第二节 生态保护的发展进程

新中国生态保护的发展历程，大致可以分为以下四个阶段。

一 新中国生态保护的起步阶段（1949—1972年）

新中国成立之初，我国一穷二白，面临的各项发展任务都非常艰巨，受思想理念和经济发展的局限，生态保护并不广受人们重视。但随着经济的发展，我国加大资源与环境开发利用力度，使自然环境和生态平衡整体不断恶化。森林和草地的面积逐年缩小，质量也日益下降；水土流失面积迅速增大，我国成为世界荒漠化最严重的国家之一；生物多样性不断遭到破坏，野生动植物物种严重减少；工业发展导致我国的空气污染严重；耕地面积锐减，粮食安全威胁到了国家和民族发展，人多地少的矛盾更加尖锐。同时，各种地方病、传染病、寄生虫等疾病频发并大面积蔓延，人口死亡率居高不下，人民群众的健康状况堪忧。为此，以毛泽东同志为代表的党的第一代领导集体开始关注生态问题，提出了注重人与自然的关系、绿化祖国、治水、治理环境卫生等理念和政策。

1950年，周恩来同志指出，在风沙水旱灾害严重的地区，应选择重点，发动群众，斟酌土壤气候各种情形，有计划地进行造林，并在政务院第二十八次会议上针对《关于全国林业工作的指示》说，“林业工作为百年工作，我们要一点一点去增加森林，现在为百分之五，梁部长说将来要达到百分之三十。森林不增加，就不能很好地保持水土，森林对农业有很大的影响”[2]。时任代理中央主席刘少奇下达了《中央转发〈华东局关于禁止盲目开荒及乱伐山林指示〉的通知》，提倡保护山林，严禁各地盲目的开荒、烧山和乱伐山林。毛泽东同志甚至将农林牧业比喻成农业和林业是祖宗，畜牧业是儿子，反过来，畜牧业是其他两个产业的祖宗，那两个产业是儿子，它们三个就是这样相互依存并发展着的。[3]1956年，毛泽东同志通过贺电向全国发起“绿化祖国”的号召，并提出要实行大地园林化。之后更提出要努力让我国实现全部绿化，像园林一样美丽，以达到“一切能够植树造林的地方都要努力植树造林，逐步绿化我们的祖国”[4]。

为了更好地实现绿化祖国的目标，党中央先后颁布了《关于全国林业工作的指示》《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》《关于加强山林保护管理、制止破坏山林、树木的通知》《中华人民共和国森林保护条例》《关于加强护林防火的紧急指示》等法律法规，这些文件的下达，不仅体现了党的第一代领导人对林业保护与建设的重视，更是在制度层面上为具体的实践提供了保障。

除此之外，中央还号召和带领人民进行草原的保护、森林火灾的防范、爱国卫生运动的开展以及工业企业污染的防范等。毛泽东同志明确提出，要加强我国的环境监测力度，提高环保预警和应急处理的能力，并积极稳妥地推进相关法律法规的出台，还要加强对工业企业的监管力度，做好前期的预防工作，并积极建立环保的目标责任制，当有较大环境污染事件发生时可以第一时间明确责任主体，进行合法追究，提高处理此类事件的效率，为防治环境恶化提供可靠的保障。在发展工业企业的时候，必须注重城市的合理布局，将工业企业与居民区分开来，中间可以植树造林营造防护隔离带，让工业企业的污染尽可能少地危害到城市中的居民。[5]

与此同时，党中央也认识到水利建设的重要性，新中国成立初期毛泽东同志就提出了“水利是农业的命脉”的名言，要求进行黄河治理、淮河修复、三门峡水库修建、荆江分洪以及南水北调等工程建设，多次强调“要把黄河的事情办好”“一定要把淮河修好”“一定要根治海河”，并多次视察长江，指导三峡工程建设。1952年的荆江分洪工程，是新中国成立后全国最大的水利工程，1959年又在全国掀起了大规模的水利建设，水利问题基本得到解决，避免了水土进一步流失的危险。而为了确保中央对林业、水利等工作的指导，在机构建设上，中央政府先后成立了林业部和水利部。

可以说，在新中国成立之初，党的第一代领导人就已经意识到了保护生态环境的重要性，并颁布了许多相关法律法规为保护生态环境提供依据和保障，开展植树造林，禁止乱砍滥伐，不许任意排放工业废水和废气，不许捕杀珍稀的野生动物，等等，但由于缺乏相应的体制机制来保障法律法规的有效执行，当时民众的生态保护意识也不强，因此在实践中，更多的是从经济角度出发，对生态系统本身的关注和保护力度有限。在国际局势紧张、国内百废待兴的情况下，为巩固民族解放、国家独立的不易成果，我国不得不优先发展重工业和国防工业。由于当时生产力相对落后，科学技术不发达，我们像西方工业化国家一样，走的是资源投入型和粗放型的外延扩大式再生产，以资源换发展，牺牲环境来发展经济，这也给生态系统带来了很大的破坏和隐患。

二 新中国生态保护的探索阶段（1973—1995年）

20世纪60年代以来，随着发达国家工业化的实现，臭氧层损害，全球气候变暖，生物多样性锐减，空气、水、土壤污染等一系列的全球性环境问题开始全面爆发，而这一时期发展中国家的工业化提速，也使得人与自然的冲突和危机不断升级。严峻的环境问题使得国际社会开始关注全球的可持续发展。1972年，中国代表团参加了在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议；1973年8月，我国在北京召开了第一次全国环境保护会议，会议审议通过了我国第一个全国性环境保护文件——《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》；1974年，国务院环境保护领导小组正式成立，我国历史上第一个环境保护机构诞生；1978年3月我国对《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）进行修订，明确规定我国要“保护和改善生活环境和生态环境”。生态环境保护第一次写进了《宪法》，这充分显示了我党对生态环境保护的重视。环境保护工作作为生态系统保护的需要被正式提到了议事日程。只是在后来的一段时间内，我国生态环境的保护工作，更注重环境污染的防治，生态保护建设偏弱。

改革开放以后，我国的生态保护逐步得到更多关注。1982年12月，环境保护作为一个独立篇章首次纳入《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划》，国家“八五”环保计划（1991—1995年）的编制，特别注重将生态环境保护从各层次纳入国民经济和社会发展计划。1983年12月31日至1984年1月7日，国务院召开的第二次全国环境保护会议将环境保护确立为基本国策，这是中国发展战略的一次重大突破。

1989年召开的第三次全国环境保护会议，提出了三大环境政策，即坚持预防为主、谁污染谁治理、强化环境管理，在此基础上，提出了五项制度和措施，形成了中国环境管理史上有名的“八项制度”，为生态保护提供了基础纲领性的指引。另外《中华人民共和国海洋环境保护法》（1982年）、《中华人民共和国森林法》（1984年，以下简称《森林法》）、《中华人民共和国草原法》（1985年，以下简称《草原法》）、《中国自然保护纲要》（1987年）、《中华人民共和国水土保持法》（1991年）等相关法律和相关政策、法规、规章的陆续出台，以及《联合国防治荒漠化公约》（1994年）、《联合国生物多样性公约》（1992年，以下简称《生物多样性公约》）、《联合国气候变化框架公约》（1992年）的签署也为全国生态保护工作的进一步深入开展提供了坚实的保障。

在这段时期里，我国工业经济迅猛发展，同时生态保护工作也在不断探索，相继启动了“三北”防护林、长江防护林、沿海防护林等大型生态建设工程，自然保护区的建设也不断加强，尤其是1994年国家发布了《中华人民共和国自然保护区条例》，推动自然保护区建设工作开始步入正规、稳步化的发展。

毋庸置疑，基于环境问题的思考，得益于生态安全的重视，我国的生态保护开始从更多层面进行探索，不仅开展了以防治工业污染为重点的环境保护工作，也逐步关注对生态系统的维护与建设，确定了生态环境保护在经济社会发展中的战略地位，建立了生态环境保护的法律、法规、标准和机构，开始步入了用基本国策和配套法制来保护生态资源环境的新时期。到20世纪90年代，国家已初步形成了生态环境保护的法规体系，为生态保护和建设提供了良好的法制保障。

三 新中国生态保护的快速发展阶段（1996—2011年）

1996年7月我国召开了第四次全国环境保护会议，提出生态保护与污染防治并举的战略，强调了保护的极端重要性，提出保护生态环境是可持续发展的基础和关键。之后1997年、1998年的中央计划生育与环境保护工作座谈会，又进一步正式确立了生态保护与污染防治并重的环境保护工作方针，明确了生态环境保护与建设的目标，从而实现了中国环境保护由以污染防治为主向污染防治与生态保护并重的历史性转变，这是中国历史上一个重要的生态保护发展阶段。

1998年特大洪水之后，国家又发布了《全国生态环境建设规划》，提出了生态保护与建设的奋斗目标、总体布局和政策措施。近期目标是，到2010年坚决控制住人为因素产生新的水土流失，努力遏制荒漠化的发展，生态环境特别恶劣的黄河、长江上中游水土流失重点地区以及严重荒漠化地区的治理初见成效。并对天然林等自然资源保护、植树种草、水土保持、防治荒漠化、草原建设、生态农业等明确提出了生态保护措施。[6]

天然林资源保护是党中央、国务院着眼于经济与社会可持续发展全局做出的一项重大决策，是有效保护森林资源并从根本上治理重点地区水土流失、土地荒漠化等生态环境问题的重要举措，1998年，中央提出要对天然林实行更严格的保护，在长江上游、黄河上中游地区全面停止天然林商品性采伐，在东北、内蒙古等重点国有林区大幅度调减木材产量，并率先在四川等12个省份启动试点工作。2000年，国务院批准《长江上游、黄河上中游地区天然林保护工程实施方案》《东北、内蒙古等重点国有林区天然林保护工程实施方案》，天然林保护工程进入全面实施阶段。

与此同时，2000—2003年，国家环境保护总局联合有关部门开展了全国生态环境现状调查，通过调查基本掌握了全国生态环境现状，并在此基础上，国家环境保护总局、中国科学院联合开展了生态功能区划工作，明确不同区域的生态服务功能，为生态保护提供基础，为制定重大区域经济技术政策、社会发展规划、经济发展计划和产业布局提供科学依据，推动经济社会与生态环境保护的协调、健康发展。尤其是党的十六大以来，党中央、国务院提出树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会、让江河湖泊休养生息、推进环境保护历史性转变、环境保护是重大民生问题、探索生态环境保护新路等新思想新举措，国家相继开展了退耕还林、退耕还草、水土保持、国土整治等重点生态工程，建立了一大批不同类型的自然保护区、风景名胜区和森林公园，生态农业试点示范、生态示范区建设稳步发展。

不难看出，由于生态保护国策的推进，人们环保意识增强，党中央、国务院高度重视生态环境保护工作，采取了一系列保护和改善生态环境的重大举措，这一阶段的生态保护得到了极大的建设和发展，水土流失减少，风沙灾害减轻，沙化、盐碱化、石漠化得到遏制，生态环境得到了一定程度的保护与改善。

四 新中国生态保护的全面建设阶段（2012年至今）

随着经济社会的发展，我国逐渐进入环境污染事故高发期，生态质量也逐渐成为公众关注的焦点，生态环境问题越来越成为重大的社会问题。在这种背景下，在生态保护方面更为深刻、全面的理念——“生态文明”也就应运而生，并逐步得到完善与深化。2012年，党的十八大召开，提出了将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局的“五位一体”的新战略。

生态文明是一种新的文明形态，强调以资源环境承载能力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展、人与自然和谐为目标建设生产发展、生活富裕、生态良好的文明社会。生态环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施。事实上，建设生态文明的主要目的是解决生态环境保护问题，最大制约因素是环境问题，薄弱环节和突破口是生态环境保护，而成效的最先体现也是生态环境保护。生态环境保护取得的任何成效、任何突破，都是对生态文明建设的积极贡献，直接决定着生态文明建设的进程。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。

2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，阐明了我国生态文明体制改革的指导思想、理念、原则、目标、实施保障等重要内容，提出要加快建立系统完整的生态文明制度体系，为我国生态文明领域改革作出了顶层设计，为生态保护明确了前进的方向和着力点。习近平总书记指出，“绿水青山就是金山银山”，强调不以环境为代价去推动经济增长，要求我们在生态环境保护上，一定要树立大局观、长远观、整体观，不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮、急功近利。[7]同年，习近平主席在巴黎联合国气候变化大会上指出，人类是命运共同体，呼吁全球人民一起保护我们的生态环境，保护地球。[8]

2016年，我国全面深化改革的步伐进一步加快、力度进一步加大，习近平总书记对生态文明建设作出重要指示，强调生态文明建设是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，各地区各部门要切实贯彻新发展理念，树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识，坚决做好对生态环境的保护和建设。2017年，党的十九大提出了习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持人与自然和谐共生成为重要内容之一，强调“加大生态系统保护力度”是加强生态文明建设的四大内容之一，要求牢固树立社会主义生态文明观，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设的新格局。2018年，全国生态环境保护大会第18次会议召开，这次大会是我国生态文明建设和生态环境保护发展历程中规格最高、规模最大、影响最广、意义最深的历史性盛会，正式确立了习近平生态文明思想，提出了新时代推进生态文明建设、推进生态环境保护的原则、要求、时间表、路线图等，强调地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人，强调要打通污染防治和生态保护。

从实践上看，这一时期，国家不仅进一步加强兴修水利、退耕还林、绿化中国，而且花大力气推进水土保持、污染控制、自然修复等工作。在保护优先、修复优先的基本理念指导下，通过各地生态文明建设来确保生态安全。

“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”“人与自然是一种共生关系，对自然的伤害最终会伤及人类自身”“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”“山水林田湖草是生命共同体”“人类是命运的共同体”，在上述理念的指导和相关战略部署下，党的十八大以来我国的生态环境保护取得了长足的发展和全方位的进步：习近平生态文明思想已经确立，生态环境在生产力构成中的基础地位得以确定，公众参与生态保护的意识增强以及社会参与机制建立，生态环境管理体制进行了改革，生态保护制度体系更加完善，生态保护执法实现了统一并强化落实，生态保护红线划定，自然保护区的建设更加深入，各地生态保护和建设的工作成效颇丰。可以说，党的十八大的召开，开创了一个新的时代，中国迈向生态文明时代，中国生态保护走向了自觉化、系统化和全面建设阶段。

综观上述我国生态保护发展历程，可以看出，自然生态观很大程度上影响甚至决定着人类对自然界的行为和社会历史文明的走向，但是人类的认知是一个发展的过程，并受当时具体条件的局限。在新中国成立之初，物质极度匮乏，随着人口增加，人与资源的矛盾更加凸显，为了经济的发展和综合国力的提高，强调征服自然，认为人在自然中占有主导地位，号召广大人民群众团结起来，共同参与实践，向自然宣战，在这种情况下，即便有对生态的关注，也更多是集中在经济服务的目的上。改革开放初期，经济与生态矛盾虽不突出但已经开始显现，人们开始注意生态环境的保护，但此时的生态环境保护更多的是应急性保护，即应对和治理环境的污染。随着生态环境问题的不断复杂化和尖锐化，一些自然灾害、社会公害等环境灾难频发，人类开始反思自己的行为和生态环境的重要性，环保意识逐步增强，在人与自然和谐发展的正确理念指导下，不再把生态保护与经济发展割裂开来，而是把生态文明建设放在突出的位置，人类在认知上从战天斗地、改造自然转向尊重自然、和谐共生，在实践中走向在保护中发展、在发展中保护的可持续发展之路。