，作为中国在合营企业中的股份，参与经营管理。实施这一新政策的典型就是中国援建马里的糖厂改制。
20世纪60～70年代，中国对新独立的马里共和国进行援助。中国援外人经过辛勤耕耘，在马里种出了甘蔗，并在塞古区的尼奥诺省建起了蔗糖联合企业，1965年又帮助马里建成了杜加布古糖厂，日处理甘蔗400吨，1973年再建成西里巴拉糖厂，日处理甘蔗1000吨。但是由于经营管理不善，这些糖厂严重亏损。1984年，马里政府向中国提出援助请求。根据对外援助可以实施各自经营的新政策，中国与马里签署“管理合作协议”，由中国轻工业对外经济技术合作公司派员参与管理。中国管理公司一方面改变马里甘蔗生产广种、粗管、薄收的现状，另一方面重视设备检修，改进工艺技术，进行安全生产，改革管理体制，实行总经理、厂长负责制，提高职工技术操作水平。当然，由于马里的总体经济体制落后，加上糖厂的设备老化，以及资金匮乏、土壤退化、劳动生产力低下等原因，企业的经营状况改善程度有限，最终实行了以贷转股、合资经营。
上述这些措施使得中国在1979年以后用于对外援助的支出比较20世纪70年代前期有明显地减少，但是与受援国的接触面却扩大了，提供援助的内容和形式也比改革开放前更加丰富了，项目更加贴近受援国的人民群众。中国与受援国之间的合作也从单纯的技术合作转向技术合作、管理合作以及其他多种形式的合作，如技术服务、咨询服务、开办合营企业等。
二 改革管理体制机制
援外内容和形式的变化必然引起援外管理方法和体制的变化。1979年10月，中国外经部转发“关于管理经济合同若干问题的联合通知”，开始试行以合同的形式规定企业之间的产、供、运、销的相互协作与责任关系，作为提高企业经营管理水平、加强经济核算、用经济办法管理经济的一项重要措施……经济合同制应用于工业、农业、物资、交通运输和商业等部门，这些经济部门恰好是中国援外工作的主体。主体的行为规则改变了，对它们的管理方式必然随之改变。因此，随着中国国内经济体制改革的深化，中国对外经济援助也开始出现大幅调整。1980年8月11日，对外经济援助项目试行投资包干制。这是中国对外经济援助管理的一项重大改革。此时，中国已经开始缩减援外规模，改变援助方式和内容，政府援外工作量随之减少。而随着市场机制的引入，国家直接控制经济生活的方式发生了变化，企业转制成市场行为主体，按照市场竞争规则和利润原则行事。援外的行政主管部门难以通过行政命令调动专业部委执行援外项目，开始绕过承建部，直接到地方寻找愿意承担项目的企业。承建部负责制的行政网络体系虽然没有正式宣布解体，但是被逐渐打破。
自1982年3月起，归口管理中国对外援助的经贸部[34]开始根据市场化改革的规律，继施行了“投资包干制”以后，又施行了“承包责任制”，主要意图仍然是转变政府在援外执行过程中的职能。石林在《当代中国的对外经济合作》一书中详细介绍了这两种体制的缘起、特点和管理方法。石林一书认为，改革开放初期，“吃大锅饭”、不算经济账，不搞项目经济核算的弊病十分明显，所以从1980年起，对外经济联络部按照国家经济体制改革的精神，尝试用经济手段与行政手段相结合的方式管理经济援助项目。[35]所谓“投资包干制”，就是把各个经济援助项目的全部实施工作包给一个部门或地区（承包单位），由它们全面负担该援外工程的经济技术责任。在国家援外方针政策和规章制度，以及对外协议的框架范围内，承包单位对项目实施和管理享有一定的自主权。项目所需费用按照对外商定的合同价格和相关政策条例，由承包单位包干支配。投资包干制的适用范围包括：成套项目和大修项目（从考察、设计、施工一直到移交）、培训实习生项目（包括成套项目的实习生和单项的实习生）、地质普查项目、资源考察（勘探）项目、化验项目、单项设备项目、零配件项目和技术合作项目等。国务院各部、委、总局和各省、市、自治区人民政府均可作为承包单位，并可交由本部门、本地区外经机构组织实施。承包单位可将项目的部分工作分包给其他单位，实行严格的经济核算，费用包干使用。
很多前辈援外人员回忆说，当时，这种改革的目的是“简政放权”，调动项目实施单位的积极性，但是，由于在改革开放初期，援外工程承包单位多是各部和各省援外办公室改制而成的企业，它们或多或少享有行业垄断地位，同时由于市场体制尚未建立起来，它们也没有真正学会按照市场规则和价格规律行事，所以常常出现“包干费封不了顶”的现象，因此无法真正实现效率和公平。
投资包干制没有实行多久，就开始改为“承包责任制”。石林一书对“承包责任制”也有十分具体的介绍。当时（1983年），中国的财政经济状况逐渐转好，国家经济体制改革和国家机关机构转变职能的改革也出现了新的进展，许多承包单位由政府部门改制为各级政府下属的国际经济技术合作公司或其他具有法人地位的国有企业、事业单位，实行政企分开、独立经营、自负盈亏。与此同时，中国对外援助也走出了低谷，开始扩大规模。1983年12月，对外经济贸易部颁发了《对外经援项目承包责任制暂行办法》，改变了原有的投资包干制，试行承包责任制，由上述各国际经济技术合作公司，或者其他具有法人地位的国有企业、事业单位竞标承包，根据对竞争企业的项目报价、合同工期、技术能力等因素的考核，择优选定承包单位，同时扩大承包单位的自主权，并根据责、权、利统一的原则，进一步明确了承包单位的经济、技术责任，对各项费用的计费标准作了明确规定，通过招（议）标方式确定承包企业主体。此外，承包形式和承包范围采取了比较灵活的方式，允许对一个项目的考察、设计和施工进行分开承包，也可以对整个项目进行总承包。[36]
在“承包责任制”的管理体系中，对外经济贸易部负责根据中央的精神和财政部下达的财政指标，制定援外方针政策，进行统筹安排，并制定对外援助计划、编制预算，负责对外谈判并签订政府间的援款协议书，组织援外项目的可行性调查，安排招投标并向中标企业拨付援款，与受援国就援助事宜进行磋商，检查监督项目进展，代表中国政府举行项目移交仪式，负责各项统计工作并制定规章制度。承包单位负责项目的考察，协助项目的商签和设计、图纸、概算，协助中国成套设备出口公司对外商签施工合同并负责实施，保证工程质量和进度，向受援国提交竣工图纸和有关技术资料。承包单位有权决定施工方案、出国人员的管理，并且按照国家规定支配所得收益。[37]换句话说，就是将与援外工程相关的事权、人权和财权都下放给了承包单位。
通过根据市场规则设计的“招投标”程序，“承包责任制”在中国援外工作中引入并借用了市场力量，不仅取代了承建部制时期的行政网络管理体系，而且带动了援外结构、方式乃至机构的大调整、大变革。在上述援外管理方式的调整和转变中，中国援外机构职能也经历了从行政主管向协调和管理市场行为主体的转变，不过这种转变经历了一个过程，一直到20世纪90年代才正式确立了援外承包工程的招投标制度，包括完整的资格准入制度、独立评审专家工作制度和封闭式评标制度。
1982年，受中央精简机构政策的影响，两部（对外贸易部、对外经济联络部）、两委（外国投资管理委员会、国家进出口管理委员会）合并，此前主管援外工作的外经部合并到新组建的外经贸部中，成为一个司局级单位，同时成立中国成套设备出口公司，负责援外项目的执行。此后，对外经济贸易部根据政企分开、“简政放权”的原则，于1985年5月将一部分管理权限下放给中国成套设备出口公司，同时，国务院有关部门和省、自治区、直辖市政府也将项目实施全部交由所属国际经济技术合作公司负责办理，从而简化了管理体制。为了实行政企分开，成套公司于1993年正式成为独立企业。由援外司负责援外项目的实施并进行“一条龙”管理，直接对口总承包企业，负责项目的立项、确定实施企业及实施管理。
改革后，中国援外管理体制中最大的问题是责任关系变得复杂了。改制后的各类“国际公司”和企业成为承建中国对外援助项目的主要责任者，而这些公司实行市场运作，主要的考虑是经济利益。调动经济效益为政治目标服务，或者将两者很好地协调和结合在一起并不容易。在体制机制的摸索过程中，中国付出了巨大的努力，很多细节的管理单靠立法、规章、发文、验收、监督是无法杜绝必然要出现的各种漏洞的。中国援外主管部门的负责人在各种会议上屡次强调对外援助工作的政治意识、责任意识、组织纪律性和诚信标准，甚至直接批评转包分包、以包代管、质检不严等问题，要求企业从维护国家形象的责任感出发，同时不断探索新的管理方法，目的就是要将市场和政府的积极性结合起来，同时又要避免“市场失灵”现象干扰中国对外援助事业的发展。