第二节 人才培养
公共管理学科的蓬勃发展，需要以掌握先进公共管理理论知识和实践经验的优秀人才为核心推动力，同时，考量公共管理学科发展水平的重要指标也在于该学科为社会、党政机关及政府等公共组织输送人才的数量和质量。在20世纪80年代我国公共管理学科恢复重建并蓬勃发展后，越来越多的高校开设公共管理类专业，并在教育部发布的普通高等学校专业目录的基础上，结合自身办学背景设置了不同的公共管理学科发展模式。经过40余年的发展，公共管理学科本科、硕士和博士研究生专业设置及培养方案不断健全和完善，促进了招生规模的扩大；旨在提升我国公共管理学科国际影响力的留学生教育、致力于培养具有国际视野的公共管理人才的中国学生出国留学及国际交流项目快速发展，加速了本学科的国际化发展的步伐；国家、省部级的各类人才项目和选拔计划极大地推动了公共管理学科的师资队伍及研究团队的发展壮大，具有中国特色、服务于中国实践的公共管理学科正日益走向成熟。
一 公共管理学科专业的设置及其演变
公共管理作为一门独立学科在我国的正式确立及其专业设置，始于1997年国务院学位委员会和国家教育委员会对研究生专业目录的修订和颁布。新目录首次增加了管理学学科门类，作为12个专业学科门类之一，并在管理学门类下设包括公共管理在内的5个一级学科及14个二级学科、专业。其中，公共管理一级学科，包括行政管理（从政治学一级学科分离出来）、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障和土地资源管理5个二级学科（见表4—1）。
表4—1 1997年研究生专业目录关于公共管理二级学科的专业设置
在此基础上，国务院学术委员会和教育部也分别在1998年及2012年对本科专业目录进行了调整和修订，公共管理学科的专业设置伴随专业目录的更新而不断向科学化、规范化的目标发展演变。1998年教育部在公布的《普通高等学校本科专业目录》中也增加了管理学学科门类，并下设5个一级学科和18个二级学科、专业。公共管理类一级学科下则包括行政管理、公共事业管理（由原来的教育管理、体育管理、文化艺术事业管理、卫生事业管理、环境经济与管理5个传统专业整合而成）、劳动与社会保障和土地资源管理，共4个专业（见表4—2）。此后，公共管理类本科专业的人才培养也正式获得社会的认可，不仅在综合性院校，一些理工、财经、农林、医药等专门院校也都开设了公共管理类本科专业。1999—2009年，我国公共管理类专业的开设院校增加上百所。
表4—2 1998年本科专业目录关于公共管理类二级学科的专业设置
2012年，为更好地适应国家和经济社会发展需要，教育部进一步优化学科专业结构，对1998年的《普通高等学校本科专业目录》再次进行了修订，颁布了《普通高等学校本科专业目录（2012年）》，并发布了新旧专业对照表（其中，公共管理类下设二级学科调整及新旧专业对照如表4—3所示）。修订后的公共管理类二级学科在1998年专业目录的基础上增加了城市管理专业，同时将十几年间全国各高校新增设的公共管理、公共安全管理、国防教育与管理、应急管理、高等教育管理、职业技术教育管理等专业统一合并为公共事业管理专业，将公共政策学和行政管理合并为行政管理专业。新版本的本科专业目录使公共管理学科的专业结构更加规范，公共管理类本科人才培养体系更加明确。
表4—3 2012年本科专业目录对公共管理类二级学科专业的设置及新旧对比
但是，由于公共管理涉及众多学科分支或主题领域，加之其作为独立学科在我国发展的时间并不长，学术界关于公共管理学科的体系建设和专业设置仍存在争议和分歧。如董克用（2005）曾主张“公共管理一级学科的研究生教育，可以从研究公共管理实施主体及其运行机制和研究公共管理具体职能两大领域，设置包括行政管理、非营利组织、公共政策、公共财政、公共人力资源管理、国民经济管理、社会发展管理、公共卫生与医疗管理、公共安全管理和公共资源管理10个二级学科”；陈振明（2018）则从学科分支划分的角度，主张将“公共管理划分为公共组织理论、政府改革与治理、公共政策分析、财政预算与管理、公共人力资源管理、公共部门战略管理、公共部门绩效管理、公共部门管理伦理、非营利组织（第三部门）管理、领导科学、危机管理（应急管理）、社会管理（社会政策）、公共服务管理、公共管理与法律、比较和国际公共行政、数据管理与研究方法、政府间关系、政府工具、司法行政、政治管理20个相对独立且成熟的学科分支或主题领域”。可以看出，这些领域中的许多问题，也是其他学科所关注的问题，而对于具有复杂性的公共事务问题，也必须通过多学科的共同研究才能取得科学的方案，而不是任何单一学科能够独立解决的。因此，公共管理学科的专业设置想要覆盖公共管理全部的研究领域，是十分困难的，也不切实际，而当前我国众多高校也在公共管理学科建设和专业设置中，以国家公布的专业目录为基础，并结合自身办学特色进行灵活、适当的调整。
二 公共管理学科本科人才培养
公共管理学科自从被确立为一门独立学科在我国发展以来，其规模迅速扩大。在近20年的时间里，全国数以百计的高校建立公共管理学院，并开设了1000余个公共管理类本科专业，截至2018年，在全国各高校所开设的公共管理类本科专业中，有公共事业管理专业468个、行政管理专业387个、劳动与社会保障专业150个、土地资源管理专业89个（李华业、张雪茜，2018）。公共管理大量本科人才的培养和输送，满足了经济社会发展对公共管理人才的需求，也提升了公共管理学科的社会认知度和影响力。
公共管理学科本科生人才培养的目标定位，在于通过本科阶段的学习，使学生具备良好的专业素养、掌握扎实的公共管理基础知识，使其具有一定的创新能力和科研能力、宽阔的国际视野，为政府和非政府机构、企事业单位的人事和行政机构以及教育和科研单位培养宽口径、复合型、应用型的公共管理人才。
从培养模式来看，自20世纪80年代后期北京大学提出“加强基础、淡化专业、因材施教、分流培养”的16字教学改革方针，并于2001年正式实施“元培计划”后，复旦大学、北京师范大学、南京大学、浙江大学等重点院校也相继按照自己的办学定位和学科专业特点，推行按学科大类招生与培养制度，实施本科阶段的低年级通识教育和高年级宽口径专业教育相结合的人才培养模式。在大类招生与培养渐成趋势的背景下，公共管理类按一级学科招生，并在阶段学习后进行专业分流的制度也被越来越多的院校所采用。公共管理类本科人才培养的大类分流模式，拓宽了学生获得通识知识的广度和宽度，使学生兼备深入学习公共管理类专业所必要的人文素养和科学素养，同时，也为学生提供更为充裕的时间和空间认清自己在公共管理领域专业和研究方向的偏好，更具理性地进行专业选择，并积极主动地完成理论学习和实践任务，有效地提升人才培养质量。
从人才培养类型来看，当前我国公共管理学科的本科人才培养致力于专业学术型人才和就业创业型人才的培养，并为实现高素质的人才培养目标，充分开发各种有利资源，全面进行配套的软硬件建设。在专业学术型人才的培养过程中，一方面，通过学术论坛、实地调研、大学生创新训练项目等途径，使学生体验和了解科学研究的整体过程，感知科研工作者的学术态度，从而激发学术研究兴趣，而学生在参与过程中围绕某一公共管理领域的问题集思广益，交流合作，开展系统研究并得出客观结论，更是对学生学术科研能力的全面训练；另一方面，通过鼓励跨专业学习拓宽学生的专业视角，增强知识底蕴，避免因过分局限于本学科和专业而导致交叉融合和综合性创新能力的不足，同时，创造和搭建与境内外公共管理院校联合培养或交换学习的平台，开阔学生学术视野，为进一步学习深造奠定基础和信心。在就业创业型人才的培养过程中，打通理论知识与实践知识的壁垒，通过课堂方法论训练和课外实践实习的结合提升学生的综合素质，开拓和完善校外各层级的教学研究和实务实践基地，为学生提供更多的课外拓展机会；此外，以全国公共管理案例大赛、公益大赛、挑战杯、大学生创新创业大赛、志愿者服务等活动为契机，锤炼学生的实际操作能力和创新管理能力。
三 公共管理学科硕士、博士研究生培养
随着改革开放的不断深入以及政府机构改革步伐的日益加快，社会公共管理现代化、科学化、专业化的发展要求呼唤面向党政机构、政府及其他公共部门的高层次专业管理人才，人才的需求期待着高等教育的回应。在这一背景下，我国公共管理学科的硕士和博士研究生培养也受到了前所未有的关注和重视，硕士学位和博士学位授权点大量增设，招生规模不断扩大，为社会培养高素质、专业化的公共管理干部和教学科研人才。目前，全国公共管理专业硕士招生院校共计219所；从1999年设立首批行政管理博士学位授权点开始到2018年，全国公共管理一级学科博士学位授权点共有48个，二级学科博士学位授权点4个。
公共管理学科的硕士研究生培养分为学术型和应用型两种，其中应用型硕士即公共管理专业学位硕士（MPA），成为硕士研究生主体，而学术型硕士，占公共管理硕士研究生的小部分。虽然二者均属于硕士研究生培养的范畴，但由于教育类型不同，侧重点也存在明显区别：在培养目标上，学术型硕士主要侧重于完善学生的理论知识体系，强化能够指导实践工作的理论基础，重点培养公共管理领域的教学人员和科研人员，应用型硕士则以培养党政机关、政府部门和其他公共组织等特定职业背景所需的专业化的领导者或高级管理者为目标，注重理论学习基础上的应用能力和工作能力、领导能力和决策能力的训练与培养；在招生对象上，当前各高校公共管理学科的学术型硕士报名及招生以无就业经历的应届本科毕业生为主，应用型硕士则主要面向获得学士学位后、有一定实际工作经历的政府部门及非政府公共机构的工作人员；在培养方式上，学术型硕士以全日制在读为主，而应用型硕士以在职培养为主；在学位授予标准上，学术型硕士学位的获得是对学生在公共管理学科某一专业或研究方向所具有的学术水平和科研能力的认定，应用型硕士专业学位的取得则倾向于对学位获得者从事公共管理领域工作和理论知识实际应用能力的评价。
公共管理学科的博士研究生培养，则致力于使经过培养的博士研究生具有宽厚坚实的公共管理基础理论和系统精深的专业知识，了解本专业或研究方向的前沿动态，熟练掌握公共管理研究的分析工具和方法，有独立承担公共管理学科创新性科学研究工作的能力，成为能够在高等院校、研究机构、党政机关、非营利组织等部门从事公共管理理论研究、教学和实际工作的高级专业人才。在培养方式上，采取课程学习与科学研究同时进行的方式，并以科学研究为主，培养学生独立从事学术科研的能力，同时，导师负责与集体培养相结合，全面培养学生的严谨学风和治学态度，关注综合素质；博士研究生的培养一般要求脱产学习，在职博士生也要求保证有足够的时间和精力完成在读期间的学习和科研任务。
四 公共管理专业硕士（MPA）的设置及发展
公共管理专业硕士（Master of Public Administration，MPA）是以公共管理学科及其他相关学科为基础的研究生教育项目。我国的MPA教育启动于1999年，目标是培养从事公共事务、公共管理和公共政策研究与分析等方面的高级人才，为政府机关和非营利的非政府公共机构培养具有现代公共管理理论和公共政策素养，掌握先进分析方法及技术，精通某一具体政策领域的专业化管理者和政策分析者。在近20年的发展历程中，我国的MPA教育适应了经济社会发展需要，在国家党政机关、政府及非政府公共组织工作人员职业素质和能力提升需求的支撑下，得到了长足发展并日渐成熟，培养了大批能够担当起现代社会管理的领导与管理重任的新型高层次、复合型、专业化的高质量人才。
对公共管理专业硕士（MPA）在我国的设立及其发展历程的回顾，在此参照董克用、谢佳宏（2018）根据我国MPA发展规模和质量特征进行的五个阶段划分。
第一阶段是2000年以前的研究论证和设置筹备阶段。在这一阶段，经国家教育和人事部门牵头，以及有关学者的共同参与和论证，1999年国务院学位委员会正式批准在中国开始试点兴办公共管理专业硕士（MPA），并出台了一系列涉及MPA培养方案、培养单位申办和试点管理的基础性文件。第二阶段为2001—2004年的试点探索阶段。其重要标志是2001年2月全国公共管理硕士专业学位教育指导委员会（后于2011年更名为“全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会”，以下简称“教指委”）的正式成立，全面指导和协调我国MPA教育工作的健康、顺利发展；同年10月，1.1万余名MPA考生走进考场，半年后，其中的3000多人被我国首批24所试点培养单位录取成为我国首届MPA研究生；2003年，MPA培养单位在原有基础上新增23所（见表4—4）。第三阶段则是2005—2009年的推广探索阶段。经过一段时间的试点发展，我国MPA教育已初具规模，招生保持良好发展态势，2005年培养单位规模进一步扩大；为深入摸查MPA教育发展实际，2007年针对首批24所培养单位的教学合格评估工作得以开展，评估结果显示，评估院校办学条件较好，师资队伍建设效果明显，具有中国特色的MPA教育体系雏形初现。第四阶段为2010—2015年的快速发展和综合改革阶段。这一时期我国MPA教育在培养单位和招生规模方面均经历了跨越式发展，与此同时，第三届全国MPA教指委启动MPA教育综合改革试点和推广工作，努力夯实基础，积极推动改革，保证MPA教育质量的稳步提升。第五阶段是2016年以后开始的内涵式发展阶段。从2016年开始，在坚持开展师资培训、案例库建设、优秀论文评选、专项评估等工作的基础上，第四届全国MPA教指委更加注重数据收集和调查研究，启动了中国研究生公共管理案例大赛，建立MPA培养单位分片区定期交流机制，积极推动院校交流、学术交流，不断健全促进MPA教育内涵发展的体制机制。未来，我国的MPA教育将继续沿着内涵式发展的道路快速前进，不断加强教学资源和软硬件建设，创新人才培养模式，进一步保证和提高公共管理人才培养质量。
表4—4 全国具有公共管理专业硕士（MPA）办学资格的240所院校
续表
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五 公共管理学科博士后流动站的建设
为进一步促进公共管理学科高层次、高质量学术研究的进行与发展，国家人事与人力资源管理部门在1999—2006年国务院学位委员会批准设立的13个公共管理一级学科博士点的基础上，开始设立公共管理博士后流动站。根据中国博士后网站设站单位查询显示，到2019年，我国公共管理一级学科博士后流动站的设站单位共28所（见表4—5）。各设站单位根据自身学科优势与特色分别设置不同的博士后培养和研究方向，涵盖公共政策、政府管理、非政府管理、公共危机管理、区域发展与战略研究等。博士后流动站为高校公共管理学科的学术进步搭建了更广阔的舞台，在站博士后在承担公共管理学科各级各类课题研究及优质学术成果产出等方面均取得突出成绩。
表4—5 公共管理一级学科博士后流动站设站单位
当前，我国公共管理学科博士后流动站建设秉承基础理论研究与应用对策研究相结合、本土探索与国际前沿相结合的理念，密切关注党和国家公共管理实践与公共政策制定重大问题，积极回应行政体制改革需要，为国家和社会输送了大批公共管理学术人才和技术人员，并已成长为教学、科研、管理等各个岗位的中坚力量。
六 公共管理学科的留学生培养及中国学生的出国留学
随着中国的快速发展，“中国学”（China Study）在国外学术界也悄然升温，外国执政者以及专家学者希望了解更多中国发展与转型的经验和教训。国家角色和责任的变化也对公共管理学科教育提出了新的要求。我国高校从学科责任和国际化视角出发，开始探索全球化背景下的公共管理教育发展问题。如2007年清华大学公共管理学院率先开设全球招生、全英文教学的国际发展硕士项目（MID）；2008年接受商务部和教育部委托，开始招收国际公共管理硕士（IMPA），为发展中国家培养高级公共管理人才，并纳入我国新时期援非人才战略计划（谢矜、王有强，2018）。
除此之外，也有越来越多的高校为推进我国公共管理学科人才培养的国际化、提升学科的跨文化交流能力和国际影响力，不断拓宽公共管理类专业的招生范围，面向世界各地对中国文化具有浓厚兴趣，并有志于投身公共管理学科学习和从事相关工作的学生进行招生。根据国家留学网招生院校统计显示，我国目前招收攻读公共管理类专业学士学位、硕士学位国际留学生的院校均超过百所，招收攻读博士学位国际留学生的院校也超过40所（见表4—6）。同时，为增进中国与世界各国人民的相互了解和友谊，发展公共管理学科领域的交流与合作，国家设立的中国政府奖学金覆盖到了几乎所有招生院校的公共管理专业留学生项目，以资助国外优秀学生在中国的学习和研究。
表4—6 公共管理类专业国际留学生招生情况
总体来看，我国公共管理学科相关专业的国际留学生培养目标在于，培养全面了解中国国情和当代国际政治经济发展形势，知华、懂华、友华、爱华，在掌握公共管理基本理论和研究方法的基础上，加深对中国发展经验的理解，适合从事有关国际公共事务和公共管理的研究与教学工作或从事外交、外事管理、对外文化交流等实际工作的复合型高级专门人才。经过40余年的对外开放以及公共管理学科的国际化发展，我国已培养出一大批来自不同国家、不同地区的公共管理国际留学生，并广泛服务于各国际组织、公共部门、非营利组织等。
在扩大国际招生与人才培养的同时，也有大量中国公共管理专业学生走出国门，探索和了解国际前沿，提升学术能力。目前，通过各高校公共管理院系的积极争取和努力，中国学生的国际化教育资源空前丰富，越来越多的公共管理专业学生，特别是硕士和博士研究生，在攻读学位期间通过本学院与国外优秀公共管理院校建立的联合培养或交换生项目获得海外研修机会；也有更多公共管理专业学生在毕业后成功申请到国外大学的公共事务、公共管理、公共政策等专业继续深造。中国公共管理专业留学生群体的不断扩大，也搭建起了沟通中国与世界各国公共管理学科的重要桥梁，如中国留美公共管理学会（CAAPA）就是由留美中国公共管理学者组成的，旨在促进访美学者与国内学者在公共管理领域互动交流的学术组织。