第二节 新型农村社区建设在河南的起源与发展

新型农村社区是指在统筹城乡发展、推进城乡一体化的背景下，为整合社会资源、促进农村全面发展，在科学规划、合理布局、广泛参与、稳步推进的基础上，打破原有的村庄界限，突破现有户籍管理体制，以区域位置和经济发展条件较好的农村居民点为中心，通过村庄合并、集约发展的方式，聚集周围一些自然村，建设成具有一定规模和良好生产生活环境，并对周边区域具有一定经济辐射作用的新型社会生活共同体。新型农村社区既有别于传统的行政村，又不同于城市社区，既不是村庄翻新，也不是简单的人口聚居，而是为了尽快缩小城乡差距，在农村营造一种新的社会生活形态。通常要经过统一规划设计，统一提供完善公共服务设施，统一规划和调整产业布局，形成一种新的城乡一体化的居住模式、服务管理模式和产业格局。新型农村社区是农村发展的增长点、城乡统筹的结合点、“三化”协调推进的着力点，是促进农村生产、生活方式转变的主要载体和推进“三化”协调、城乡一体化发展的根本途径。推进新型农村社区建设，可以促进城乡基本公共服务均等化，实现农业集约发展、协调城乡发展，同时也促进城镇生产要素向农村流动，农民有序向城镇转移，产业链条向农村延伸，带动农民就地转移就业，促进农村发展、农业增效和农民增收。

新型农村社区在河南一些地方出现，不是平地起高楼，也不是人们的主观冲动，而是经过改革开放30多年的发展，河南广大农村提高农民生活水平、提升生活质量的内在要求；是新形势下农村经济社会发展的新探索，是广大农民谋求美好生活的新创造，是广大基层干部及时审视农村发展的要求，从中原经济区建设大格局中考量发展方向，从谋求提升农民生活质量提高农民幸福生活指数中谋划发展、调整发展思路的新发明。

一 新型农村社区建设承载着农民过上美好生活的愿景

一个人从出生到与世长辞，有一样东西一直与他息息相关，那就是住宅。住宅作为亲人团聚的地方和给人类无私关爱与呵护的家园，被赋予人类独特的象征意义和浓厚的感情色彩。千百年来，期盼过上好日子但又历尽苦难的河南农民与中国农民一样把“耕者有其田，居者有其屋”视做理想社会的一种基本标志。特别是住宅的改善，被人们特别是亿万农民当做幸福生活的象征，“安其居而乐业”，先安居而后乐业，安居是乐业的前提条件，只有安居才能使人们安心地工作。所以，住宅的改善成为农民一种重要的社会需求。在古代中国，功成名就的官员或富甲一方的乡绅往往会选择买宅置田来显示本家的地位与荣耀。在当代，农民仍然把居住环境的改善及至住房视为人生第一要事。居住环境及住宅的改善成为世代农民过上好日子的集中体现。

过去“楼上楼下、电灯电话”，曾经形象地表达了20世纪五六十年代农民群众期盼过上好日子的梦想。党的十一届三中全会以后，我国的经济体制改革首先在农村进行，在农村全面推行家庭联产承包责任制，把土地分给农民经营，调整了农业的生产关系，极大地调动了农民的生产积极性。从2004年起，党中央多次下发指导农业和农村工作的一号文件，出台一系列具有里程碑意义的强农惠农政策。统筹城乡发展，“工业反哺农业、城市支持农村”，“多予少取放活”的方针得到更集中的体现：开直接补贴种粮农民之先河，实行针对农民的各项补贴，结束了2600多年“皇粮国税”的历史，逐步建立起稳定的反哺农业的投入机制；九年制免费义务教育在农村普及；农民梦寐以求的养老、救济、医疗保障也迈开大步；农村基础设施建设突飞猛进，更多农村人口喝上了放心水，电灯亮了、电话通了、电视频道多了；等等。

农村改革30多年来，我们已告别了“短缺”，成功解决了13亿人的吃饭问题，传统农业正加速向现代农业转变，农民收入开始摆脱徘徊不前的局面，开始出现增长，农村居民消费总量有了较大增长。这其中，改善住宅成为农民的主要消费。农民有了钱就攀比盖房子，虽然每家的房子越盖越好、越盖越大，但由于缺乏统一组织和引导，没有整体规划和设计，造成房屋建设混乱，道路狭窄，生活环境脏乱差，群众称之为“有新房，无新村”。因此，建设新型农村社区，改善农民的居住环境，有着广泛的群众基础。

二 河南新型农村社区建设的底层萌动与探索

一切社会事物的发展都有一个从低级到高级的发展过程，新型农村社区的出现是多年来农村干部群众实践活动的延续和创造，是一个源自底层的自我生长和政府外部推动的结果。在此过程中，基层干部和农民自下而上的需求压力与“倒逼”机制，地方领导的默认支持和回应机制，以及省级政府自上而下的合法性确认和推动机制，共同推进了河南新型农村社区制度变迁的进程。

新型农村社区雏形发源于河南新乡县七里营。地处豫北黄河故道的河南省新乡县七里营镇刘庄村，从20世纪50年代开始，在史来贺的带领下，就开始了建设社会主义新刘庄的探索。50多年来刘庄村一直是全国农村基层组织的一面鲜艳旗帜。老书记史来贺带领全村干部群众艰苦创业，把过去“方圆十里乡，最穷数刘庄”的“长工村”，变成了一个闻名全国、富裕文明的社会主义新农村。特别是改革开放以来，刘庄人坚持不懈地建设新刘庄、规划新刘庄，把“提高群众的幸福感和满意度”作为新目标，“不仅要让村民富裕，还要让村民幸福”，不断提升村民的生活质量，当21世纪的曙光刚刚普照牧野大地时，刘庄村已经开始规划建设全框架式的第三代居民住房——花园式别墅区，村民全部搬进了每户472平方米的新居，并且配有中央空调、互联网、集中供热供气、生活污水处理、休闲健身广场、中心花园等功能和设施；新建了现代化教育园区，村民子女从幼儿园到高中全部实行免费教育；健全了社会保障体系，退休人员除享受49项公共福利外，每人每月发放450元退休金、65岁以上每人每月发放550元，未成年人每月发放生活补助；全村群众由集体出资全部参加了新型农村合作医疗，除享受国家各项优惠政策外，医疗费用全部报销，真正实现了住有所居、老有所养、学有所教、病有所医。这实际上就是河南最早的新型农村社区雏形。

地处豫北平原，位于太行山脚下、黄河之滨的河南新乡市唐庄镇，是一个名不见经传的山区小镇，以前唐庄镇非常穷。当时有句顺口溜：“住不起瓦房住荒沟，坐不上板凳坐石头。”多年前，为了建设新家园，唐庄人在党委书记吴金印的带领下，荒沟里修上坝，垫上土，浇上水，变成地。数年来，他们坚持不懈，为提高村民的生活质量而不断探索建设自己的新家园，一个山坡一个山坡地干，硬是把20000多亩荒山变成了绿山，全镇群众大多在十几年前都住上了花园式别墅，农民的生产生活方式发生了巨大变化。在建设花园式别墅过程中，为了避免浪费资源，他们采取了适度超前的方针，在进行村里整体规划时，镇里请来专家对每一个村都进行科学规划。规划定下来后再报到市里备案。镇里规定，以后村委会的人选可以变，村里的发展规划不能变，保证一张发展蓝图绘到底，保证发展的连续性。经过统一规划建设，全镇节约土地1950亩，也解决了农村“老子建、儿子拆、孙子再建”反复投资盖房的浪费问题，减轻了负担。

40年前，新乡市小冀镇京华村只是东街村的一个生产小队，那时村里贫穷落后、人心涣散。京华村在党委书记、村委会主任刘志华的带领下，20世纪70年代发展农业解决温饱，80年代发展工业摆脱贫困，90年代发展第三产业奔入小康。进入21世纪，开始走上发展新型社区的农村城镇化路子。2010年，京华村早已变成全国闻名的乡村都市，拥有有色金属镁深加工、旅游区、疗养院、宾馆、房地产等第二、三产业，共有固定资产15亿元。村里所有资产均归398位村民所有，人人有股份，村民住别墅，上班领工资，同时享有20多项集体福利待遇。2010年7月，京华村接受了东街村的整体并入，组建京华社区，并计划用5年左右时间，统一规划、统一布局，集约用地，改变农民生活和生产方式，提升生活质量，调优产业结构，形成农村新的居住模式、产业格局和服务管理模式，将京华社区建设成一个富足、现代、文明、和谐的城市化乐园，让农民享受到跟城里人一样的公共服务，共享经济社会发展带来的物质和精神文明成果。

在村民改善生活环境的强烈愿望驱使下，新乡等地先行先试新型农村社区建设。在新乡县古固寨镇，后辛庄、崔井、王连屯等3个行政村组合而成的祥和社区，共1260户5700口人。老村占地1580亩，而新村占地仅为780亩，节约土地800亩，节地率达51%。一个“占地不多功能多，造价不高品位高”的新型农村社区已初具规模。于此前后，郑州、平顶山、焦作、许昌、安阳、鹤壁等地各类新型农村社区也如雨后春笋般涌现，相当一部分农村居民过上了可以媲美城市的高质量生活。

新型农村社区的出现和发展再次证明，农民是中国乡村变革的原动力，他们以自己的行为不断冲击和突破体制性障碍，并创造出新的体制和行为模式，引发和推动着乡村及整个社会经济体制的变迁。

三 河南新型农村社区建设已成燎原之势

河南省委、省政府站在统筹城乡发展、破解“三农”难题的高度，敏锐地发现新型农村社区这一农民群众的创造的意义所在，认识到这是一种新的城镇化发展模式，其突出特征是引导和帮助农村人口就地就近实现城镇化，过上城里人生活。正因为如此，河南省九次党代会决定把新型农村社区纳入新型城镇体系，以此作为战略基点加快推进新型城镇化进程。至此，河南在推进新型城镇化的过程中，形成了一个具有丰富科学内涵的，由国家区域性中心城市、省域中心城市、县城、中心镇和新型农村社区组成的五级城镇体系。

与此同时，河南顺应亿万农民过上美好生活的新期待，认真贯彻落实科学发展观，为创造农民更加幸福的生活，描绘农村更加美好的画卷，在中原经济区建设中，把新型农村社区作为河南省新型城镇体系中的重要组成部分，坚持把新型农村社区建设作为统筹城乡发展、加快推进新型农村社区建设的突破口，强力构建以城带乡、以工促农、城乡互动、城乡一体化发展的新格局，积极开展农村新型社区建设，以农村社区化建设为载体，构建和完善新农村公共服务体系，使农村居民享受均等化的公共服务、平等化的经济权利、同质化的生活条件。

在河南，以人为本、科学发展的理念深入人心，新型农村社区建设自下而上、由星星之火形成燎原之势。

2011年5月被确立为全国农村改革试验区的新乡市，以城带乡，先行先试，坚持以新型城镇化为引领，把新型农村社区建设纳入城镇化范畴，统筹推动中心城市组团式发展、县城和重点镇内涵式发展、新型农村社区集聚式发展，持续探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的路子，积极创新体制，完善制度，激发活力，提升水平，大力推进新型农村社区建设，不断增强新型城镇化的战略基点作用。坚持尊重农民意愿，落实“4+2”工作法，注重建筑模式的多样化；坚持分类指导，因地制宜，不搞强迫命令、不增加群众负担、不与农民争利；坚持拆建并重，把旧村拆迁复垦放在更加突出的位置，引导群众自愿主导拆迁旧宅；坚持维护群众权益，先后出台49项优惠政策，推动新型农村社区建设，全市重点区域内352个社区已全面启动，累计完成投入224.5亿元，完成建房面积2204万平方米，入住农户10.5万户。新乡还着力在户籍管理制度改革、产权制度改革、社区管理机制创新等方面取得突破，创造性地走出了一条从根本上改善农民生产生活条件的新路子。预计到2015年，新乡全市的产业集聚区、县城和中心城区的周边农村，大约三分之一要建成新型农村住宅社区，全市三分之一的农村人口要住进城市化的社区。这些探索为新型农村社区建设积累了经验，提供了借鉴。

进入2012年，新郑市按照每个社区5000～10000人的规模，以通公路、通自来水、通电、通有线电视、通宽带、通天然气，有社区公共服务中心、有标准化卫生室、有连锁超市、有文化活动室、有科技文化中心、有小学及幼儿园、有养老院、有特色农民创业园的“六通八有”标准配套基础设施和公共服务设施，全力提速辖区新型社区建设。截至目前，19个合村并城（镇）社区中，12个已开工建设；33个新型农村社区中，已有16个正在进行建设。最近启动建设的郭店镇中心社区，集聚了当地五里堡、河范、鄢陵府、八府、小杨庄等7个行政村和15个自然村，建成后，该社区将成为一个典型的集居住、休闲、商贸于一体的生态园林型高档万人社区，安置1万多人居住。

新密市是典型的资源型工业市，土地、环境压力大，而城镇化发展严重滞后，统筹城乡、转型发展的任务十分繁重。但新密的经济发展基础好，城乡居民收入水平较高，民间资本雄厚，特别是煤矿沉陷区搬迁安置的资金支持，为新型农村社区建设创造了有利条件。新密市抓住中原经济区上升为国家战略的大好机遇，以新型农村社区建设为切入点，通过“合村并城”、“合村并镇”、“合村并点”等多种形式，促进农民向城镇集中、土地向规模经营集中、产业向园区集中。如新密市超化镇，通过合村并镇，将镇周围4个村3200户13500人集中安置在新社区的高标准住宅区，周边是教育园区和耐材产业集聚区。镇区面积由7平方公里扩大到10平方公里，常住人口由4万增加到7万，经济规模可望由目前的50亿元增加到近100亿元。来集镇浮山雅居社区涉及三个行政村，下辖40个村民组，2400户，1万人，地域面积12平方公里，原村庄占地2290亩。而现在的社区规划占地只有318亩，预计节约土地1972亩。除了住宅区，还配套建设有农业科技产业园、农民公园、大型超市、污水处理、双气供应、卫生服务等设施，一应俱全。新密的新型农村社区建设不仅如火如荼、规模宏大、成效卓著，而且注意完善公共设施，让村民享受到现代化的便利，同时注意保留历史文化名村，通过村容村貌、路容路貌的综合治理，着力保护、维持和塑造独特的田园风光和乡土特色，通过开展新型农村社区建设，促进产业集聚，破解发展难题，促进产业升级，新密市在以新型城镇化引领“三化”协调科学发展方面取得了初步成效，走在了全省前列。目前建成和在建新型农村社区36个，涉及83个行政村、农户3.27万户，节约建设用地1.08万亩。

舞钢市确立了“土地向经营大户集中，农民向城镇集中”的发展路径，将全市190个行政村整合规划为4个中心镇、17个中心社区，形成“一城四镇十七个中心社区”的城乡统一发展蓝图，以新型农村社区建设为载体，利用城乡建设用地增减挂钩政策，鼓励农户搬新拆旧；通过土地整治，对分散、低效利用的农村建设用地进行有效整合。舞钢市居民点原来占地7.11万亩，而新型农村社区建设将减少占地4.33万亩，节约比例达61%。农村土地整治和增减挂钩是城乡统筹的重要途径，也是“三化”协调推进的重要抓手。舞钢市农村社区建设确实把农村土地整治和增减挂钩政策用好用足了。

许昌市坚持因地制宜，科学编制建设新型农村社区规划。许昌市按照高起点、高标准、高质量的要求，聘请国内一流规划设计单位，科学编制试验区全域规划。同时，按照分级负责的原则，由四个县（市、区）组织编制镇域镇区规划和新型农村社区规划。在建设理念上，按照“保粮、兴业、宜居”的要求，打破行政区域和城乡界限，根据不同区域的资源禀赋，突出粮食和高效农业发展，方便居民生活和就业。在空间布局上，针对破解人、地矛盾，布局了5个中心镇区和37个新型农村社区，每个中心镇区人口规模2万～3万人，每个社区人口规模在1万人左右。据初步测算，可节约土地7.56万亩。在社区选址上，鼓励通过旧村改造或利用开发平整荒地、废弃地，拆旧建新，尽量不占或少占耕地。在新房规划上，结合农村特点，考虑当地经济发展水平，考虑农民意愿和经济承受能力，科学设计住宅户型。按照边建设、边总结、边完善的原则，社区建设分两批启动，2012年重点推进17个新型农村社区建设，2013年全部开工建设。在道路布局上，按照“路网环通、功能完善”的要求，依托现有的国道、省道、县道和生产道路进行拓展和延伸，建设311国道、新元路、彭花路三条横向道路，中原路、张古路、花溪大道三条纵向道路，形成“三横三纵”的路网框架，实现中心镇区、新型农村社区和产业带的路网互联互通。

洛阳、平顶山、许昌等地还在盘活土地、产权制度改革等方面进行了创新性探索，比如舞钢市一些入住新型农村社区的农民领到了“集体土地”性质的房屋所有权证和集体土地使用证，并且部分农民以房产证作抵押拿到了房屋贷款，农民手中的房产变成了“活资本”。通过抵押贷款，农民致富更有盼头，创业的前景也更加广阔。

总的来看，河南新型农村社区建设是在我国农村经济社会发生深刻变革的社会背景下展开的，当前已经实现了从底层探索阶段向全覆盖阶段的迈进，在实践中表现为河南省的全面推动。

四 河南助推新型农村社区建设的手段与措施

新型农村社区作为河南农民的选择、河南广大基层干部的创新，已经成为推进城乡一体化的切入点、统筹城乡发展的结合点、加快新型城镇化的着力点和助推经济发展的增长点。

新型农村社区的规划建设究竟该依照怎样的标准实施？与城市一样的水、电、气等基础设施是否会出现在新型农村社区中？各地在实践中规划不一，为统一规划、统一标准，使新型农村社区建设更加规范、更加科学，2012年2月，由河南省住房和城乡建设厅村镇处组织相关专家和各地市村镇规划工作人员规划了《河南省新型农村社区规划建设标准》（以下简称《标准》）。《标准》中对规划布局、用地和人口规模、基础设施和公共设施配套、住宅和建筑、景观与环境等方面进行了科学合理的规划建设标准。《标准》提出，要积极引导从事第一产业的农村人口在新型农村社区集中居住，积极鼓励从事第二、三产业的农村人口进城、进镇居住，科学合理地推进城镇化进程；鼓励以规模大、区位好、基础设施相对配套的现有村庄为基础，建设新型农村社区的方式，限制在一般耕地范围内建设新型农村社区，杜绝在基本农田范围内建设新型农村社区。新型农村社区建设应统一规划、分步实施；保护农村生态环境，推进农业产业化实施、农业现代化发展，提高居民生活质量；根据各地经济社会发展水平，实事求是、量力而行；保护耕地，节约用地，充分利用丘陵、缓坡和其他非耕地进行新型农村社区建设。

《标准》还提出，新型农村社区建设用地标准按两类控制，Ⅰ类为75～85平方米，适用于高层或多层为主的社区，人均耕地不足1亩的行政村；Ⅱ类为85～95平方米，适用于部分有联排院落式住宅的社区，人均耕地大于1亩的行政村。各市、县可根据当地实际情况对上述标准适当进行调整，但最高不能超过100平方米/人；新型农村社区的人口规模的核定应符合河南省以及所在市、县城镇化水平的发展目标，应与其相适应。新型农村社区的人口规模的核定应符合县（市）域新型农村社区布局规划或村镇体系规划（村庄布局规划）的要求。

《标准》还对新型农村社区公共服务设施建设进行了要求设定，原则上按规划的要求配套建设，应达到“规模适度、相对集中、道路硬化、人畜分离、商住分设、饮水卫生、服务配套、街容整洁、风貌鲜明”的基本要求。服务设施应包括行政管理、社区服务、教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电和市政公用等八类设施。新型农村社区公共服务设施的配建水平，必须与居住人口规模相对应，并应与住宅同步规划、同步建设和同时投入使用。

《标准》建议，新型农村社区内建筑应包括住宅建筑、公建设施建筑和生产用房三部分。生产用房应与住宅分离，且相对集中；其他建筑的设置，应符合无污染、不扰民的要求。各类建筑的建设应按照“先规划报审批、后实施建设”的原则进行。建筑必须体现地方乡土特色，与周边环境相协调。新型农村社区绿地主要包括公共绿地、宅旁绿地、道路绿地等，应体现当地的地域特色风貌，形成良好的生态环境。新型农村社区空间布局与建筑应体现地方特色，与周围环境相协调。注重景观和空间的完整性，市政公用站点等宜与住宅或公建结合安排；供电、电信、路灯等管线宜地下埋设。

可以预见的是，该《标准》的正式出台将直接为河南新型农村社区规划建设提供重要的实施标准。

一些先进地市还出台了新型农村社区示范点实施细则，对建设规范、达标的新型农村社区示范点进行表彰和奖励。2012年，郑州市共有100个社区开展了新型农村社区示范点建设达标创建工作，共有80个新型农村社区服务中心开展了达标创建工作。为此，郑州市民政局专门在2012年9月5日发布了《关于推进农村社区示范点和农村社区服务中心建设的实施方案》（下称《实施方案》），对新型农村社区建设细则作出了规定。《实施方案》要求新型农村社区示范点服务设施建设要较为完善，能够为村民提供安全、方便、就近、快捷的生产生活服务，同时，社区服务设施有统一的标识、标牌，各项规章制度、相关组织机构及服务内容等规范上墙。村民自治机制方面，要求村民对村“两委”工作的满意率达到85%以上。为了方便村民生活，社区还要建立以农村社区服务站（中心）为平台的社区服务网络，为村民提供“一站式”行政代办服务和医疗、计生、文化体育、生产生活、培训指导等公共服务；农村困难群众基本生活、医疗能及时得到救助，符合低保条件的困难群众做到“应保尽保”，灾民吃、穿、住、医疗等救助措施到位，社区内无失学（辍学）儿童，村内“五保”老人、残疾人按政策规定得到妥善安置或扶助。社区还要做到治安情况良好，包括村（社区）无重大刑事案件、无重大治安案件、无重大火灾事故、无重大责任事故、无“黄赌毒”现象、无群众参与非法组织及活动。邻里关系融洽，无“村霸”、家族派系、以强欺弱及恶性打架、家族间重大纷争等情况。此外，农村社区示范点还要提供“一站式”行政代办服务，农村社区服务中心，村民要20分钟内走到，同时，要保证服务中心用房面积不低于1000平方米，其中公共和公益服务用房面积不得低于600平方米。服务中心要建有“四室四站两所两栏一厅一市”：“四室”即村级组织办公室、会议室、计生和卫生室、图书阅览室；“四站”即一个志愿者服务站，一个治安民调站，一个救助站，一个婚丧事务服务站；“两所”即一个文化体育活动场所、一个农民培训场所；“两栏”即党务村务公开栏、宣传栏；“一厅”即一个“一站式”服务大厅；“一市”即一个便民购物超市。

郑州市将在建立项目管理档案、实施跟踪指导的基础上，就农村社区示范点和农村社区服务中心开展验收，对照细则各项逐一量化打分，总分达到规定分值且无单项严重缺失的即可视为通过验收或达标。达标后，每个农村社区示范点可得到平均10万元的奖补，每个农村社区服务中心可以得到平均20万元的奖补。