国家治理
治权实体论
——关于党依法治国合法性的新思考
姚文胜[1]
摘要：“治权实体”理论直面中国政治体制改革的核心问题，在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机统一的前提下，在通过对既往“党政合一”及“党政分开”理论的建设性批判的基础上，提出党政有机联结为国家治理主体的新理念，一方面要求党委与国家机关紧密联系，形成统一的国家治理主体，另一方面要求各方妥善分工，实现良性制衡，形成政党领导国家事务，国家机关监督党内事务的协作局面。依据“治权实体”理论推动党内法规和国家法律的法治协同，可以建立一种符合中国国情、行之有效的全新的党政关系，为党作为合法主体领导各方力量为实现“中国梦”而奋斗提供法理支撑。
关键词：治权实体 党政关系 合法性 党内法规
党政关系的具体现实深刻影响着政治格局的样貌，对党政关系的抉择始终是政治格局进一步变革与创新的中心议题。“在当代中国，任何改革或发展，试图回避或绕开党政关系都是不可能的。”[2]党政关系问题本质上是执政党以何种方式掌握国家政权，以何种姿态领导和治理国家的问题。新中国成立以来，中国共产党在此问题上作了持续不懈的努力和探索，取得伟大成就，为继续探索完善党政关系奠定了坚实基础。十八大报告提出要有“道路自信、理论自信、制度自信”，[3]习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上讲话强调：“要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一……要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，保证国家机关统一有效组织各项事业。”[4]十八届三中全会指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与”。[5]这些重要论述，为探索并确立新型党政关系提供了重要的理论支撑，指明了正确的研究方向。
一 我国党政关系的现状及不足
党政关系在不同历史时期的变化所体现的是中国共产党领导方式与执政方式的变化，党政关系实质上是中国共产党通过设定公权力之间的制约与配合结构并以政治经验与价值序列作考量而安排的。在我国，党政关系不应简单地理解为党委和政府的关系，根据我国政治生活的实际，它既包括党与政府的关系，又包括党与人大、政协、法院、检察院的关系，还包括党与军队的关系，在一定时期甚至还包括党与国家元首的关系，这也就是广义的党政关系。党政关系混淆，既不利于国家治理的有序推进也会在社会上造成认知上的混乱，因此，有必要在对过去进行反思以及对新时期进行梳理的基础上，提出促进党政关系改革、完善与发展的新思路。笔者认为新中国成立以来，我国党政关系大体可分为两个明显阶段和一个相对模糊的阶段。
（一）从“党政合一”到“党政分开”相对明显阶段及相对模糊阶段
1.“党政合一”阶段
从1953年中国开始执行发展国民经济的第一个五年计划到“文化大革命”期间，传统的政党关系得以建立并巩固，“苏共模式、孙中山建党思想和中国传统政治文化”，[6]是影响中国共产党成为党政不分、党国不分、以党代政的“全能主义政党”的三大原因，党的领导演变为党组织以组织形式直接参与治理国家事务的形态。这种国情与党情密切结合、用政治手段管理经济的集权政治体制，承接了新民主主义革命时期党政关系的优势，适应了高度集中的指令性计划经济模式，从而确立了中国共产党社会主义事业建设领导者的核心地位，对于当时中国共产党军事胜利成果的保卫、新生政权的巩固、国民经济的迅速恢复和发展，以及国家主权与安全的维护，都起到了不可估量的时代作用，并且也积累了大量建设党政关系的经验。但是这种党政关系毕竟处于初步确立阶段，权力过分集中的体系存在着薄弱环节。
2.“党政分开”阶段
随着发展商品经济的需要，1980年邓小平发表了《党和国家领导制度的改革》的讲话，拉开了当代中国政治体制改革的序幕，他认为党政关系是中国政治体制改革的核心所在，由此，党政关系从“党政合一”向“党政分开”阶段转变。对“党政分开”的倡导促进了对中国政治体制改革关键的正确认识，开创了政治民主发展的新局面。在“党政分开”的执行过程中，党把主要精力放在了自身的建设上，明确了党的地位和作用，正确践行了“党要管党”的要求，尤其是抓住了党的执政方式是通过领导人民执掌政权，要通过宪法和法律来实现党的领导等执政要点。同时，划分了国家机关的职能权限，取消了部分领导的政府职务，精简了党委职能部门，实行政府首长负责制，这些对国家领导制度、组织设置原则、机构体系职能的摸索都具有开拓性意义。然而，“党政分开”的理论依旧存在许多改进的空间。
3.党政关系相对模糊阶段
1989年后，中国共产党发布了《中共中央关于加强党的建设的通知》与《中共中央关于加强党的建设、提高党在改革和建设中的战斗力的意见》，并且把政治体制改革的任务设定为“建设有中国特色的社会主义民主政治”。“机构改革”和“精兵简政”成为政治体制改革的主要内容，对党政关系梳理的重点也切换到了切实加强党的建设，改进党的领导作风，提高党的领导水平、领导能力和增强党的凝聚力上来。党政关系变化的大致形态是党与政又开始相互渗透，政党行为、国家机关行为呈现某种程度上的一致性，例如各纪委与政府的监察部门合署办公；在《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》中，将中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级行政机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派和工商联的各级机关都列入了公务员法实施范围；[7]实行地方党委书记与人大常委会主任“一肩挑”等。但是前一阶段实行“党政分开”的影响和思潮还继续存在，并且社会多元化的思潮对党政关系发展进行了多维度的设定，这就造成了现时党政关系的相对模糊。
（二）现行党政关系面临一定的困境
党政关系的运作应形成结构合理、配置科学、程序严密的运行机制，保证权力沿着制度化轨道运行，简单的合或分、统一或退出并不能给党政关系带来稳定。改革中并存的不同声音也造成了现行党政关系定位的模糊，目前并没得到很好解决的问题有：政党如何行使国家治理职能？如何具体发挥政党的领导功能，应将哪些具体职能还于国家机关，如何具体构建党政之间权力转化、良性互动的模式？如何有效地对政党权力进行监督？哪些是阻碍党政关系规范化的因素，如何克服这些阻碍因素？等等。
1.理论层面的挑战：对党领导国家事务存在认识上的混乱
虽然社会各界一致认同中国共产党是国家执政党，是国家全面建设事业的领导力量，但在中国共产党以何种方式行使国家治理功能的问题上，仍存在着争议和讨论，归纳起来主要有三种观点。
第一种观点把党政关系理解为对国家统治关系的安排，国家只是维护阶级统治的机器，国家的职能和活动实质上是统治者的职能和活动，所以无论是共产党的行为还是国家机关的行为都是行使国家统治的方式的表现，中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，绝对不能抛开对统治事务的细微处理。中国共产党不仅要具备作为执政党的领导功能、社会协调功能、社会稳定功能、权力监督功能，同时还要承接一般政治组织的利益表达、利益综合、政治录用、信任支持、法律适用、政策效果、政策评价、政策调整等一系列功能，要在原有的贯穿不同政权层级的制度化纽带的基础上，不断强化统治治理的能力，[8]在发挥与完善人大作用和改善政府治理能力的同时，加强党在各级国家机关中的领导核心作用。这种思想被较为广泛地运用到实践中，具体表现为在政府等机关中恢复了党组和纪检组，党的纪律检查委员会和政府的监察部门联合办公，中国共产党在中央和地方派出某些机构等。
第二种观点受西方国家党政关系理论的影响，认为政党不能与国家政权机构紧密地结合在一起，呼吁要求继续推进党政职能分开的政治体制改革，认为我国的党政关系不能简单地实行党政的分或合，要求构建权威的国家机构，在深化改革的进程中不断提高国家机关的地位和作用。要求革新党政、党际之间的合作程序，构建对执政党权力运行和监督的有效制度化安排，政党仅在国家机构设定职能目的和行使国家职能明显不合理时发挥纠补、调整作用。政党可以通过人事对国家治理进行参与，但必须充分保证国家立法机关、行政机关和司法机关依照宪法和法律积极主动、独立负责、协调一致地行使各自的职权，完成各自的职责，只有在国家立法机关、行政机关和司法机关明显违背一般国家原理、严重损害国家人民利益的时候，才能以党对国家的治理取向、通过的大政方针、树立的核心价值观为标准，以人事调整权为运作筹码，对明显不合理的立法行为、行政行为或司法行为进行修正，他们对执政党直接参与国家治理持不同立场。
第三种观点主张恢复中国传统政治道统，将“心性儒学”转换为“政治儒学”，主张王道政治、精英政治、圣贤政治，[9]认为政党享有最高执政的合法性，理应是间接治理的主体，国家事务只需授权并安排国家机关来予以执行。天道之论、王道之论、王权之论共同构成了“王道政治”的“一体三维的立体化政治理论”，天道之论是“‘天下为公’，是对儒家王道政治在天道层面所预定的王道政治精神的准确表述”，其“为王道政治提供正当性基础的论述”；王道之论是“仁政德治，也就成为王道政治的核心建构”，其“为王道政治提供合法性资源的言说”；王权之论是“王道政治之王道的制度取向，即是礼制政治”，其“为王道政治的制度化操作提供设计蓝图”。[10]受此思潮影响，有关人士认为中国共产党代表最广大人民的根本利益，在人类社会历史发展规律的指导下，追求全人类共产主义的最高理想，由此实现“天下为公”。中国共产党的国家治理不是通过运用行政权力而实现的，而是靠代表人民群众的利益，密切同人民群众联系，得到人民群众的支持和拥护来实现的，由此实现“仁政德治”。政党和国家机关的目的虽然都是治理国家，但功能定位却不相同，政党的角色是指挥者，起的是间接治理的作用，无须事必躬亲，政党制定的路线、方针、政策经过国家机关的法定程序上升为国家意志，成为指导整个国家生活的法律和公共政策。而国家机关的角色是直接的执行者，例如，政府的主要职能是直接地管理公共事务、提供公共服务，党政关系的运行过程是中国古代君权和臣权之间分层的变相延续，由此实现“礼法政治”。最后，按照儒家王道政治的三重合法性标准来对权力运行作出限定，实现中国政治秩序的合法性，从根本上消除致乱的因素，达致党政关系的稳定。
实质上，三者思潮之间的冲突与交合乃是在中国现代化过程中马克思主义、自由主义以及儒学之间交叉并存的格局表现，对三种思潮的分析应以马克思主义的政党国家观为核心。第一种观点可取之处在于使政党制定的路线、方针、政策能够对国家治理起到领导作用，明晰党主导国家治理的基本向度和价值取向。第二种观点认识到国家机关在治理国家事务中的主导作用，政党制定的路线、方针、政策能够对国家的正确治理保驾护航。第三种观点较好地理清了党和国家机关各自在政治生活中的定位，有利于加强党的领导，同时注意到政党治理转化为国家治理的方式，但缺乏对政党权力规制的措施，容易造成政党权力的膨胀与失度，而国家机关则处于相对被动的局面，比如司法机关应有的审判权和监督权难以切实实现。
2.实践层面的挑战：党政关系难以定型
首先，党的组织在国家政治生活中已经高度国家化和行政化了，我国政党和国家机关都具有参与国家政权的相同目标，因此具有相合性，这种合力要求事实上对国家和社会的双层治理行为能够做到统一相衔接，否则就会陷入双重治理的深渊，双重治理带来班子太多、领导太多，制度不畅通，信息不连贯，大量的政治资源都耗费在了平衡与联通各方的活动上等问题。现实中政党、人大、政府、政协等机构主体共同分解行使着国家权力，自我不断扩张的权力难免产生互相冲突，彼此之间尚未有制度化的权力规制和矛盾化解机制。以立法为例，政党立法权与国家立法权在事实上部分冲突，虽然中国共产党要把党的政策上升为国家意志，转换成为法律、规范、解释，但事实上没有及时或者确实不适于转换为法律规范的政策数量不菲。党内法规和国家法律在政治生活实践中都丰富地存在并大量运用，都扮演着十分重要的角色，这难免造成“政出多门”以及“策法并行”，党内法规与国家法律撞车的现象，又缺乏调和与缓解的途径，最终只能是相互削弱对方权威性的结果，影响权力的规制、均衡与共享。
其次，党政分离的时候在具体操作层面上可能会遇到大量实践问题，可能会导致不良结果的发生：一是党、政可能都怕自己管了不该属于自己管的事，都怕搞不好关系，因而在工作中能让一点儿就让一点儿，容易出现推诿扯皮、无人负责的现象；二是党、政可能都怕对方指责自己工作不负责、不主动、不作为，都怕影响自己的政绩和形象，因而在工作中能争一点儿就争一点儿，出现越权越位、争功抢绩的现象；[11]三是由于党、政彼此在职权划分上不够清晰，不少工作存在交叉地带。以廉政教育为例，在中国政治生态中具体负责廉政教育的部门既有纪委，也有监察部门以及反贪机关、法院等，同一群工作对象、同一个工作内容不同机关分别部属，其资源浪费可想而知。在党委组织部与政府人事部门以及党委宣传部门以及党委宣传部和政府文化部门之间，这种职能交叉、混淆也十分普遍。
3.授权不明与权责不明影响党政秩序
各时期党政关系的确立无不以更好地满足社会成员对政治、经济、生活文化等方面的需要为宗旨，这些都离不开现代法治对秩序要素的安排。党政秩序意味着某一时期的党政关系呈现稳定健康的形式结构，“人类试图过一种理性的、有意义的和有目的的生活的所有努力，都会在一个混乱不堪的世界里受挫”。[12]党政事务对稳定性的诉求，需要各主体在相互关系中遵守规则，建立起秩序规则，以抛离失序混乱；预测党政现象，以避开脱轨异变；行事井然有序，以告别庞杂无章。然而现实中的党政关系，却远远未能达致这样的状态，容易影响到党政秩序的稳定。《宪法》第三条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”国家的公共权力都由人民代表大会所授予，而在政治生活实践中，执政党给人的感觉是成为事实上的“第一政府”，[13]公共权力的最重要部分是由政党所掌握，这便导致了中国政治活动中立法规定与政治实践的背离，但政党和人民代表大会之间并没有法律条文上的授权关系。相对而言，国家行政机关所掌握的公共权力，从决策层面上看既低于政党，又低于人民代表大会，当政党和人民代表大会的决策或执行要求发生冲突时，由于二者之间缺乏规范化的关系安排，国家行政机关难免陷入两难的境地。政治实践表明，我国现行公权力运作实践与宪法文本规定还需要进一步作细化规定，人民代表大会制度、政治协商制度等中国特色的政治制度框架尚未能和宪法和法律的条文规定有机对接。归根结底，都是在制度层面上没有处理好党政关系，没有建立起新型的党政关系模式。[14]
二 “治权实体”：党政关系的定位选择
我国党政关系是在中国共产党的领导下经过长期艰苦卓绝的斗争而形成的，党政关系的发展与中国共产党的正确领导密切联系在一起，“其他政治力量的缺陷、失误、偏执等消极因素激发了中国共产党对其主观能动力的充分发挥和对客观情势的正确把握，从而奠定了其独特的政治优势并将这一优势延续至今”，[15]这既是历史的选择，也是人民的选择，共产党因其意识形态的特质以及党在革命中深入中国社会底层而形成的超强的政治动员能力，使得其构建的“政党-国家体系”具有超凡的渗透性、辐射性、内聚性和整合性，[16]因此笔者建议，可以在我国党政关系模式构建取得现有成果的基础，以“治权实体”新理论来深化改革执政党和国家机关之间的相互关系，统一安排国家治理的向度和机制，为深化政治体制改革不断开辟空间，提供动力。“治权实体”理论反对权力过分集中，但不是要搞政治多元化，也不是要把党与政并列分庭抗礼，而是始终坚持和改善党的领导的一元论，通过对各方都能接受的“法治”精髓的开发，以“法治”精神为总指引，宪法、法律、党内规章的完善，改变紊乱的授权关系和共事关系，完善领导关系和监督关系，将党的治理与党政关系的后续稳定纳入法治的轨道中。“治权实体”的定位选择，就是在把法律作为调控党政关系确定手段的基础上，对党政关系的运作常态加以理论定型，基于党的利益与国家利益、人民利益一致性的事实，以“法治”思维优化和改善党的执政行为，不断完善党内法规建设，使党内行为合理吸纳宪政、民主、人权、权力制约等国家理论，从而探索完善出有利于加强党和国家治理能力的一套制度机制。
（一）党政关系新理论应当坚持的若干原则
“中国的党政关系不是对等的权力主体之间的关系问题，而是党在国家治理格局中对政府权力的安排和规范方式问题，党在这一关系中处于绝对的主导地位”，[17]确立党政关系具体模式的原则应是中国共产党的大政方针中综合的、稳定的指导思想，习近平总书记再三强调“要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”，[18]体现了三者有机统一原则在我国政治体制改革中的绝对指导作用，“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，贯穿于社会主义民主政治建设的全过程和各个方面，无论是推进社会主义民主政治建设，还是推进政治体制改革，无论是扩大社会主义民主，还是健全社会主义法制，都必须坚持这三者的统一”，[19]所以对三者的遵从与统一是确立党政关系新理论所应当坚持的基本原理和基础准则。
1.有利于加强和改善党的领导原则
十二大通过的新党章明确规定“中国共产党是中国社会主义事业的领导核心”，[20]并在之后的历次全国代表大会中继续强调这个原则。“十八大”指出“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”。[21]十八届三中全会指出：要“加强和改善党对全面深化改革的影响……确保改革取得成功”。[22]无论是在“以党代政”还是在“党政分开”的阶段中，都可以得出的共识就是在国家政治生活中决不能忽视党的领导作用。党在我国政治体制的各个方面和各个环节、各个层面，都居于核心的领导地位，既控制着从中央到地方各级政府的权力，也操纵着政治、经济、社会等各个领域的运作与发展，影响着政策的制定、决定着干部的选拔。尽管“治权实体”的改革从某个角度看似乎使党的权力在特定范围上有所收缩，某种程度上有所减弱，但从整体上看，它“总揽全局，协调各方”，依旧是国家各个领域的主要权力，依然制定着国家的发展战略，通过强大的政治权威和政治资源整合功能，驾驭着政治生活、经济生活、社会生活的各个方面，所以无论如何推进社会主义民主政治建设，都应当以改革、完善党的领导方式和执政方式为核心进行。这体现了党政关系中不能忽视党的核心领导作用的思路原则。任何试图改变或削弱党在实现“中国梦”过程中的核心领导地位的思路都是与“治权实体”理论背道而驰的。
2.协商民主原则
建立公共可问责的国家是建立治理现代化的评估标准，党与政之间的权力配置并不能增添民主的因素，民主的本质乃是人民对国家的权力控制，国家治理应从党组织、政府、人大等各个方面加强人民参与，共同辅证治理的正当合法性，一个具备合法性的政权离不开人民参与公共治理的制度化设定，政府通过行政公开、正当程序等方式得以实现，人大通过立法公开、选举民意代表等途径达致合法性，而党组织则需要将党内的行为加以外部化。十八届三中全会决定指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”[23]中国共产党是工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，代表中国最广大人民的根本利益，然而，“现在需要我们下大力进行研究和论证的是怎么保障我们的党内法规充分反映党意、民意。根据多年来党内决策民主化、法治化的经验，党内决策充分反映党意、民意最重要，最根本的保障是广大党员和人民群众对决策的参与程序”。[24]党内行为要坚持民主集中制原则，体现人民的利益和意志，积极推动党内事务程序的公开化与外部化，保障人民对党内活动的广泛协商。这体现了要在党政关系中坚持协商民主的思路原则。与 “协商民主”相对的是西方的“选举民主”。某种意义上说，选举民主也是协商民主的一种。西方选举民主每隔几年举行一次，主要客体是人事安排，而中国的协商民主除了没几年一次集中进行，还在平时的政治生活和国家治理中不间断的持续进行，议题除了包含人事安排，还包含了国家管理的方方面面。很多西方论者没有看明白中国的事情，多次攻击中国缺乏“民主”，反复妄断中共政权何时就要解体变色，原因就在于他们看不明白中国的“协商民主”的生命力和高效率，看不明白十八大提出的“自我净化、自我完善、自我革新、自我提高”。因此，民主协商原则应当在构建“治权实体”过程中始终坚持好。当然，要从更加广泛的视角去推进和落实这一原则，防止将其理解为仅仅是各级政协的任务，而应当将其贯彻到国家治理的方方面面。
3.依法治国原则
宪法是“历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现”。[25]宪法中所蕴含的权力规制与制衡的法治精神，深深刻画着党关于权力制约的构设。十八大指出要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威”，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。[26]这些规定为规范政党与各国家机关的关系提供了基本的思路，中国共产党的活动不能游离于宪法和法律之外，它与其他国家权力主体之间的关系也不能脱离宪法和法律的调整，无论政党与人大代表大会有无授权关系，无论政党与国家行政机关有无领导关系，都应当在宪法和法律中试着阐述和界定，否则长期的法外空间活动将难以消弭，政党机构、行政机关等其他公权机关要按照一定的法律程序执行公务和履行职责，政党权力、行政权力等其他公权力要受到法律规则的一定限制。这体现了党政关系应当纳入宪法和法律调整范围的思路原则。
（二）“治权实体”的理论基础
“治权实体”的理论基础指的是作出此项关系设定的理论层面依据和指导，“治权实体”的选择既发源于政党与国家之间的一般理论，又基于国家治理和权力制衡的一般原理，是能经受住学理考究的正当抉择。
1.党的目标和国家目标的高度吻合
政党与国家之间存在着紧密的联系，18世纪英国的埃德蒙·柏克第一次给“政党”下了定义：“政党是人们联合的团体，根据他们一致同意的某些特定原则，以其共同的努力，增进国家的利益。”[27]以夺取、掌握或参与国家政权为活动目标，是政党区别于其他利益集团和社会性团体的根本性特征。中国共产党是以夺取、掌握、参与政权为目标的，以政治纲领的实施来行使政治权力，更为重要的是，中国共产党从诞生之日就有着不同于一般西方政党的政治使命，那就是要将国家从衰败的政治、经济和社会废墟中拯救出来。中国共产党在社会主义初级阶段的目标就是要把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家，共产党的政党逻辑从革命的逻辑转向了国家治理的逻辑和民族复兴的逻辑，与国家自身发展的逻辑一定有部分程度上的重合之处，中国共产党参与国家治理的过程，是其自身存在的价值和意义，也是国家目标实现的必然途径。某些根据西方“宪政”理论提出在中国实行“多党轮流执政”的主张，无视这种高度吻合性，实际上是背离了当代中国政治文化发展的历史传承和内在逻辑。
2.多元化的主体和多样性的治理方式有利于权力的制衡
绝对的权力产生绝对的腐败，不受监督和制约的权力必将产生腐败，这些不是西方学者的专利，也是我国政治实践所证明的客观原理。“西方的三权分立不适应中国的国情，但是其背后体现的权力制约的原则却是人类政治文明的重要成果。”[28]权力垄断的模式不利于在全体公民中树立制衡的法治观念，权力的横向划分、彼此分离、相互制约，是实现国家权力合理分配与使用，防止一权独大的有效途径。国家治理的方式应当朝着多样性的方向进行发展，从社会治理的角度来看，党有党的领导职责，政府有政府的服务作用，人大有人大的利益表达功能，社会组织有层级之间的沟通功能，党组织形式、政府行政、人大立法、社会组织运作都有存在的空间，任一治理方式如果孤立存在，都会存在不同程度上的正当性不足问题。单一的治理结构通常过程都不够开放，普通公民很难有机会参与到公共事务和公共服务的治理过程中，容易缺少公民参与公共治理的制度化安排。[29]
3.实现新时期中国国家治理的现实需要
新时期国家治理过程中面临经济社会事务的日益复杂化和专业化，治理过程也变得纷繁复杂，国家治理主体的链条既离不开政党，也离不开政府，同时离不开各类市场力量、社会组织，“系统治理”、“依法治理”、“综合治理”、“源头治理”的切实要求摆在面前。[30]党政关系改革应与社会主义民主政治建设紧密结合起来，以推动国民经济的健康、稳定、快速发展。“政党是国家这座工厂的发电机”，[31]新时期中国国家治理要求克服高度集权与个人专权的弊端，树立中国共产党宏观领导、职权法定的思想认识，以及通过法定程序将党的主张转变为国家意志的治理意识，把政府机构改革、民主法制建设等提到一个新的高度，党政关系改革应立足于最广大人民的根本利益，有利于执政党地位的提高，有利于社会力量的动员，能够集中力量办大事，为全面建设小康社会提供良好的政治基础，共同应对国际环境和国内发展两方面的挑战，以开创社会主义建设的新局面。
（三）“治权实体”理论的主要内容
在现行党政关系中，党与政职能相互交织，要依照“治权实体”理论构建政治格局，就是要区别于以高度集权为体系特征的“党政合一”模式，和以西方议会政治为参照而推论出的“党政分开”模式，从而走出将党政视为一个密切合作而又相互制衡的“治权实体”的第三条道路。
1.有机联结
“治权实体”理论方案首先要求建立合作主义机制，政党领导国家事务，国家机关监督党内事务，重大问题相互协商，使党政体系进一步有机联结与统一，加强系统性、整体性、协同性。这是因为中国已经是一个高度分化的社会了，在党总揽全局、协调各方的基础上，进一步要求治权主体彼此之间要良性互动，功能互补，减少管理环节，提高管理效率并相互协商、相互联结。首先，党政关系要维系在广泛、充分协商的基础之上，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”，[32]使党政双方都有稳定有效、方便沟通的利益表达渠道，然后“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”，[33]积极参考和吸纳意见、建议，考虑各方利益，考量各类因素，提升治理能力的科学性与现代化。其次，要求建立健全执政党对国家治理机构和事务的领导机制，建立完善国家监督机关对党内事务的权力制约，党和国家机关都要起好权力中枢的作用，将事务移交给相应的职能部门，由其独立自主地负责解决，形成一个连续畅通的政治过程，相互并存、衔接、配合、补充和监督的政治系统，使各方的合作优势充分发挥，例如，“建立健全执政党的领导执政权力与国家最高权力机关立法决策权力的关联互动机制，建立和完善执政党的领导执政职能与政府的行政管理职能的协调衔接机制，建立完善执政党党员与国家干部双重角色的认同机制”。[34]
2.科学分工
“治权实体”理论方案其次要求科学合成并分割党政治理，即依照科学、优化、高效、令人民满意的原则，对政党组织、各个国家权力机构部门的管理范围和权限进行划分，并严格依照权限予以遵守，科学配置部门机构权力和职能，明确清晰稳定的职责定位和工作任务。“各级政党、政府、人大、民主党派和政协可以在人事和政策的提议权、参议权、审议权、执行权、评议权、审查权、调整权等方面进行合理的划分并明确各自的职责，使各种权力之间既相互依赖又相互牵制”，[35]宪法和法律要对党的活动作出更加周全、细致的规定，我国宪法除了在序言中提中国共产党长期领导革命和建设之外，对党的性质、职能、领导途径、活动方式等均无详细的规定，要想使得党的治理在法治的轨道中进行，既不能缺少抽象性的原则规定，也不能缺失操作性的具体规定，应当在宪法和相关法律中明确中国共产党的各项权力和义务，将法律规定的权力细化落实，使党的权力在党主导制定的法律法规形成的法制化轨道上有序运行，从而实现习近平总书记提出的“将权力关进制度笼子”的目标，无疑将使党领导和执政的合法性得到极大增强，使党政关系更加健康稳定。区分党内事务与国家事务，党内事务由政党治理，并接受国家机关监督，国家事务由国家机关治理，并接受政党领导。要求党的领导方式、工作方式和活动方式的转变，“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系”，“规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务”。[36]党政双方在明确各自“权力清单”的基础上，从纵向和横向两个维度明确各自的权力运行边际，有利于党政权责实现定位精准、功能清晰、权责一致、人事相符，从而推动党政双方依照法定权限和程序进行国家治理。
3.有效制衡
“治权实体”理论方案最后要求对权力运作形成有效制衡，这既包括发展外部程序对党内事务进行制衡，也包括执政党与国家机关之间的良性制衡。从整个国家政治权力框架来说，政党的职能和作用可以依照“总揽全局、协调各方”的原则概括为领导者、协调者，它是通过政策调整和人事调整这两大方式加以领导国家与社会，支持和保障国家机关依法有效地履行治理职能；从党的内部事务来说，党的重大决策应当明确引进“法治”思维，在现有要深入基层进行调查研究，征求广泛的群众意见的基础上，把法律咨询和公众参与作为必经程序，对于利益争议点应进行充分协商和调解，对于重大的利益调整事项，必须要举行公示或听证，以提高和扩大普通公众的参与热情、参与程度，这与党的宗旨和性质是高度吻合的。因此，应当把党务公开与政务公开同步推进，使党内有关重要事务、党内相关重大决策参照“立法”思路推进，在更大范围内接受群众评议和监督，增加其科学性和严密性。在实现公开的过程中，最需要扭转的观点是肇源于地下革命时期的党内保密观念，那个时期敌众我寡，有必要尽量保密。但在和平建设时期，尽管有各种敌对势力，但国内还是“敌寡我众”，因此，推动党务公开与中国共产党的政党属性一致，因为中国共产党是人民的政党，政党利益与人民利益具有一致性。如果片面强调保密而将广大人民拒之党执政行为的门外，无疑是自我削弱执政基础，自我削减执政合法性。应当看到，推动党外参与与制约的程序模式是对传统西方政党理论的补足与修正，近代政党是在资产阶级革命的过程中逐渐产生的，分为不同的政治派别代表着各阶级各阶层的利益，并通过轮流执政等“两造对抗”的机制来消弭政党的不规范行为所产生的负面影响，从整体上达至均衡与运转。而我国不存在竞争性政党制度，在中国共产党长期合法统治的情况下，对党政联结的“治权实体”的监督无须通过阶段性的多党对抗来实现，而是通过治权实体长期执政过程中的内部合理权力制衡和有效自我净化来实现。
国家行政机关参与国家公共事务，通过对公共事务的管理和公共产品的提供来实现公共权力；作为一种补充与制衡，政协制度起到的是参政作用，“民主党派中央直接向中共中央提出建议”，[37]一要对政党所作出的政策和人事安排进行参议，二要对政党的职能履行状况建言献策、审查监督；人民代表大会及其常务委员会是我国的权力机关，根据《宪法》第六十二条的若干规定，立法权、决定权、监督权、任免权等其他权力共同组成了全国人民代表大会及其常务委员会的权力范畴，决定权是决定生活中重大问题、重大事务的权力，表现为授权、决策等事项，任免权是指根据人民代表大会及其常务委员会代表人民的意志，对国家机关领导人员及其组成人员进行选举、任命、罢免、免职、撤职的权力。可以看出，人民代表大会的国家职责似乎与政党的领导职能存在冲突，这种冲突并不是直接对立的冲突，因为这是党与国家机关在治理国家体制上范畴与职能不同的体现，政党行使的是实质领导职能，而人民代表大会行使的是形式领导职能，人民代表大会所体现的实质意志，从根本上来讲是一种党委意志。[38]但是人民代表大会还具有更为独立的权力，立法权是关于修改宪法，制定和修改刑事、民事等基本法律，制定和修改基本法律以外的其他法律的权力，在一定意义上，也包括立法解释权，人民代表大会是宪法和法律的制定者和维护者，可以通过对议案、法案的否决来保障政党政策制定的正确性，防止政党权力滥用。因此，应适当赋予其对党内重要法规进行检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力，以监督和纠正党的执政行为，保障宪法、法律的实施。
三 构建“治权实体”理论模式的法律路径
构建党政关系新模式需要在法制轨道上进行。根据中国的实际，笔者建议以更加开阔的视野去界定其内涵，也就是广义上法的范围。笔者认为，通过一定的公开程序，用于调整一定范围公共关系的规则都可以纳入广义法的范畴。《中国共产党党内法规制定条例》中对党内法规作出了界定，是“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。中国共产党的党内法规及相关重要文件，比如党的全国代表大会的报告以及全会的有关全局的重要决定等通过一定的党内程序制定出来，稳定而广泛地调整着社会成员生活，对调整对象的权利义务内容产生了极大的影响，符合现代法治理念对法的定义，所以也应纳入我国广义的法范畴内。构建党政关系的新模式，需要综合运用党内外立法的成果，在“法治”框架内，根据党内外法规的规定，稳妥并合乎理性地推进。
（一）“治权实体”理论的宪法规定
宪法在国家生活中具有至高无上的地位，作为国家根本大法的宪法凝聚正义，它是社会中合理分配权利、限制专横权力的工具。宪法注重稳定性、连续性、确定性，它的作用就是建立起某种机制，对价值先后顺序作出安排，意图并尝试通过把规制和秩序引入公权机构的往来和运作中，用权威性渊源，默然指示着公权机构的行为取向，力图增进社会的秩序价值，对相互冲突、对立的政治利益进行调控与调和。宪法是党政秩序的保障性措施，宪法权威中渗透的恰当公权力关系是党政秩序的典型形式，宪法语境描绘规则有序的国家蓝图，通过真实、有效的授权与安排手段，力图缓解政治舞台的混乱，长期、恒远地保护社会制度的稳定。宪法的至上性、程序性、安定性构成了宪法秩序，[39]它最根本的成就是强化了权力的预测性与确定性，各公权主体就能够预见到违反规则情形的法律后果，进而能够在相互关系的处理中表现得较为理智，未来行为的确定性也因此增强。宪法秩序决定了现有政治变化的难易程度与变更幅度，与宪法秩序一致的党政关系安排，失序浮动的可能性得以降低。
从实践层面来看，需要在现有的行政机关由人大产生，向人大负责的理论逻辑上，在宪法中明确规定“治权实体”理论，将构建“治权实体”的目标、原则、主体、职能与责任等事项明确下来，再基于宪法规定进一步完善党章、法律法规、党内法规中相应的实体性规定和程序性规定，对公共权力进行合理分工并使之规范化、制度化，以条文规范的形式规范好并保障好政党与人大之间的关系、政党与国家行政机关之间的关系，使宪法所规定的权力授受关系进一步落实，并以政治利益的恰当均衡为议题建立起非权宜、非临时的，有益于长远政治发展的统筹安排。这种在调整党政关系时运用一般性规则、标准和原则的宪法倾向，不仅有利于良性党政秩序向纵深发展，建构制衡与共治的权力体系，也是对宪法秩序的回应与补足，对宪法价值的表达与践行，应当明确为党推进依法治国的基本主题。
（二）党内法规与国家法律的功能衔接
党内法规与国家法律虽然是两种不同的社会调整机制，它们之间有“方法的概略说明”与“行为规范”的区别、“引导为主”与“强制为主”的区别、“部分秘密”与“全部社会公开”的区别、“灵活性适用”与“严格遵守”的区别等，[40]与其容忍二者在“上下级关系”、“平行关系”、“包容与被包容的关系”等交错复杂的实践中时有冲突，不如基于两者的共性设定统一规范性要求，作出一致的规范性处理，以方便政治实践的发展。例如《中华人民共和国公务员法》第三条对公务员中的领导成员的产生、任免、监督另有规定，从其规定，而现今的另有规定就是党内的《干部选拔任用条例》、《中国共产党党员纪律处分条例》等。又如，纪检机关在反腐败案件查办过程中运用的“反腐利器”——“双规”，也可以导入更多的法治元素，使其免受一些论者的攻击。事实上，新加坡、中国香港的某些反腐措施对涉案人人身自由的限制程度不亚于“双规”，但其在“法治”框架下行使。“治权实体”理论要求理性地对待党内法规和国家法律，把其中相关重要部分视为我国统一规范性文件的组成部分，按照法治化的标准制定、发布、适用和审查党内重要法规和国家法律，使二者达到和促成现代法治下公平正义、程序主义、人权保障等基本精神的融通。人民代表大会制度、民族区域自治制度与党内基本制度的对接，避免和消除国家法与非正式法之间的冲突，[41]建立健全国家法治化规范制度体系，避免出现断层，减少冲突，提升国家规范性文件建设的科学化水平。
（三）党内立法程序的外部交涉与公开
党内立法是一种社会影响极其重要而又容易被学理研究所忽视的党内行为，根据上文所论述的党内行为程序外部化的原理，党内立法程序应当在外部交涉性和公开性两方面进行改进。
1.外部交涉性
党内法规的民主性离不开制定过程向基层党组织和普通党员开放，但更应当提升外部交涉性，向社会开放，让公众参与、同公众协商。概括来说，目前党内法规的出台，通常可以分为以下四个步骤，一是规划与计划，二是起草，三是审批，四是发布。相比而言，国家法律的出台也可以分为四个步骤，一是提出法律草案，二是审议立法议案，三是表决通过，四是公布法律。党内法规制定的特色是在起草之前有一个规划与计划的阶段，中央党内法规制定工作五年规划，由中央办公厅对包括党内法规名称、制定必要性、报送时间、起草单位等内容的制定建议进行汇总，并广泛征求意见后拟订，经中央书记处办公会议讨论，报中央审定，年度计划由中央办公厅对制定建议进行汇总后拟订，报中央审批。中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委可以根据职权和实际需要，编制党内法规制定工作规划和计划，并且在执行过程中，可以根据实际情况进行调整。党内法规制定的规划与计划有利于统筹立法安排，在内容协调的整体规划的设计下，突出重点，对党内法规进行系统的科学编制。但是二者的另一大区别在于党内法规第三步审批的实际效果相当于国家法律制定的审议立法议案步骤加上表决通过步骤，根据党内法规的性质和重要程度，“有的要由党代会来审定，有的则由其他形式的会议来审定”，[42]其贯彻的是党的民主集中制原则，而国家法律的审议、通过更多体现的是人民民主专政的思想，重视全国人民依据自身的根本利益决定和通过法律。所以在实践中，党内法规制定的主要部门是党内机构，主要参与者是党内领导，遵循的是领导人的判断，这样的立法程序容易导致经验立法和封闭立法，科学程度和开放程度有时令人担忧。立法的过程中需要立法者与公众的交涉，其是以协商合作、妥协宽容的精神为基础的，具备外部交涉性立法活动才能化解利益冲突，整合全局利益，从而提高党内法规的针对性、严密性和效用性。从党内法规议程、议案问题的界定，到具体党内法规的规划与抉择，再到法案的审议、通过，公众基于发表意见、提出建议，将自己的意志通过立法程序融入并转化为根本性的意志的机制仍然比较薄弱。虽然党内法规在起草阶段设定了通过调查研究深入基层的必经环节，又规定了包括书面征求意见、座谈会、论证会和网上征询等征求意见的方式，但是由于普通公民无法通过公众的身份参与党内法规的会议质询和表决通过，缺乏代表自我问责和决断的权力，党主体和公众主体之间的公平意志表达和利益平衡还是难以做到。
2.公开性
“秘密的程序和秘密的规定，是产生不公正的渊源，公开和公平经常不可分离”，[43]党内立法活动应该公开进行，立法程序的公开性是公众享有并行使知情权的体现，立法信息应当广泛公布便于公众知晓，作为体现全国人民意志的党内立法活动应当接受公众的监督。十八届三中全会指出“完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”。[44]这就要求党内法规制定的四个步骤都应当公开，这不是单指分时段的阶段性公开，而是更高意义上的过程公开，包括法规议程的选定，法规的规划、起草、提案、讨论、质询、听证、审定、发布等具体活动。除涉密外，党内立法活动应当公布议程、公开进行，并允许新闻媒体对外报道，允许公众自由旁听，立法会议的所有信息都应当被记录在案并公开发表或允许查阅。但是实际的情况却是只有在一些涉及范围广，并且不涉密的党内法规，才可以在互联网或者内部网站上公布草案。《中国共产党党内法规制定条例》规定了“党内法规经批准后一般应当公开发布”，但根据规范法学原理，用“一般”二字进行措辞表述效果意思要远差于“应当”二字。“一般”在通常意义上表示“过半数情况”，而“应当”表示“绝大多数情况”。《条例》又同时规定“实际工作迫切需要但还不够成熟的党内法规，可先试行，在实践中完善后重新发布”，这也给不公开党内法规又留有了极大的操作空间，立法的公开性蒙上了阴影。令人更加遗憾的是，无论是中共中央办公厅，还是各省省委，党内法规的制定主体至今仍未建立或未对外公开其官方网站，与当今信息公开的大时代背景格格不入，公众对其的立法监督不可避免要多走歧路，立法信息公开的折扣性可想而知。这些过于封闭保守的习惯可能肇源于共产党在战争时代的保密传统。其不良后果是群众智慧在党内法规及重大文件制定过程中所应发挥的作用受到限制。
（四）党内立法的权限回收与专业化提升
《中国共产党党内法规制定条例》中规定党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委行使党内法规的立法权，党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、各级组织的产生、组成和职权、党员义务和权利方面的基本制度、党的各方面工作的基本制度、涉及党的重大问题的事项等属于党的中央组织的立法权限范围，剩余的立法主体就其职权范围内有关事项拥有立法权限。这虽然成为了部分地方党委制定党内法规的成文依据，但省、自治区、直辖市党委的立法权限行使能力却要受到质疑，党内法规理应在立法专业性和经验的基础上充分反映全体党员意志和人民利益，而地方党委的立法活动在现行党内法规的制定机制下，难免会受到局部利益的限制和立法专业技术性不强、经验不足的制约，不能很好地做到代表全体党员和全国人民。根据《中国共产党党内法规制定条例》第六条规定：“党内法规制定工作，其所属负责法规工作的机构承办具体事务。”现行的党内法规制定机制只是粗略地规定将具体的立法事务交给负责法规工作的机构去执行，而实践表明，现实中负责法规工作的机构存在着稳定性不够、专业性不足等特征。以甘肃省委集中清理党内法规制度为例，其“专门成立了由省委办公厅牵头，纪检、组织、宣传、统战、政法、档案、保密等省委部门参加的省党内法规和规范性文件清理工作领导小组，同时省委有关部门、省人大常委会办公厅、省政府法制办抽调精干力量组成工作小组”，[45]如此多的省一级部门机构参与到法规工作中，既没有稳定的制度协调机制，也缺乏固定的专业法律人才，更不具备一致的法律全局观，地方性负责法规工作机构的法律专业性和经验匮乏。该条例第十三条和第十六条规定，中央党内法规和综合性党内法规的起草主体是中央纪律检查委员会、中央各部门或中央办公厅协调中央纪律检查委员会、中央有关部门起草或者成立专门起草小组。中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，由其自行组织起草，只是在“必要时”才需要吸收相关专家学者参加或者委托专门机构开展调查研究。反观《中华人民共和国立法法》，在中央立法层级，以全国人民代表大会常务委员会立法为例，其专门的法律机构法律委员会，在法律案的审议、通过阶段其专业性功能发挥着巨大的作用，[46]法律委员会是全国人民代表大会中专门负责法律的委员会，是对法律案审议中的关键性全局审议机构，弥补了法治程度发展不足、提案方立法专业人才匮乏、经验不足的困难，有利于保障立法的统一性和质量。此外，除了法律委员会，法律专家、学者被赋予了更加稳定的参与制定国家法律的途径，如第三十四条规定：“常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。”与党内法规的制定相比，法律专家、学者一面是在“必要时”被吸取调查研究，另一面是“应当”被征求意见，可见法律专家、学者在制定国家法律时所起的建议作用机会更大，专业性知识的作用发挥更为常态、更为固定，反之则体现了党内立法在这些方面的差距与不足。因此，党内立法权限应当分级规定，一些涉及全局性的立法权应由党的全国代表大会统一行使，一些重要的党内立法权应当明晰行使的主体，同时，应当专设党内立法机构。在党内专门立法机构没有建立之前，应当规定各级党委中法学专业人员的比例。另外，要大量引进和培养党的立法人才。
（五）党内法规合宪性审查的健全与完善
党在执政过程中应以宪法为依据，“全面贯彻落实宪法的各项规定和基本价值，并运用宪法及其基本理论解决执政过程中的各类问题。运用宪法思维执政，是中国共产党历史方位和执政方式转变的必然要求，符合党的性质和宗旨，是中国特色社会主义政治文明建设的重要内容”。[47]党内法规既要遵循合规性原则，应以党的章程和上位法规为依据，而不能相互抵触、发生冲突，又要遵循合法性原则，制定党内法规必须要在宪法和法律的范围内活动。但是“在某些领域和地方，党内法规成为部分党员和党组织对抗国家法律执行的工具。尽管党内法规和国家法律在指导思想、根本性质和主要任务方面完全一致，但并不意味着党内法规可以代替国家法律，也不意味着党内法规可以凌驾于国家法律之上”，[48]这构成了法规审查的客观基础与现实诱因，党内法规可以考虑接受必要的合法性审查。党内法规合法性审查的主要内容应当包括：制定主体是否具备立法权限，立法事项是否超越了制定主体的权限范围，制定的程序是否公开、民主，法规形式是否符合一般意义上的法的规范要求，法规内容是否同宪法、法律相抵触，涉及面广、影响利益重大的内容是否有公众参与、协商，是否体现了最广大人民的意志，关于党组织、党员的行为规范是否具备比宪法、法律更严格或者至少是相一致的义务设定和责任承担，法规的外在结构体系是否与社会主义法律体系相统一等。
现行的党内法规违宪审查主要是基于《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》对党内法规的备案予以实现的，遵循“有件必备、有备必申、有错必纠的原则”。[49]但这毕竟是党内的工作制度，根据“治权实体”的理念，党内法规的合法性审查也应具备外部审查的途径。参照《立法法》对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会、其他国家机关、社会团体，企事业组织以及公民认为党内法规有同宪法或法律相抵触的，可以向党内法规合法性审查的机构提出审查的要求或者建议，由其组织进行审查、提出意见。经过审查后被确认为同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见，制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向其上级党的委员会及审查机构反馈。负责党内法规合法性审查的机构，可以是党内新设的内部审查机构，也可以委托人大的相关组织进行，比如各级人大的党组或法制工作委员会。
[1] 姚文胜，广东汕头人，深圳大学特约教授，硕士生导师，中国社会科学院法学所博士后。
[2] 朱光磊、周振超：《党政关系规范化研究》，《政治学研究》2004年第3期。
[3] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2012年11月18日第1版。
[4] 习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的发言》，《人民日报》2012年12月5日第1版。
[5] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日第1版。
[6] 王长江：《中国共产党：从革命党向执政党转变》，载俞可平主编《中国的政治发展：中美学者的视角》，中国社会科学出版社，2013，第70页。
[7] 参见《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》有关实施范围的规定：“根据公务员法的规定，下列机关列入公务员法实施范围：（一）中国共产党各级机关；（二）各级人民代表大会及其常务委员会机关；（三）各级行政机关；（四）中国人民政治协商会议各级委员会机关；（五）各级审判机关；（六）各级检察机关；（七）各民主党派和工商联的各级机关。”
[8] 参见刘建军、周建勇、严海兵《创新与修复：政治发展的中国逻辑（1921～2011）》，中国大百科全书出版社，2011，第86页。
[9] 参见蒋庆《政治儒学：当代儒学的转向、特质与发展》，三联书店，2003，第11～39页。
[10] 任剑涛：《天道、王道与王权：王道政治的基本结构及其文明矫正功能》，《中国人民大学学报》2012年第2期。
[11] 张荣臣、谢英芬：《分还是不分，这是个问题：30年党政关系的理论研究和实践探索》，《中国党政干部论坛》2009年第4期。
[12] 〔美〕E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社，2004，第230页。
[13] 党把自己的意志直接变成国家的意志，对政府发号施令，实际上是起着第一政府的作用，而政府成为党支配之下的第二政府，从国家管理的理论和实践分析，当然不需要存在“第一”和“第二”两个政府。参见房慧敏、许耀桐《政党执政文明与党政关系改革》，《理论探讨》2004年第3期。
[14] 房慧敏、许耀桐：《政党执政文明与党政关系改革》，《理论探讨》2004年第3期。
[15] 刘建军、周建勇、严海兵：《创新与修复：政治发展的中国逻辑（1921～2011）》，中国大百科全书出版社，2011，第141页。
[16] 刘建军、周建勇、严海兵：《创新与修复：政治发展的中国逻辑（1921～2011）》，中国大百科全书出版社，2011，第76页。
[17] 刘杰：《党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革》，《社会科学》2011年第12期。
[18] 习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的发言》，《人民日报》2012年12月5日第1版。
[19] 方立：《坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一》，《求是》2007年第24期。
[20] 《中国共产党章程》（中国共产党第十二次全国代表大会1982年9月6日通过）。
[21] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2012年11月18日第1版。
[22] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日第1版。
[23] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日第1版。
[24] 姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2012年第3期。
[25] 习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的发言》，《人民日报》2012年12月5日第1版。
[26] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2012年11月18日第1版。
[27] 〔美〕萨拜因：《政治学说史》（下），盛葵阳、崔妙因译，商务印书馆，1986，第684页。
[28] 王海军：《中国共产党党政关系的历史发展与现实思考》，《中国特色社会主义研究》2006年第6期。
[29] 单一的结构虽然动员能力强，但吸纳低层诉求的能力却比较弱，这种缺乏公民主动参与和自我利益表达的结构，容易忽视国家权力的来源和公民的国家主体地位，可能会给统治体制带来合法性危机。
[30] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日第1版。
[31] 刘建军、何俊志、杨建党：《新中国根本政治制度研究》，上海人民出版社，2009，第187页。
[32] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日第1版。
[33] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日第1版。
[34] 郝欣富：《从比较研究中看我国的党政关系》，《中共浙江省委党校学报》2004年第5期。
[35] 何增科：《建构现代国家廉政制度体系：中国的反腐败与权力监督》，载俞可平主编《中国的政治发展：中美学者的视角》，中国社会科学出版社，2013，第396页。
[36] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日第1版。
[37] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日第1版。
[38] 其一，执政党的干部在人大中兼任重要职务，这无疑有助于党的主张在人大中的贯彻执行；其二，通过人大代表中执政党的多数优势保障决策体现党的意志；其三，通过执政党的党员代表进行解释说服宣传工作，赢得非党代表对执政党的主张和建议的支持和赞同；其四，执政党在党员代表中实现严格的纪律约束，保证全体党员代表的统一行动。参见郭定平《政党与政府》，浙江人民出版社，1998，第103～104页。
[39] 宪法的安定性主要体现为目的的依附性和特别适用性，首先，宪法是关于国家权力行使的指令，为确立一种宪政法律秩序提供价值标准，宪法应当确立立法机关所立之法的形式和价值特征，并向执法机关和司法机关下达具体的指令来保证这种法律的实效。其次，宪法是对国家权力的安排，也是对国家机关的命令，其适用范围是有限的。参见秦前红、叶海波《社会主义宪政研究》，山东人民出版社，2008，第184～185页。
[40] 参见傅再明《正确处理党的政策与国家法律的关系》，载李逸舟、王仲田主编《党政分开理论探讨》，春秋出版社，1988，第192～195页。
[41] 参见张立伟《法治视野下党内法规与国家法的协调》，《中共中央党校学报》2011年第3期。
[42] 侯通山：《党内法规精要8讲》，中国方正出版社，2005，第9页。
[43] 王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社，1995，第553页。
[44] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日第1版。
[45] 徐爱龙：《省委对党内法规制度进行集中清理》，《甘肃日报》2013年11月1日第1版。
[46] 如《立法法》第二十七条规定常务委员会会议第二次、第三次审议法律案要听取法律委员会关于法律草案修改情况、主要问题的汇报和法律草案审议结果的报告；第三十一条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，由法律委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。”第四十条规定：“法律草案修改稿经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿。”
[47] 周叶中：《关于中国共产党运用宪法思维执政的思考》，《中共中央党校学报》2007年第5期。
[48] 周叶中：《关于中国共产党党内法规建设的思考》，《法学论坛》2011年第4期。
[49] 《党内法规小知识》（之十），《秘书工作》2012年第9期。