第二节 福建省城镇化发展基本历程

一 我国城镇化发展历程

城镇化即城市化，它是思维方式、行为方式、生活方式城市化的过程，是城市在社会经济生活中逐渐占据主导地位从而引起城乡关系转型的过程，是社会结构转移的城市化现象，是近现代工业化的产物。我国没有经过完整意义上的工业革命，近代中国的城市化进程是在西方列强的坚船利炮和西方文明的侵略威胁下被迫展开的。

1840年鸦片战争爆发，中国的城镇化进程也由此开始。鸦片战争时期，帝国主义大举入侵中国，用武力打开了中国的大门，加速了中国几千年封建经济基础的解体。同时，民族工商业和中国资本主义生产方式得以进一步建立和发展，为工业化和城镇化的发展创造了客观条件。但从总体上看，鸦片战争至新中国成立期间，中国经济社会发展缓慢，城镇化水平很低，发展速度也非常缓慢，城镇化经历了艰难的起步阶段。1843年中国城镇人口只有2070万，人口城镇化率约为5.1%（不包括边远地区）。从1843年到1949年的100多年间，城镇人口增加到5765万人，人口城镇化率增加到10.64%。虽然这一时期城镇的发展速度有所加快，但1949年世界人口城镇化率已超过28%，当时我国的城镇化水平还远远低于世界水平。在这个时期，我国城镇的空间布局极不平衡，城镇的规模结构也非常不合理。城市按职能基本划分为贸易口岸城市、交通枢纽城镇、工业矿山城镇以及区域中心城镇。1843～1949年我国人口城镇化水平变化情况见表1-1。

表1-1 1843～1949年我国人口城镇化水平

新中国成立以后，我国农村城镇化进程取得了显著进步，但也经历了许多困难和挫折。回顾其发展历程，可以1978年改革开放为界，将我国城镇化进程分为两个时期，第一个时期是计划经济体制下的城镇化发展时期（1949～1978），第二个时期是市场经济体制下的城镇化发展时期（1978～），每个时期可分为若干阶段。图1-1是新中国成立以来我国城镇化发展变动情况。

图1-1 新中国成立以来我国城镇化发展的趋势

1.计划经济体制下的城镇化发展时期（1949～1978）

（1）城镇化的恢复发展阶段（1949～1957）

新中国成立之初，城镇建设的主要任务是，恢复国民经济，医治战争创伤，使原有的城镇尽快恢复生机和活力。为了尽快恢复国民经济，政府积极规划了“一五”计划，并启动了156个重点工业项目，创造了大量就业岗位，吸引了大批农民进入城市和工厂矿区，使城市人口迅速增加。由于大批农村人口向城市集聚，不仅扩大了原有城市的规模，而且形成了一批新兴的生产性城市。另外，对资本主义工商业和手工业的社会主义改造确立了国有和集体企业在城市中独一无二的地位，城市的工业中心、生产中心的作用越来越明显，而消费服务中心、文化中心的功能开始减弱。此外，土地改革的成功推行，极大地调动了农民的积极性，农业生产产量增加，为城镇化的发展打下了坚实的经济基础。1949年新中国成立之初，全国城市仅为132个，城市人口只占全国总人口的10.6%。到1957年末，城市已发展到177个，相对于1949年增长了34%；城镇人口占全国总人口的比重为15.4%，比1949年增加了4.8个百分点。这一阶段，我国工业建设的布局开始向内地倾斜，因而加快了内地城镇化建设的进程。表1-2 是改革开放前部分年份城镇化建设的相关数据。

表1-2 1949～1978年我国部分年份城镇建设相关数据

（2）城镇化发展的波动阶段（1957～1965）

1958年开始，由于国家对经济发展前景过于乐观，盲目追求经济发展的高速度，经济发展的重心过于偏向工业，尤其是重工业，导致国民经济在发展过程中出现了新的不平衡，城镇化发展大起大落。图1-2是1957～1965年我国城镇化发展的变动情况。

图1-2 1957～1965年我国城镇化发展的变动

根据我国城镇化发展的波动情况，又可将此阶段分为两个时期。

冒进时期（1957～1961），这一时期我国出台了一系列错误政策，如“超英赶美”“跑步进入共产主义”的“大跃进”运动、轰轰烈烈的“全民大炼钢铁”运动以及“人民公社化”运动，这些错误政策的实施导致农业劳动力非正常的向非农产业和城市转移，带来城镇人口的盲目增长。1959年，全国总人口相比1958年仅增加了1213万人，而城镇人口却增加了1650万人，超过了全国总人口增加量，增长率高达15.39%，是新中国建立以后最高的一年。1957年的城镇化水平由15.4%飙升至1959年的18.4%。1957年城镇人口为9949万，到1960年猛增到13073万人，净增加3124万人，增长了31.4%，平均每年增加1041万人，年递增率高达9.53%。此阶段，重工业得到爆发性发展。1960年末，重工业产值占工业总产值的比重高达66.6%，发展速度为25.9%，而轻工业和农业分别出现了9.8%和12.6%的负增长。

调整时期（1961～1965），“大跃进”运动、“人民公社化”运动的失败，加上自然灾害的发生，国民经济出现严重困难，为了扭转局面，1961年下半年开始，国家开始实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，农业劳动力发生向农业的“逆向转移”。从1961年到1963年仅3年的时间，城市职工共减少1940万人，其中返回农村的就有1300多万人。同时，大量农村非农劳动力也返回农业生产，进城的农业劳动力从1960年的2745万人减少到1963年的71万人。1962年、1963年中央相继采取提高设置市镇标准、撤销不符合建制标准的建制镇等应急措施，这些措施和规定的出台减少了建制镇数量，对城镇化发展带来较大抑制，在一定程度上纠正了前一阶段的盲目冒进错误。由于一系列政策因素的影响，我国城镇化水平由 1960年的19.7%下降到1963年的16.8%，下降了近3个百分点。这一阶段我国城镇化进程的波动与徘徊和国民经济的发展，尤其是工业化的大起大落有着密切联系，而国民经济的发展又受到政府强制实行的集中控制的政治经济政策的影响。

（3）城镇化发展的停滞阶段（1965～1978）

从1966年开始，我国进入长达十年的“文化大革命”时期，我国经济发展受到极大的影响，工业化和城镇化都遭受了巨大的损失。在“文革”期间，城市工业发展受阻，农村商品经济和小城镇逐渐衰落，城镇化发展受到灾难性影响，国民经济受到全面重创，大量的知识青年和城市干部被下放到农村，致使城镇人口增长十分缓慢。为保持高积累率，再次提出“先生产后生活”的方针，大规模减少对城市基础设施建设的投资，大搞“干打垒”工程。同时，由于对国际形势的错误估计，过分强调国防，全国展开了备战备荒的三线建设，提出了“山、散、洞”工业布局方针，在城镇建设过程中不考虑自然、交通等现实条件，盲目强调分散，使得基建投资对城镇建设的促进作用不能得到很好的发挥；造成城镇迁出人口大于迁入人口。自1966年，城镇化水平持续下降，直至跌落到1972年的17.1%后才开始回升，形成了一个明显的“谷底”。1972年以后，城镇化水平虽然有所提高，但上升的速度非常缓慢。在1972～1978年的6年间，城镇化率总共才提高了0.8个百分点。截至1978年底，我国城镇化率才回升到17.9%，与1966年的城镇化水平相同。1976年的工业总产值相比1966年提高了94%，工业年增长速度为6.9%，但是城镇人口只增加了20.8%，年增长速度只有2.08%。到1978年，城镇人口增加到17245万，设市城市增加到193个，但建制镇下降到2173个。此外，由于“三五”“四五”时期（1966～1975）国家将大量的基本建设资金投入三线建设，形成了西南、西北、豫西、鄂西、湘西和晋西等一系列新兴工业基地，对进一步调整工业地区分布起到重要作用，但由于大量沿海工业向内地转移，严重损害了许多沿海城市的经济发展。

2.市场经济体制下的城镇化发展时期（1978～）

（1）农村体制改革推动城镇化发展阶段（1978～1984）

农村联产承包责任制的普遍推行，极大地激发了广大农民的生产积极性，农业劳动生产率迅速提高，加之政府大幅度提高农副产品的收购价格，使我国农业出现了连续六年的高速增长，农民的收入也迅速增长。由于当时城市经济体制改革还没有开始，第二、三产业吸纳农村剩余劳动力的能力有限，导致一些农民不得不自己寻找谋生的出路，加之城乡集市贸易的开放，吸引了大批农民开店办厂，于是乡镇企业就顺应时代的需求发展起来。乡镇企业充分利用大量廉价劳动力的优势，迅速发展成为农村的主要经济力量。乡镇企业的异军突起，为国家增加了税收，也为市场提供了大量商品，形成了我国农村就地城镇化的新形势，极大地促进了农村非农化的发展，为农村城镇化发展奠定了坚实的产业基础。由此拉开了农村城镇化的序幕，新兴的小城镇也随之迅速发展起来。这一阶段国家实行劳动密集型消费品工业优先发展的策略，产生了更多的就业岗位，使得工业吸纳劳动力的能力大大加强，农业劳动力份额迅速下降。同时，通过拨乱反正，2000多万上山下乡的知识青年和干部返城谋职，从而使城镇人口特别是大城市人口快速增长，出现了城镇化水平的整体提高，也为城市的发展注入了新的活力。1978年全国第三次城市工作会议制定了“控制大城市规模，多搞小城市”的方针，为小城镇的发展提供了强有力的政策保障。据资料统计，1978～1984年，全国城镇总人口由17245万增加到24017万，年均增长5.68%，而同期全国总人口的年均增长率仅为1.36%；城镇化水平由17.92%上升到23.01%，年均增加0.85个百分点；城市数目由193座增加到300座，年均增加了17.8座，城镇化进程大大加快（1978～2002年的有关数据见表1-3）。

表1-3 1978～2002年我国部分年份的城镇化发展相关数据

（2）城市经济体制改革推动城镇化发展阶段（1984～1992）

农村经济的迅速发展促使城市居民也提出改革要求。1984年10月，党的十二届三中全会正式提出全面开展城市经济体制改革，实行有计划的商品经济新体制。城市借鉴农村改革成功的经验，在城市改革中引进承包制，开启了城市改革之路。此后，经济体制改革逐步确立了城市经济体制改革的主体地位。改革的重点是：逐步扩大企业生产经营自主权，开放和拓展各种市场，逐步建立市场体系，积极引进外资，实现资本的多元化，城市发展对国家投资的依赖逐步减弱，城市发展也呈现出多元化趋势，原有城市的第三产业迅速发展，同时也出现了一批各具特色的新兴城市。此外，我国在成功地开辟了四个经济特区后，又决定开放沿海的14个城市，并且全面开放海南，使得沿海地区城市的经济迅速发展起来。广州、深圳、珠海等作为沿海开放城市的代表，成为我国经济的龙头，创造了“广东奇迹”，对内地的经济发展产生了强大的示范效应和推动效应。在“离土不离乡”的工业化、城镇化模式创立以后，我国农民又掀起了“离土又离乡”的民工大潮。在农村经济迅速发展的带动下，小城镇和农村集镇也得到快速发展。这一阶段，中央采取鼓励小城镇成长和严格控制大城市扩张以及发展农村集镇的政策。1984年中央颁布了新的户籍管理制度，允许农民自带口粮进城务工经商和进城落户，同时降低了新设市和建制镇的标准，大大促进了新城市和建制镇的发展，全国城镇数量迅速增加。在此期间，我国出现大量的小城镇，这极大地促进了农村城镇化水平的提高、农民收入的增加、城乡差别的缩小，在吸收农村剩余劳动力方面起到了重大作用。1984～1992年，城市数目由300个增至517个，年均增加 27.1座，建制镇由7186个猛增到14539个，年均增加919.1 个，同期全国市镇总人口由24017万增加到32175万，年均增长3.72%；增长速度明显快于前一阶段。城镇化率由1984年的23.01%提高到1992年27.46%，年均增长0.56个百分点。

（3）市场化推动城镇化发展阶段（1992～2002）

1992年春天邓小平“南方谈话”以及党的十四大的召开，标志着我国进入了全面建设社会主义市场经济体制时期，明确了社会主义市场经济体制是经济体制改革的目标，突破了以往我们对计划与市场之间的关系的认识，提出了“计划和市场都是经济手段”。邓小平“南方谈话”为我国的非公有制经济发展创造了良好的经济社会环境，使得我国民营经济迎来了发展的黄金时期。由于具有投资环境好、技术先进、吸引外资能力强的优势，沿海经济特区和开发区经济发展更加迅猛。2002年，民营经济在国内生产总值中所占比重约为48.5%；外商和港澳台投资企业在国内生产总值中所占比重约为15%；广义的民营经济的增加值占国内生产总值的比重大约为64%[3]。民营经济的发展加速了中小城市的繁荣，同时也创造了大量的就业岗位，直接促进了城市人口的增加。1992年以后，国家一直鼓励发展第二、三产业，大量农村剩余劳动力转向非农产业，第二、三产业迅速发展起来，为农村城镇化快速发展打下了坚实的基础。1993年5月，国家对设市标准进一步调整和完善，推动了城镇化继续向前发展，城镇人口、城镇化率进一步提高。城市作为区域经济社会发展的中心，其地位和作用得到了前所未有的认识和重视。1992～2002年这10年期间，全国年末总人口由117171万增加到128453万，年均增长率为0.92%，全国市镇人口由1992年的32175万增加到2002年的50212万，年均增长4.55%，大大高于总人口的增长率；城市数目由517座增加到660座，年均增加14.3座，建制镇由14539个增加到20601个，年均增加606.2个；城镇化率由27.46%增加到39.09%，年均增长1.16个百分点。

（4）初步形成具有中国特色的城镇化道路发展阶段（2002～）

2002年，党的十六大提出要在21世纪头20年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会；提出要全面繁荣农村经济，加快城镇化进程；提出要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。由于我国整个产业格局正逐步向重化工业以及电子工业转型，城市需要在科学技术、教育、医疗等领域有相应的制度创新，弥补过去城镇化发展单纯注重数量而忽视质量的不足，过去单纯的以小城镇为主的发展模式已经不适应我国现阶段的国情。2006年我国在“十一五”规划中，进一步强调了促进城镇化健康发展的战略思想，提出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。”在此阶段，乡镇企业的发展使得城镇吸纳农村剩余劳动力的能力不断增强，城镇就业人员大幅增加，城镇化进入加速发展阶段。同时，我国城镇化发展过程中形成了大量城市群，如长江三角洲、珠江三角洲和京、津、唐等全国性城市群；中原、江汉平原、湘中、关中、山东半岛等区域性城市群；以中小城市为主体的、规模较小的地方性城镇群。这些城市群逐步成为我国城镇化推进的主体形态，这些城市群创造了大量的就业岗位，其集聚效应不断增强、极大地促进了我国经济的发展，同时也加快了我国城镇化的进程。这一时期，全国总人口由2002年的128453万，增加到2011年的134735万人，平均每年增加698万人；城镇人口由2002年的50212万人增加到2011年的69079万人，平均每年增加2096万人；城市数目由2002年的660个减少到2011年的657个，共减少3个；建制镇由2002年的20601个减少到2011年的19683个，平均每年减少102个；城镇化水平由2002年的39.09%提升到2011年的51.27%，增加了12.18个百分点（2002～2011年的有关数据见表1-4）。

表1-4 2002～2011年我国城镇化发展相关数据

二 福建省城镇化发展历程

福建省城镇化发展历程与全国大体一致，但又呈现其自身特点，具体来讲，可以分为四个阶段。

1.恢复期（1949～1957）

新中国成立初期，福建省国民经济在遭受严重的战争破坏后逐步开始恢复，特别是“一五”计划的顺利完成，大大改善了国民经济的发展基础和发展环境，福建省的经济建设取得了较大进展，工业建设也逐步展开，城镇吸收农村剩余劳动力的能力增强，大批农民进入城镇和工矿区，城镇人口迅速增加，城镇化水平得到稳步提高。1950年全省城镇人口仅137万，到1957年时增加到237万人，净增加100万人，年均增加14.3万人；城镇化水平也由1950年的11.3%提高到了1957年的16.3%，年均增长0.71个百分点。这个时期，福建省的城镇化发展不仅改变了城镇人口的数量与结构，也稳固和加强了福建省的国民经济基础（见图1-3）。

图1-3 新中国成立以来福建省城镇化水平

2.波动停滞期（1958～1977）

在这个时期，由于“大跃进”“上山下乡”“文化大革命”等原因，国民经济遭到严重破坏，大量知识青年和干部被下放到农村，城镇人口大量减少。加上国家上调设镇标准，一批城镇被撤销，出现了“逆城镇化”现象。该时期出台的户籍制度成为限制城乡人口流动的手段，严重影响了福建省城镇化的发展。1958～1960年，“大跃进”运动使得非农人口剧增，至1960年，全省城镇人口已增加到323万，城镇化水平高达22.4%。在经历了三年的经济困难时期之后，国民经济被迫做出相应调整，政府动员进城人口回乡务农，1965年，全省城镇人口下降至276万，城镇化水平也相应下降到15.7%。接着是1966～1976年“文化大革命”十年动乱，大批知识分子上山下乡，部分机关干部和城镇居民被下放到农村，城镇化水平进一步下降，到1977年时降至13.6%。

此外，由于福建与台湾之间特殊的地理位置关系，国家一直对福建的投资较小，仅在20世纪70年代的“小三线”建设中，内地鹰厦铁路沿线的一些工业城镇，如三明、永安、南平、邵武等，得到一些缓慢发展，而沿海一线城镇的发展基本处于停滞状态。在这样的背景下，福建省城镇化进程受到抑制，城镇化水平一直处在较低水平，约为13%左右。

3.复苏准备期（1978～2003）

自1978年党的十一届三中全会以来，我国发生了广泛而深刻的变革，社会经济取得飞速发展，福建省的经济也受到改革浪潮的影响焕发出勃勃生机。特别是1992年，在政府确立了经济体制改革的市场化方向之后，城乡集市贸易更加频繁并且迅速发展，大量农民涌进城市和小城镇，导致城镇出现大量的暂住人口。与此同时，外资企业、乡镇企业快速成长，外向型经济的发展，对于推动外延型城镇化的发展起到了重要作用，成为福建省城镇化发展的重要推动力。同时，通过拨乱反正，大批下放的城镇职工、居民和“上山下乡”的知青陆续回城谋职，从而使城镇人口特别是大城市人口快速增长，出现了城镇化水平的整体提高，也为城市的发展注入了新的活力。1977年高考制度的恢复，大量的农村学生有机会进入各大中专院校学习，间接地增加了城镇人口。撤县建市、撤乡建镇的政策也使大量的乡村人口变为城镇人口。这些因素对福建省城镇化进程起到重要的推进作用。1978～2003年，福建省新增城市17个，建制镇增加476个，城镇人口从336万人猛增到1000万人，净增660万人。到2003年，福建省城镇化水平达29.7%，比1978年提高了16个百分点。

4.高速发展期（2004～）

随着改革开放步伐不断加快，经济体制改革全面推进，城乡之间、地区之间的互动不断增强，福建省的国民经济发展迅速，经济增长方式逐步向内涵集约型转变，城镇也向内涵型方向发展，城镇化发展进入了高速发展时期。特别是海峡西岸经济区战略的提出，更有力地提高了福建省的城镇化水平。2004年，福建省城镇化水平为30.9%，按“五普”统计的口径校正后，到2004年底城镇化水平已经达到47.6%。根据诺瑟姆曲线理论，福建省的城镇化水平超过30%临界值，已进入城镇化加速发展阶段。2004～2011年，福建省的城镇人口由1681万人增加到2161万人，净增加480万人，年均增加68.6万人。全省城镇化水平由2004年的47.6%增加到2011年的58.1%，年均增加1.5个百分点。为配合实施城镇化战略，福建省采取了一系列措施，如取消了进城控制指标和“农转非”计划指标，率先打破了根深蒂固的人口户籍二元化管理制度，取消了农业和非农业户口的限制，同时，在土地流转和粮食购销方面采取市场化改革，覆盖农村的社会保障体系逐步确立，长期阻碍城镇化发展的政策、体制、机制障碍得到根本性突破，户籍、土地、住房、教育、就业、医疗、保险、社会保障等配套措施进一步完善，这些都极大地推动了福建省城镇化建设的迅速发展。