第三节 清末中央政府的治藏政策
鸦片战争后，西藏地区的局势发生了明显变化：英、俄侵略西藏的活动日益加剧，清朝中央政府在西藏地方的统治权威严重下降。迫使清末中央政府在西藏政策上进行被动的改变。[103]
清末中央政府治藏政策的变革涉及行政管理、边防、民族、宗教以及经济诸多方面。[104]本节主要讨论与涉外关系最为密切的行政管理政策和边防政策。
一 行政管理政策——清末驻藏大臣的地位与职权
有研究者将清末中央政府对西藏地方的行政管理政策进行了分析，指出：纵观清朝后期西藏的地方历史，清政府对西藏行政管理的政策大体经历了四个时期：第一个时期，1840年鸦片战争到光绪初年，清政府的治藏行政管理政策基本上延续前期的旧制。第二个时期，光绪初年到1888年英军第一次侵藏战争，清政府鉴于其在西藏的行政管理权力指向发生倾斜，提出了整顿藏务的政策，但因积重难返而收效甚微。第三个时期，1888～1904年，清政府虽然对西藏行政管理体制进行了一些细枝末节的调整，但主观上犹豫持重，不敢进行大刀阔斧的改革。第四个阶段，英军第二次侵藏战争到清朝灭亡，清政府积极经营西藏地方，西藏地方的行政管理体制进入了迅速变革的时期。[105]
驻藏大臣是清代中央政府派驻西藏地方的最高行政长官。因此透过对清末驻藏大臣地位与职权的分析，可以梳理出清末中央政府对西藏地方的行政管理政策。驻藏大臣设正副职各一员，正职全称“钦差驻藏办事大臣”，又称“钦命总理西藏事务大臣”，副职称“帮办大臣”。驻藏大臣于1727年（雍正五年）始置，至1911年（宣统三年）结束，185年间，清朝中央政府派往西藏地区之驻藏大臣计173人次，其中办事大臣102人次[106]，帮办大臣71人次[107]，减去重任、复任、擢职者37人，清朝中央政府先后派往西藏的驻藏大臣为136人，未到任21人，实际到任115人。
“总揽事权，主持藏政”八个字可以概括驻藏大臣的法定地位和职权。虽然在清朝末年，西藏地方的一些上层僧俗贵族乘清朝衰败之机，权势膨胀，排挤驻藏大臣，再加上一些驻藏大臣懦弱无能或措置失当，致使清朝中央政府对西藏地方的行政管理显得松弛，西藏政局动荡不安，但是驻藏大臣主持藏政的行政管理体制，直到清朝灭亡，始终维持不变。
驻藏大臣的地位、职权随着清代的治藏政策有一个历史的演变过程。[108]大体可分为三个历史阶段。
（一）监督藏政时期
这一行政管理体制从1727年（雍正五年）开始，至1750年（乾隆十五年）止，大约维持了20余年。这一时期，驻藏大臣职数尚无定制，亦无规定任期。驻藏大臣多则四五人，少则仅1人。乾隆元年至十一年均只有1名办事大臣在藏办事，乾隆十三年至十四年则有4人同时驻扎西藏办事，1749年（乾隆十四年）起复为2人。
驻藏大臣设置之前，西藏地方的行政、宗教等事务，是由清朝中央政府册封的达赖喇嘛与青海和硕特部蒙古汗王和后来的西藏世俗贵族，根据皇帝旨意，自行管理。驻藏大臣设置后，被册封的噶伦等官员必须在清朝中央政府派驻的钦差大臣监督下行使职权。有关西藏地方性事务，由雍正皇帝册封为贝子、贝勒、郡王的颇罗鼐管理。
总体而言，这一时期驻藏大臣的主要职责仍系监督藏政。
（二）与达赖喇嘛共理藏政时期
这一时期以1751年（乾隆十六年）清朝政府颁发的第一个《西藏善后章程》开始，至1793年（乾隆五十八年）清朝政府颁发新的《钦定藏内善后章程二十九条》结束，为期约42年。这一时期，驻藏大臣职数已定。从1749年（乾隆十四年）起，驻藏大臣一般为2人。自1780年（乾隆四十五年）始，驻藏办事大臣（正大臣）与帮办大臣（副大臣）有严格的划分。
1750年（乾隆十五年），西藏郡王珠尔墨特那木札勒发动变乱，杀害驻藏大臣傅清、拉布敦。清朝中央政府派四川总督策楞率兵入藏，迅速平定变乱，稳定了西藏地方局势。清朝中央政府乘机收揽事权，废除封授郡王制度，提高驻藏大臣职权，开始了由驻藏大臣和达赖喇嘛共理藏政的时期。
1751年（乾隆十六年），四川总督策楞等议定《西藏善后章程》，经乾隆皇帝批准，以中央政府命令的形式施行。这是清朝政府制定的第一部治理西藏的地方法规。这一“章程”的主要条款均体现了驻藏大臣与达赖喇嘛共同主持藏政的原则，其中，关于西藏地方政府的组织：规定取消封授藏王制度，设立噶伦四人（三俗一僧）办理西藏地方政府事务，并于“公所”（即噶厦）办公。凡地方之些小事件，众噶隆（伦）秉公会商，妥协办理外，其具折奏事重务，并驿站紧要事件，务须遵旨请示达赖喇嘛并驻藏大臣酌定办理，钤用达赖喇嘛印信、钦差大臣关防遵行。
关于地方官员的任免：不得任意而为，“嗣后凡遇补放碟巴（第巴）头目等官，噶隆（伦）等务须秉公查办，公同禀报达赖喇嘛并驻藏大臣酌定，俟奉有达赖喇嘛并钦差大臣印信文书遵行”；噶伦、代本等重要军政官员的补放、革职，须由达赖喇嘛并驻藏大臣“请旨补放”或“参奏革除”。
关于军队和防务：要听命于达赖喇嘛和驻藏大臣，“嗣后，凡遇调遣兵马，防御卡隘，均应遵旨，听候达赖喇嘛并驻藏大臣印信文书遵行”；达木蒙古，“俱归驻藏钦差大臣统辖”，“一切调拨，均依钦差大臣印信文书遵行，噶隆（伦）、代本等不得私自差遣。一切革除补放，俱由钦差大臣商明达赖喇嘛施行”。[109]
驻藏大臣与达赖喇嘛共理藏政制度的建立与推行，标志着驻藏大臣地位和职权的提高，标志着清朝中央政府对西藏地方行政管理的进一步加强。
（三）主持藏政时期
乾隆末年，清朝中央政府两次派遣军队入藏，驱逐了廓尔喀的武装侵略，并抓住时机，整顿藏政，大力提高驻藏大臣的权力，开始了由驻藏大臣主持藏政时期。这一时期以1793年（乾隆五十八年）清朝中央政府颁发《钦定藏内善后章程二十九条》为标志。
1793年（乾隆五十八年），正式颁发了《钦定藏内善后章程二十九条》（简称《二十九条章程》）[110]，作为行政法规，要求西藏地方政府遵照执行。它总结了清朝初期以来，特别是1750年（乾隆十五年）平定珠尔墨特那木札勒之乱以来正反两方面的经验教训，把对西藏地方加强行政管理的行之有效的措施系统化、法律化、制度化，形成定制。
“章程”首先明确规定了驻藏大臣在西藏的政治、社会地位与达赖喇嘛、班禅是平等的，其“督办藏内事务”的职权也是平等的。噶厦和僧俗官员，均属驻藏大臣管辖，“自噶布伦（噶伦）以下番目及管事喇嘛，分系属员，事无大小，均应禀明驻藏大臣办理”。至于后藏一切事务“亦具一体禀知驻藏大臣办理”。这就从制度上、法律上规定了驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅的政治关系及其管理西藏地方政府和僧俗官员的行政权力，明确了驻藏大臣作为地方最高行政长官的法律地位。
在“章程”中占重要地位的，是确立了金瓶掣签制度。规定了达赖喇嘛、班禅和大活佛转世的掣签办法和程序，把宗教首领的选认、确定纳入法制轨道；把藏军正式纳入清朝中央政府军编制序列，对其兵丁征调、军官任免、武器装备、后勤供应、作战指挥，都作了明确规定；对西藏地方僧俗官吏的任免、司法，以及边防、涉外事务，租赋差徭、货币铸造、布达拉和扎什伦布财政收支管理等等，都规定了法定的程序和办法。因此，从一定意义上可以说，这一“章程”实质上是清朝中央政府制定的一部有关西藏地方行政事务的行政法规，主要目的是加强和提高驻藏大臣的地位和职权。这种行政管理体制直到清朝灭亡之前都未变更。
关于驻藏大臣的职权，1801～1818年（嘉庆六年至二十三年）编修的《（嘉庆）大清会典》，根据《二十九条章程》的主要精神，作了具体说明和规定：“置驻藏大臣以统前藏、后藏而理喇嘛之事，乃正其官族，治其营寨，练其兵队，固其边隘，核其财赋，平其刑罚，定其法制，以安唐古特。”[111]
“置驻藏大臣以统前藏、后藏而理喇嘛之事”，实际上是《二十九条章程》的精髓和精神实质所在。它更明确地突出了驻藏大臣作为“钦差”和地方最高行政长官的身份、政治地位和职权，以行政法规的形式，规定了驻藏大臣统管全藏（包括宗教事务）的“职掌”，即清朝中央政府赋予的职责和权力。具体而言，驻藏大臣的职责主要有：
①驻藏大臣以钦差大臣的身份，主持西藏一切要政；②有关西藏地方的事务，例由驻藏大臣奏请，达赖喇嘛无直接奏事权；③金瓶掣签，由驻藏大臣主持；④西藏僧俗官吏的任免，作为国家权力的杠杆，也主要由驻藏大臣掌握；⑤驻藏大臣统帅军队；⑥边防和涉外事务，权归驻藏大臣；⑦西藏的财政经济由驻藏大臣主管；⑧对于重大案件，驻藏大臣具有司法终审权。
清末，清朝中央政府还采取了一些措施，强化驻藏大臣的职权，意图借此安定西藏，挽救危局。[112]
1888年英军第一次侵藏战争后，驻藏帮办大臣升泰[113]鉴于对外交涉事务日益增多，建议设立洋务公所，设委员专办，并令西藏地方的噶伦、孜琫（本）、堪布等随同委员办理。其他未经委派入洋务公所办事者，“即不得干预，亦不在噶厦公所会议，以昭慎重，密其印房，亦请添派文案委员一员，专司稽查”[114]。升泰建立洋务公所的一个重要目的是集中驻藏大臣的政务决策权。1890年（光绪十六年）清廷批准了升泰的奏请。1895年（光绪二十一年），驻藏大臣奎焕[115]奏设西藏洋务局，月支经费400两。洋务局成立两年仍有许多委员、书吏未按期到局办事，并没有达到预期目的。但“洋务局的设置是清后期西藏行政体制一个值得注意的转变，因为该机构在清后期西藏政务的解决过程中具有不容忽视的作用，其设置是改革西藏行政体制的肇端”[116]。
西藏行政管理体制的迅速变革是在联豫[117]任职驻藏大臣期间。1909年（宣统元年），联豫添设参赞一员，驻扎后藏，以防范英国、监督亚东等三埠事宜。1910年（宣统二年），联豫开始在西藏各地酌设委员。同年，提出裁撤驻藏帮办大臣衙门，于前后藏各添设参赞大臣一员，“以前藏参赞作为驻藏左参赞，禀承办事大臣筹划全藏一切要政；以后藏参赞作为驻藏右参赞，禀承办事大臣总监督三埠商务，均由办事大臣奏保堪胜人员，请旨简放”[118]。“驻藏帮办大臣与驻藏参赞的区别在于：驻藏帮办大臣虽然职权略逊于驻藏大臣，但不为驻藏大臣的属员；驻藏参赞则为驻藏大臣的属员，不能与驻藏大臣相颉颃。由此可见，联豫的这项措施加强了驻藏大臣的权力，使驻藏参赞等官员唯驻藏大臣之命是从，从而形成了驻藏大臣对全部其他清朝驻藏官员的一元化领导。”[119]翌年，清政府正式批准了这项奏议，显然意图通过行政管理体制改革，维持驻藏大臣“筹划全藏一切要政”的体制。1911年（宣统三年），联豫开始仿照各省督抚衙门的章程，设立幕职分科办事。
二 边防政策
清朝末年，中央政府的边防政策同样经历了一个演变过程。有学者将这一演变过程总结为：
在鸦片战争后到英军第二次侵藏战争期间，清朝中央政府的边防政策是对其前期坚决反击外来侵略的边防政策的背离、否定，但这种否定并不是绝对的抛弃，而是否定之中仍包含若干坚持的成分，与清朝前期的边防政策仍然有微弱的衍续脉络。在英军第二次侵藏战争后，清朝中央政府在西藏地区的边防政策便由正题——清前期坚决反击外国侵略的边防政策，经过一个反题——1840～1904年间清政府软弱退让的边防政策，最后达到一个合题——1904年后清朝中央政府在西藏的边防政策复归于巩固国防、抵御外国侵略。[120]
这段具有“哲学高度”的总结虽比较拗口，但也着实道出了清末中央政府的边防政策两段式的特点：一是鸦片战争至英国第二次侵藏战争阶段，其特点是软弱退让与坚持抗击并存；二是英国第二次侵藏战争至辛亥革命阶段，其特点是复归巩固边防。
（一）琦善改定藏事章程[121]及其对西藏边防的影响
琦善[122]在查办摄政策墨林事件的过程中，深感西藏地方和商上（司库）[123]存在种种积弊，必须明定章程，以限制掌办等职的权力，于是，1844年（道光二十四年）九月二十六日，他和帮办大臣钟方拟出《裁禁商上积弊章程》（一称《唐古特裁禁章程》），呈报中央。十二月初四，理藩院遵旨对琦善等所拟章程逐条复议。
章程共二十八条，其要点如下：
（1）驻藏大臣地位与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，非与代办事务之呼图克图平等。
（2）西藏地方与廓尔喀、布鲁克巴等接壤，各部来藏布施通问，率无大小，均须呈明驻藏大臣，由驻藏大臣处理。
（3）西藏所属或外番发生争衅，不准掌办等率先用兵，冀图冒功。
（4）驻藏大臣不得保奏达赖喇嘛正副师傅。
（5）达赖喇嘛年至十八岁，由驻藏大臣具奏请旨，即行任事，原掌办事务者立予撤退，停用掌办印信。
（6）达赖喇嘛灵童一经金瓶掣定并奉旨批准，其父母应得庄园，商上即应拨给。
（7）掌办商上事务之人，不得兼任达赖喇嘛正副师傅及甘丹赤巴之职。
（8）甘丹赤巴必须从年久苦修、深通经典喇嘛中保充。
（9）掌办事务者手下之重要喇嘛只能管理掌办者本寺的事务，不准丝毫干预商上公事，不准补商上之官缺，在商上当差者，不准在掌办者院中任职。
（10）掌办者不得役使商上乌拉，经营私务，不得命商上番目代办其个人布施。
（11）掌办者的印信交存其本寺，［印匣］钥匙则由该寺总堪布佩带，遇有文书，会同用；商上办事仲译不准移住掌办者私寺之内。
（12）掌办者不得将商上的田地、人民擅给寺院及送与亲友。
（13）达赖喇嘛所赏给世家及百姓田地，不准典卖或赠送于掌办寺院。
（14）商上仔仲喇嘛必须任职三年后，方能补用七品官。
（15）商上仔仲缺出，只准从商上属寺拉木结扎仓寺中挑取喇嘛补放，不准从外寺挑选。
（16）重新规定僧俗官员等第名额。
（17）订立僧官缺出、调补升补的次序，不准将闲散仔仲喇嘛超级升调委署。
（18）订立俗官缺出、升补调补的次序，不准越级挑用。
（19）订立商上中译（即秘书）、大医生、小医生、罗藏哇（即翻译）之升调界限。以上16到19条之僧俗各缺，凡六品以上及有关地方之七品营官升调，均应呈驻藏大臣会同拣放。
（20）规定商上厨房供差人及管门第巴之选用。
（21）僧俗营官各应归还本缺，不准侵占。
（22）明定各寺堪布拣补额数及资格。
（23）明定三大寺格斯贵的缺额及资格。
（24）规定甘丹赤巴之资格及递升次第。
（25）修建寺院不准有碍民地民房，喇嘛不准干预公事。
（26）重申民众争讼成例，限定罚赎额数，禁止私议抄没。
（27）摄政、官员及其族戚及跟役等不准擅用乌拉。
（28）藏兵应挑补足数，以重操防，对来藏贸易之外番，不许增添税额。[124]
二十八条章程修订和补充了《西藏通制》、《理藩院则例》以及《钦定藏内善后章程二十九条》等原有规章未载、未备或不符形势的条款。如补充了关于寺院僧职的新章程，更加充实了前藏僧俗官员的职别品级的规定，订正了一些僧俗官员升转次序的办法，进一步完善了清朝中央政府统治和治理西藏地方的法令法规，系继《钦定藏内善后章程二十九条》之后又一部治理西藏的较为全面的法令文件。
从这二十八条来看，琦善的主要目的已经达到：一方面他要振作以往驻藏大臣的积弱之势，因此章程重申驻藏大臣的地位应与达赖喇嘛、班禅平等，明确规定凡商上内六品以上僧俗官员和重要地方的七品僧俗官员的升调，都要呈报驻藏大臣会同达赖喇嘛任命，再次强调西藏涉外事宜由驻藏大臣掌握，从而进一步申明和加强了驻藏大臣代表中央政府管辖西藏地方的权力和地位；另一方面他试图削弱并限制代办的权力，章程规定担任代办的资格及其权力范围，保护达赖喇嘛家族的权益，规定三大寺住持及甘丹寺赤巴的资历等等，从而限制和杜绝了摄政结纳、贪营的机会，避免种种弊端的滋生与流传。
但琦善的《裁禁商上积弊章程》同样存在一些问题，其中最核心的有两点：
一是放弃了驻藏大臣稽核商上收支的监督权。早在1792年（乾隆五十七年），乾隆皇帝谕令驻藏大臣应经管并稽查达赖的布达拉宫、班禅的扎什伦布寺两处商上的出纳情况，并定为制度。初建时执行比较严格，其后情况不明。到琦善到任时，已仅“凭商上呈开”，有名无实了。而且，琦善认为原来规定有自相矛盾之处：一方面要稽核商上各公所公用收支，以及扎什伦布布施出入，另一方面却又说达赖喇嘛、班禅额尔德尼“平素自奉”和“例应需用”各项仍听其自便；再则，琦善竟然因“稍涉商上银钱之事，大臣理应避嫌，国家大体所关，何可经手，致滋流弊”，便轻言放弃了。这对清朝中央政府而言，实则丧失了驻藏大臣对西藏地方财政的监督权。这是琦善对驻藏大臣权力所作的一个重大改变。
二是更改了训练藏军的成例，影响了藏军素质的提高和我国西南边疆的稳固。琦善认为，西藏地方藏军三千向由驻防将领教演。但是，西藏地方的军械钱粮却归噶伦筹办，遇有军务，也由噶伦带兵，“兵将素不相习”[125]，一旦有所征调，难以得力；而且驻防将领经常更换，遇有缺出，往往越级任命，难以统驭藏军，因此奏请将藏军操房事宜归于噶伦办理。此举直接影响了藏军素质的提高和我国西南边疆的稳固。在英、俄觊觎西藏的情形下，这种消极影响更为突出。有研究者更是指出：“这一变化不仅导致了清政府在西藏地区军事指挥权的旁落，而且也不利于藏军军纪的保持和战斗力的提高，是晚清政府边防政策的严重失误”；“清政府的决策目标是为了巩固边防，但其将藏军指挥权归于西藏地方的措施却是一种缘木求鱼的做法，最终不能不事与愿违，以致南辕北辙”。[126]
（二）鸦片战争至英国第二次侵藏战争阶段的边防政策
这一阶段的特点是软弱退让与坚持抗击并存。
首先，软弱退让之表现：
1841年森巴战争[127]期间，清朝中央政府正集中力量对付英国在我国东南沿海的侵略，无力西顾。尽管清朝政府命令驻藏大臣孟保、海朴督饬藏军将森巴人驱逐出了阿里地区，但其态度之坚决已开始不如清朝前期乾隆帝对待廓尔喀侵藏战争那样斩钉截铁。
1855年廓尔喀入侵西藏，清朝中央政府的软弱态势进一步明显暴露出来。[128]当时，太平军、捻军纵横驰骋于中原大地，因此清朝中央政府接到廓尔喀侵藏消息后，在谕军机大臣等的圣旨中竟然这样说道：“现当中原贼匪未平，兵饷两绌，此次藏属用兵，诚出于万不得已，而控驭外夷之道，总宜恩威并济，剿抚兼施……此时虽业已用兵，是否尚有善策？使该夷悔悟罢兵之处，着赫特贺、满庆悉心筹议。”[129]
在对待外国人入藏“考察”[130]的问题上，清朝中央政府同样表现不佳。比如在处理英人要求入藏问题的过程中，清朝中央政府的主要政策体现在：（1）遵照清朝政府与英国签订的《烟台条约》，对西藏地方官员和民众不断开导，使其不擅自阻拦入藏英人；（2）遇到入藏的英人，清朝政府各级驻藏官员先是设法阻止，若阻止无效，则加意保护，以免滋生事端，与此同时，将西藏地方官民反对外国人入藏游历的情况由总理衙门照会各国领事，以外交手段使外国列强暂缓或放弃入藏要求。（3）命令驻藏大臣查明过去英藏私相贸易的情形，劝说西藏地方政府择地开办互市。“清政府处理英人要求入藏游历通商问题的政策，实质上是一种软弱退让的政策；这种政策继续发展的结果必然是当外敌入侵西藏时采取避战求和的边防政策。”[131]事实也是如此，清朝中央政府在英国两次入侵西藏战争[132]中，不但采取了避战求和的边防政策，还在英国第二次入侵西藏战争后签订了多个不平等条约，“使中华民族的整体利益受到了严重损害”[133]。
不过，即便在此阶段，清朝政府也采取了一些巩固边防的措施，坚持抗击。
一是开始加强了对西藏周边诸国的笼络和安抚。鸦片战争后，清政府认识到原来西藏地区周边诸国的所谓“蛮触之争”，与英国对西藏的觊觎有密切关系。因此改换了鸦片战争前一直坚持的对西藏周边诸国纠纷不闻不问的边防政策，开始加强了对西藏周边诸国的笼络和安抚。以下以不丹为例。[134]
1876年（光绪二年），清朝驻藏大臣松溎派出粮员周溱、代本札西达结入不丹，顺路到锡金，了解两部情况，予以安抚，鼓励他们与西藏地方联为一气阻止英人入藏并请中央政府赐予不丹执政僧人“总堪布”封号，给予翎顶、执照等，皆获准允。[135]
1884年（光绪十年），不丹发生内乱，终（宗）萨奔洛、巴竹奔洛两派不遵部长约束，以下犯上，围攻营寨，事态危急，部长禀告驻藏大臣速派汉藏大员前来查办营救。驻藏大臣色楞额、崇纲遂拣派汉藏委员带领汉藏兵士驰往帕里，查明起衅原由。[136]崇纲在次年巡阅江孜营伍时，听取查办委员从帕里遣来的使人汇报关于布鲁克巴情况，说地方已恢复安静。[137]再延一段时间，此事始告平息。
色楞额调任库伦掌印办事大臣之前，曾亲到春丕，号召不丹、锡金阻止英人入藏。据国外学者研究：“1886年初（按：相当于光绪十一年十一月二十七日到十二月十一日），驻藏大臣与噶厦在春丕谷的Galing又召集一场会议，会上授予不丹各头人官位徽记（按：顶翎），以显示大清的无上的统治权威。锡金（哲孟雄）大君（Maharaja）时居春丕，也应召赴会，他为清近来在不丹炫示的武力所震慑，遂在当地驯顺地应驻藏大臣要求，向清廷及西藏宣誓效忠。”[138]
有学者指出，这是中国最后一次过问不丹的内政。“因为这场危机的结果之一，是不丹的终（宗）萨奔洛——伍金旺秋成为最高统治者，他后来是英人的密友。”[139]
二是加强了南部边疆地区的行政管理。1890年（光绪十六年）五月甲申，驻藏大臣升泰在详查西藏边防之重要山岭隘口后，向清廷提出加强西藏边防的四条策略：“一宜修建关隘以重边防也，查帕克哩南至大吉岭，自以隆吐山为最险……藏番前设兵房，非关非卡，不知其所用意，是以前次竟不能守……惟查帕克哩之外格林卡……为咱利、拉堆、雅纳、左纳四山扼要之总路。以前藏人于此毫无布置，奴才拟在格林卡之外回峰山口建关一座，拟其名曰靖西内关，复于仁进冈以外之亚东地方设立靖西外关一座，关外即藏、印通商之地，俟三款议定，举办通商，所有西人即准抵关贸易不能擅入关内以示限制。”“一宜分设驻边汉番文武官员以资控制治理也。……兹拟于仁进冈以内之吉玛桥地方设立驻边同知一员，管理汉番事务地方，并管军粮关务边情。……又拟靖西内关之格林卡地方，极关紧要，拟设游击一员、千总一员、外委一员，拟设亚东之靖西外关，设千总一员……吉玛亦设外委一员，以备差委巡缉。又帕克哩拟设巴（把）总一员……计共设文武七员。”“一布丹（即不丹——引者注）廓尔喀两部，宜今藏番亟修邻好，以期相助。”“一酌留官兵驻防督资巡查也。”[140]
清朝政府根据驻藏大臣升泰的奏请，一方面在帕克里以南格林卡一带建靖西内关一座，在仁进冈外的老亚东建靖西外关一座，并将原江孜守备裁撤，而将江孜汉军守备、藏军代本及汉藏兵丁移驻格林。另一方面，在格林设游击一员、千总一员、外委一员，在靖西外关设千总一员，在吉玛设驻边同知一员、外委一员，在帕克里设把总一员，以加强西藏南部边疆地区的行政管理。
三是加强了西藏西北部地区的边防。在森巴战争后，清朝政府挑选500名精壮、有技艺的藏民前往堆噶尔本，一边挖金，一边驻防，并从前后藏抽调熟习军务的代本等藏军军官驻守于此，“按期教以金夫技艺，设有遣用之处，一呼即至，不致有鞭长莫及之虞”[141]，以加强西藏西北部地区的边防。
（三）英国第二次侵藏战争至辛亥革命阶段的边防政策
这一阶段的特点是复归巩固边防。
当然，清末西藏边防政策复归于抵御外国侵略，并不是清前期西藏边防政策的简单历史重复。其边防政策有了质的变化，主要体现在以下三个方面：
一是边防对象的变化。在清朝前期，廓尔喀被清政府视为威胁其在西藏地区边防安全的最主要的实体。而到清朝后期，英国则成为清朝政府西藏边防的最危险的力量。
二是边防布局的变化。清朝政府在其前期，“以日喀则、定日、江孜三点互为掎角，着重加强济咙、聂拉木、绒辖、喀达等隘口的防御”；“而后期因时势异殊，把边防布局的重心转移到帕克里、亚东等方向”。[142]
三是边防军队组成的变化。清前期，清朝政府在西藏的驻防军队主要是从四川调去的绿营兵。不过，原有驻藏清军到清后期素质严重下降，无法胜任守卫西藏边防的重任。1909年（宣统元年），清政府调四川陆军2000人入藏，编为三营。此次调派入藏的川军与原驻藏绿营兵在编制、装备等方面都有显著区别，系清朝政府当时改革军制时所编练的近代化新式军队。川军入藏后分驻各地，而对于原驻藏绿营兵游击以下各武职官员，驻藏大臣联豫则“拟请旨悉予开缺，分别留藏回川，酌加录用。兵丁中有精壮者，仍令投充陆军，或编入巡警，老弱者酌给恩饷，听其自谋生业。如系四川者，另给裹带银两，以示体恤”[143]。清政府在西藏的边防军事力量开始了更新换代。