1.2 国内外研究现状分析

1.2.1 国外研究现状

在国内和国外，公共预算一直是财政学的研究领域。20世纪中期，美国学界逐步形成了一些对预算过程现实有解释力的理论，主要有理性预算理论、渐进预算理论、总体预算理论、预算政治理论、公共选择理论、文化理论等。

1940年，公共预算学家科伊认为公共预算的基本问题是：“在什么基础上，决定将某一数量的拨款分配给项目A而不是项目B？”这一问题在后来被称为“科伊问题”，并在公共预算理论与实践发展中占据了指导地位。在传统预算模式下，预算配置的基础来源于上一个周期的财政预算基数，预算增量部分并非基于理性决策，而是政治上的讨价还价。对此，许多学者主张政府在预算决策过程中，应该通过慎重和连续的计算，考虑各种政策方案的效能与效率，并做出“理性抉择”，使有限资源达到最优配置。在此思想的指导下，零基预算、计划项目预算、绩效预算、新绩效预算等理性预算模式相继出现。

20世纪60年代，林德布罗姆受业弟子、美国公共预算大师威尔达夫斯基承袭林德布罗姆的渐进主义理论，将预算理论从理想主义状态拉回现实，认为理性预算理论既不可行，亦不可取。他从有限理性出发，认为从个体或微观的角度而言，预算决策也是一种“连续—有限—比较”的过程，也就是说，预算决策过程是决策者运用简化的策略，在现行预算基础上所做的边际修正或变动而已。勒娄普针对渐进主义的缺点提出了“总体预算”的概念，认为政府的支出、岁入和赤字总额及相关预算分配，是由高层决定的，采取由上而下的运作方式，且运用在立法部门；对倾向于渐进主义的个体预算，由中层决定政府预算方案，采取由下而上的运作方式加以改革[13]。艾伦·希克主张建立跨越性的沟通系统，即行政与立法部门间的沟通与调解、计划与预算的衔接、控制—管理—规划之间的整合制度。20世纪70年代末期至80年代初期，OECD国家面临预算赤字问题，所以纷纷采取总体预算制度，加强“由上而下”的预算控制，控制预算成长，以弥补“渐进预算理论”的不足。此种“由上而下”的控制不仅适用于预算编制，也适用于预算审议[14]。

威尔达夫斯基对公共预算研究最突出的贡献是建构了预算政治理论。在《预算过程中的政治学》一书中，他指出，预算决策的过程是赤裸裸的政治谈判，并非根据成本效益分析所做的理性考量。他认为规范性的预算理论在民主国家是行不通的，民主国家存在不同的声音，不同的利益冲突，预算本质上的政治性难以抹杀，经济学的原则在政治现实中只能妥协。所有的财政问题、预算收支都是政治的[15]。艾伦·鲁宾认为预算的形成与发展都是高度的政治活动，涉及权力的重新分配、选票的获取以及既有资源的相对剥夺。实际上，每位财政分配、预算配置的参与者，无论是民选首长、行政官僚、民意代表或是各种利益团体，他们对预算分配所要求的优先顺序并不相同。政府的公共财政、预算配置受很多外部因素影响，诸如：选举支票、经济兴衰、突发的自然灾难、公共舆论的转向或特别的政治动荡等，变化多端、难以预料。公共预算是一种政治资源，政治精英、利益团体都会利用预算的过程巩固或扩大其政治上的支持度与影响力，而不管财政收支平衡的问题[16]。

20世纪60年代，美国经济学家布坎南等人利用现代经济学方法深入分析政治（政府）决策、政治家行为特征和选民偏好特点，包括公共财政、公共决策过程以及社会法规制度的形成等问题，形成了公共选择理论，从经济学的角度更好地诠释了预算政治，认为公共预算的决策过程也可以理解为预算的公共选择过程。这个过程中要解决的问题诸如公民对公共资金的使用偏好如何正确地充分地表达出来？何种预算分配机制有利于公共资金的高效使用？阶级、利益集团、政党、政府在反映公民偏好及确定、执行预算决策中到底发挥着何种作用？从公共选择的角度来考察公共预算理念实际上是将公共预算作为政治程序的一部分，以经济的视角去分析其决策机制和最终要达到的绩效目标[17]。

布坎南的官僚最大化预算模型可被称为经济学方法研究预算的代表作。他的基本论点是行政官僚试图最大化其部门预算，官僚不但勇于追求部门预算最大化，而且他们的企图多半能成功，如此又更强化官僚追求扩大部门预算规模的动机，此种行为又易于得逞。如此一来造成的结果是：官僚可能会以过多的预算有效率地制造过多的产出，或者以过多的预算无效率地制造相对较少而刚好满足出资者需求的产出。这两种情况都造成了官僚部门规模庞大，亦即所谓“过度政府”的现象[18]。

20世纪80年代末90年代初，威尔达夫斯基等人对人类学家玛丽·道格拉斯提出的用于解释预算政治的文化理论进行完善和发展，认为预算可以揭示出人们生活于一个特定政治文化中的那些规则，人们对生活方式的选择也将会通过内化于有限资源中的选择来加以实现，预算就是通过政治过程分配财政资源，以服务于不同生活方式。从这个意义上而言，预算如同其他人类产物一样，是文化建构的结果[19]。将文化理论引入预算研究中，有利于将资源的积累和分配与社会生活的其他许多方面联系起来，尤为重要的是，能够将人们对美好生活的偏好引入预算中，将人们之所想及其缘由引入了预算中[20]。文化理论是一种非常有趣的方法，加深了我们对不同预算体系下的公共预算过程的理解，也有助于我们从长期的角度来理解公共预算。但是，该研究方法的问题在于公共预算中的大部分问题不能仅仅用文化来解释[21]。

另外，在西方，新制度主义也正在成为公共预算的又一新兴研究方法。有一些学者运用交易费用理论来解释公共预算制定与执行中的一些制度安排，例如赋权型预算、专款专用、议会的制度选择及影响、预算执行中的控制选择[22]。

1.2.2 国内研究现状

在中国，公共预算研究在较长一个阶段内是从技术的层面也是从经济学、财政学的研究视角来展开讨论。近年来，学者们的研究从微观向中观、宏观过渡，对公共预算的过程展开了更为深入的研究。从政治学的研究视角上看，中国公共预算已经取得了突破性的开局[23]，但是研究的切入点不尽相同，比较零散，主要从预算政治实质、预算权力分配、预算机构的角色、地方预算实践和中外预算体制比较的角度展开。

预算政治的实质是什么？马蔡琛对政府预算管理中的“寻租”活动和公共预算过程的交易特征进行分析认为，公共预算在属性特征上具有交易过程的倾向，预算过程的演进体现了彼此交易的运行轨迹，现实的预算具有更多交易过程的色彩[24]。彭健引入委托—代理理论，认为政府预算体现为社会公众与政府所形成的一种委托—代理关系，由于预算协议和预算分配也是一种交易，在预算过程中充满了机会主义、不确定性和信息不对称等现象，交易费用理论非常易于引入政府预算研究中[25]。

中国地方政府预算过程权力如何安排？各相关部门发挥怎样的作用？以中山大学马骏教授为首的公共预算与财政研究所通过深入公共预算的实践探索中国预算的政治过程。他们从经验研究角度对预算民主、党委、人大、行政官员、预算机构的角色、行为和作用展开论述，主要研究成果有《中国地方人大预算监督：正在兴起的“钱袋子”权力》、《省会城市预算过程中的党政首长：三个省会城市的调研》、《中国省级政府投资中的正式与非正式制度比较》等。这些文章的共同点是运用“深描”的写作手法对省会城市的预算政治过程进行“故事”再现，对预算过程的权力结构、资源、行为模式进行建构，并对核心机构的作用进行了探讨。另外，李洺、侯一麟分析了中国地方财政预算权及其决策过程，运用政策过程理论和方法，考察了中国地方财政预算权的构成要素，从收入、支出两方面提出了预算权的有限性，分析了预算过程、政策过程分离的现状及这种分离对预算权的消减，目的在于为深化财政改革的探讨提供制度分析背景[26]。薛凤平以广东省预算监督室为例，从宪政民主和中国政治制度框架内对其在地方政府预算初审中扮演的角色进行研究，指出了其尴尬的角色地位[27]。孙玉栋对省级部门的预算监督进行研究，探讨了人大监督部门预算的必然性、省级部门预算改革取得的成效、存在的问题，并提出加强人大监督的政策建议[28]。陈孝、李小丹提出在财政预算管理三权分离机制下，预算编制权、预算执行权和预算监督权既相互分工、制衡，又紧密合作，形成“三位一体”[29]。

预算民主参与方面，马骏认为，中国的经济体制改革使中国由一个自产国家转变为一个税收国家，公共预算体系必须将预算民主纳入预算改革框架[30]。冯淑敏、牛美丽等学者介绍了浙江温岭的基层政府在预算领域进行的大胆改革，其中新河镇将具有鲜明协商民主色彩的民主恳谈会引入政府预算编制，并进一步与人民代表大会制度对接，一方面激活了人大的作用，另一方面把民众的参与纳入了政府预算过程，在预算改革过程中实现了代议制民主与协商民主的结合，这对中国的预算民主发展具有重要的参考意义[31]。张献勇对公众参与预算制度进行研究，提出公众参与的几种方式[32]。高建国、王欣欣运用非参数检验的方法对“公民参与预算”的问卷进行了统计分析与研究，对如何加强公民参与预算提出了合理化建议[33]。

公共预算应该遵循哪些政治价值准则？彭宗超、李洺认为合法性是政府预算存在的基础，现代预算建立过程本质上是政府支出合法性内涵不断转换的过程。预算合法性目标最终要通过公众持续的参与去实现[34]。王霞提出公共预算应遵循预算效率的要求，选择在一定范围内适用，以实现民主价值和效率价值的协调[35]。邓淑莲对预算透明的标准进行研究，对如何把握预算编制到预算审计的整个预算过程的透明性标准提出了自己的看法[36]。

中外预算体制比较方面，袁星侯对中外政府的预算监督制度进行了分析，认为中西方在预算监督的重点、程序和约束力方面存在很大的差异[37]。马骏、林慕华对现代议会的预算修正权力进行研究，通过对国内外议会预算权力的对比，发现预算修正权是其核心权力，却受到不同的限制[38]。周军华对美国国会预算权的运作过程、功能以及美国联邦预算制度结构的国会、总统以及各职能部门的冲突与平衡进行了研究[39]。李明对美国地方政府预算参与的理论与实践进行研究，为中国预算改革提供借鉴[40]。龚少华对中美政府预算的比较研究，目的是通过对中美预算制度的比较分析，发现中国当前政府预算中存在的问题，并借鉴美国预算管理的经验，探索中国预算制度的改革之路[41]。

1.2.3 对现有公共预算研究的评价

从研究现状来看，现有公共预算理论主要来自对发达国家，其中又主要是美国预算实践的总结，西方也没有在预算政治研究上形成一个有效理论范式和框架，从关注预算资金安排的合理性、控制性到注重研究权力安排、利益分配、意识形态，基本上抓住了预算政治中的核心内容，这对于中国公共预算的研究与发展来讲，具有理清方向的巨大指示作用[42]。但是，迄今为止，还有一些学者不断尝试建构新的预算理论，也有一些学者抱怨公共预算领域仍然缺乏理论指导。著名公共预算专家希克指出，公共预算仍然没有适用于不同的政治背景和经济状况的预算理论[43]。纽柏在回顾了公共预算领域的理论文献之后，仍然认为“即便是经过了70年的研究，预算理论还是缺乏的”[44]。

与国外政治学和公共行政学中的公共预算研究相比较，中国的公共预算研究主要由财政学家或经济学家主持，他们在公共预算研究理论建构方面的建树并不多。马骏、牛美丽认为绝大多数的公共预算研究都主要关心实践性问题，或忙于追踪各种政策与预算事件。这种研究一般都是描述性和规定性的，研究的主要是“文本”意义上的中国预算过程与财政管理过程，而不是真实世界中的中国预算过程与财政管理过程。中国的公共预算研究倾向于忽视预算过程中的政治因素，研究者一般倾向于将预算过程看成一个技术过程和管理过程，而忽视了其中的政治因素。另外，由于中国政府的预算不对社会开放，公共预算研究不可能获得定量研究所需要的数据，运用定量研究受到很大的制约，因此，在中国的公共预算研究中，严格运用定量和定性研究方法进行的研究是比较少的，这极大地制约了中国公共预算研究的发展[45]。

由于预算本身非常复杂，而且预算过程牵涉一个国家的政治、经济与行政制度，因此，构建预算理论是非常困难的[46]。即使在美国，公共预算研究已经比较发达，但公共预算的理论建构一直面临着各种困难。希克指出，我们之所以一直缺乏一个一般性的预算理论主要是因为这个领域存在多元的理论角度[47]。而对于中国的公共预算研究来说，中国的预算管理体制并不是很规范，且尚在改革探索中，资料不公开，这些对构建“本土化”的预算理论构成了严重的阻碍。针对中国预算的特征及研究现状，马骏、牛美丽认为中国公共预算研究可以做如下努力：进行更多的关于中国公共预算的描述性研究，了解真实的中国公共预算过程。在此基础上，开始理论化的研究，逐渐形成中国公共预算的类型学并构建一些解释性的预算理论。通过充分关注中国公共预算过程中的政治因素，弥补目前中国公共预算研究的不足。运用社会科学的研究方法对预算理论进行检验，淘汰、修正理论及理论假设，从而推进预算理论的发展[48]。

本书从政治学的研究视角出发，选择某直辖市（A市）的公共预算过程作为考察对象，对中国地方政府预算过程进行详细描述，深入考察中国地方政府公共预算管理与运作的真实环境，对预算政治的主要结构要素即预算主体或行动者、预算过程中的权力关系及其运行情况、预算民主现状、预算改革的进程及其特征进行分析，以达到深入剖析中国地方政府公共预算中的政治运行机制的目的。针对研究目标，A市公共预算中的政党影响力、权力分配及运行、各部门地位与关系、预算民主与公民参与、领导者偏好、政治价值观等问题将是本书研究的重点。在实证检验的基础上，综合国内外理论研究与实践，对中国政府公共预算体制改革提出相应的建议。