劳动力转移和中国农村发展模式[1]
[荷兰]F.克里斯蒂安森 蓝瑛波译
绪论
自20世纪50年代以来，中国农村发展模式一直作为第三世界国家学习仿效的榜样受到赞扬。人民公社制度是促进农村技术进步和摧毁阻碍生产发展的社会不平等和权力结构的行之有效的途径。过去30年，中国农业的巨大成就也证实了这一点。人们对中国发展模式的普遍关注还有一个原因，中国没有出现过严重的赤贫现象，市郊贫民区也没有出现失业群，而这在第三世界则是普遍现象。
但是，今日中国农村的成功发展却是以放弃（或取消）人民公社来促进农业发展和缩小城乡差别换来的，这不能不说有点自相矛盾。当前，中国人对人民公社的评价是持一致的否定态度：人民公社是农村发展的严重障碍，大量农村剩余劳动力是农业发展的不利条件。自1978年以来，农业发展目标已发生了巨大的变化，从集体性农业生产变成个体（私人）家庭农业。同时期的所有的统计数字表明产量有了很大提高，生活条件也有极大的改善。这些都是农村发展政策成功的最好证明。
本文将从不同角度探讨过去七八年里中国推行的农村发展模式的成功之处。中国是否能把剩余劳动力从农业转移到其他行业上去？能否缩小城乡差别？我确信，中国农村改革成功的关键，在于他们如何解决剩余劳动力这一问题。这是个不容易实现的长期发展目标，需要对整个中国经济结构做巨大的调整。由于改革历史较短，况且中国幅员辽阔，地理上千差万别，本文只能从不同侧面做尝试性的抽象的评价和分析。虽然本文着重探讨中国农村意义深远的结构性变化，但是作为改革成功的一种措施，在当前改革中反映出的量的方面的问题完全不可忽视。中国粮食产量和其他农作物产量的增长十分惊人，农村人均收入和生活水平有很大提高，农民有能力购买更多的消费品，并且也改善了居住条件。1978—1984年，农民人均实际收入增长了265%，城市工人增长160%，1984年，农村人均住房面积为14平方米（1978年为8平方米）。有人可能将这种量性指标看作与成功有关的证明，我却认为这是缩小城乡差别的潜力所在，从长远观点来看是一种非常重要的手段。
中国地理条件千差万别，气候多样，富裕程度不一，土地类型，基础设施和人口密度各异，使我们很难对农村社区的发展情况做出公正合理的解释。鉴于篇幅原因，且手中资料有限，只是尽可能简单地介绍一下中国农村发展的主要趋势，还应提醒大家注意，上述成就发生在中国富裕地区，有些地区还处在极端贫困和落后的状态中。
一 1978—1979年以来中国农村发展中的主要变化
改革开始前，人民公社负责农村发展的规划。人民公社是在国家控制和基层农民自发组织的基础上构成的。一方面，公社建立在互助组和合作社基础上，农民带着全部生产资料和土地入伙加入合作社。人民公社实行集体领导，土地集体使用，以生产队形式组织劳动，产品平均分配，这意味着基本食物按定量分配给全体社员，报酬也相等。另一方面，国家根据计划确定的指令性粮食收购定额由公社来完成，同时，公社也是行使国家权力的最基层的机构。国家制定了农产品交换比例以便从农业部门抽取资金建设重工业。这种价格差别是建立在中央指令性价格体制和按马克思的价值理论总结出的产品价值基础上的。农产品价格低于价值，工业产品价格高于价值。
最近的改革取消了人民公社制度。第一，把政治和管理职能从人民公社的经济组织中分离出去，将当地政府机构置于乡政府中，党支部已经独立，集体性的生产队成了合作社。总的说来，大规模的人民公社已不复存在，经济管理范围已下降到过去的生产队或大队，同时，政治和行政管理规模也缩小了，现在共有9.2万个乡政府，而过去有5.5万个人民公社。
第二，按照经济思想的总趋势建立起了责任制。简言之，责任制是建立在一切生产关系必须以合同形式固定下来的思想基础上的，这就意味着废除了指令性收购定额，而由国家（乡政府）与互助合作组签订收购合同，互助合作组再与一家一户的农民签订生产任务合同书。合同赋予农民使用一块专有的规定的土地（15年或更长）自主经营的权利，合同还规定国家必须按已确定下来的价格购买农民的一定数额的农产品，并制定出国家农业税的提留部分和用于社会保险基金的集体公益金的集体提留部分。
第三，自由市场已合法化，而且近几年又建立了许多新的自由市场。这意味着新的农产品销售结构已经形成，并将与国营商店和销售机构竞争。在中国，以自由市场贸易为主建立了很多私人的和合作性质的运输与销售公司。
第四，城乡商品交换比例已发生了一些有利于农村的微小变化。这就是1978年12月中国共产党第十一届三中全会宣布改革时采取的第一个行动，即把粮棉价格普遍提高20%，1979年第一次收获后兑现。然而，价格差即剪刀差（指不合理的农副产品交换比例）依然存在，并且被看作农业生产的不利条件。
第五，允许农民占有生产资料（土地除外，因为土地仍是集体财产），允许农民从事自己的生产活动，如在农业、畜牧业、手工业、贸易、运输和小工业方面的工作。
在这里还可以补充一些变化，但上述变化是最根本的。
二 城乡不平等和当前的发展政策
过去七八年里所发生的这些变化并不是靠一种一贯性政策才实现的，1978年12月至1979年，农业政策很不明确，带有政治调和的痕迹。1979—1982年，中国最贫困地区实行责任制，农村富裕地区继续保留人民公社模式，然而，却给了当地政府试行各种经济刺激、组织形式的自主权。但是，这种尝试可能会导致政府难以控制的改革惯性，只是到了1982—1983年，政府才似乎对更具连续性的农业政策取得一致意见。公布了令人震惊的政策宣言，即1983年的“1号文件”，这个文件总结了过去几年中国农业所发生的变化，公布了农业发展的总政策，从此以后，作为行政和经济单位的人民公社被取消了，开始广泛推行责任制，这意味着职业的多元化和大量从事农业劳动的人转移到其他经济生产上。1983年以来，对“1号文件”所推行的农业政策只做过微小的改动。
劳动力从农业转移到其他行业上是农村发展的最重要的目标之一，因为这是1983年“1号文件”提出来的，它也是缩小城乡经济差别的途径。
“建立多部门经济结构，允许农村地区剩余劳动力离土不离乡，帮助农民提高生活水平，改变农村的状况，建立小型经济文化中心网，以便逐渐缩小工农业差别和城乡差别”。
总政策条文中没有提到价格差（城乡贸易交换比例），但是，自70年代以来，就有农业经济学家不断提醒说，这是农业发展的根本障碍，也是当前有关农村发展争论中的重要问题。1983年及以后几年，一直把劳动力转移和农村工业化看作缩小城乡差别的出路，从未涉及贸易交换率问题，其原因在于城市经济过多地依赖从农业上抽取资金来维持。如果要解决价格差别，政府有两种选择：或者更多补贴城市消费（对零售价进行补贴，以保证城市新市民能维持同等工资水准的消费），或者正视城市产业部门突然提出的增加工资的要求。为了满足城市居民，国家在制定农村发展实际规划时，不考虑交换比例问题。然而，评估一下价格差会对劳动力转移的持续发展产生何种制约后果是极其重要的。
三 劳动力从农业向其他行业的转移
责任制所推行的家庭承包农业，并不是转移农业部门剩余劳动力的最明显的途径。实行人民公社制度时，劳动力转移的潜力是十分明显的。1957—1978年，生产大队建立了很多小型乡镇工业，城市里相当多的产业部门对把生产任务承包给乡镇企业更感兴趣，因为农村劳动力价格低廉。集体能够比较合理地控制投资费用的提高和劳动力转移等实际问题。私人家庭农业生产意味着重新恢复小生产模式，这种农业很快就把更多的劳动力束缚在农业生产上，土地被分割成若干小块，因此也给农业机械化设置了障碍，由此造成的恶果是机耕地（收获或播种）面积占可耕地面积的百分比急剧下降（见表1）。
表1
与农户签订划分土地的长期合同，把相当一部分农业劳动力束缚在农业生产上，而不是促进劳动力转移。1980—1983年，集体筹集资金进一步实现工业化的能力陡然降低了，一些在多种经营上取得很大发展的生产大队，如经营养猪、家禽、畜牧场等生产队（或农场）必须作为一个经济上的满足自身需要的企业加以整顿，这就是说不能再像过去那样为更多的农民提供工作机会，出现了劳动力逆向流动，回到农业生产活动上的现象。农业承包合同也出现了一个特殊问题，开始时合同是短期的，大约3—6年，以便进行调整。但是到1984年，由于害怕掠夺性地使用土地，政府决定将承包合同延长到15年以上，以便刺激农民投入资金和劳动力进行土壤改良。与此同时，那些想将合同转移给他人的人也有了机会，他们可以在农业合作组的同意下将自己的合同转给其他农民，二次合同签订者必须向原合同者付补偿费，一般情况下，二次承包土地所获利润从经济上来看不是很诱人的，因此出现了废弃土地的现象。
私人家庭承包制的推行意味着可以由农民个人完成生产任务。在这一定意义上引起了农业生产竞争，这种竞争反映在粮食产量的提高上。在基层单位单纯从事农业生产的农民收入比较说是低的，他们看到那些部分或全部转移到其他行业上的农民和自己收入之间的差异。农民也乐于生产专业化以提高生产效率。这表明一个服务于生产、加工、销售、运输的服务市场已经形成。因此，责任制下的生产专业化既刺激了劳动力转移到为农业服务的行业上的需求，同时也是对职业变化的一种刺激。
自由市场贸易的迅速崛起也为贸易、运输提供了大量的就业机会。现在很多个体企业正在从事这些工作。其他劳动机会是服务部门提供的，一般都是个体企业。最为普遍的服务性企业是那些不需要较大投资、较高的技能和较高文化的行业，如理发、裁剪、烹饪、修理和维修。所有这些服务项目不仅当地需要、城镇需要，就是大都市也大有市场。
另外一个日渐壮大的部门是建筑业。这一行业在改革开始后迅猛发展主要是因为农村有相当大的将要成为建筑工人的潜力。农村建房在建筑劳动中占相当大的比重，但城市建设也依赖大量农村地区的建筑队伍，城市建筑部门过于僵化，应付不了突如其来的各种需要。同样，农村的企业，诸如采石、制砖、水泥等工厂近年来有很大发展。
这种发展以把劳动力转移到农村中非农业性职业上为目标。1982年以上那些部门中的农村工人只占6.4%，1983年上升到7.6%，1984年为10.4%。这些数字表明就业多样化程度有所提高（见表2）。
表2 1981—1984年全部农村劳动力的发展
表3 1981—1985年非农业劳动力在不同部门中的分布情况
1981—1984年农业劳动力增长了4.5%，从30310万人增长到31685万人，换言之，在这4年期间有1375万新兴劳动力在农业部门就业，然而却有1766万新兴农村劳动力进入非农业部门。1983—1984年非农业性就业机会几乎可以满足农村劳动力中全体新成员的需要：只有40万人从事农业劳动，其余的1070万人在其他部门工作。1984—1985年实现了从农业部门向其他部门的大规模的净转移：农业劳动力减少了1334万人，农业劳动力为30352万人，而非农业劳动力增长了3030万人，全部农村劳动力增长了1697万人。中国人口年龄结构表明，不论农村还是城市劳动力（女18—50岁、男60岁的人）都呈高度净增长趋势。到2000年，劳动人口将增至8.64亿人，比1984年增加2亿人劳动力。2000—2020年，劳动力增长将停滞下来。这意味着非农业性职业的增长率必须很快完成劳动力从农业向非农业职业的净转移。这可能吗？或者，有可能在发展速度最快的部门保持这种爆炸性的增长率吗？建筑、运输、贸易和其他行业的就业机会在过去4年里增长了2.6倍。这些部门主要是个体企业，而农村的工业部门——集体企业占主导地位。集体企业资金集中（多数情况下是这样），因此需要更多的技术工人，但技术工人增长比例很慢。为了估价非农业性生产增长的可能性，我们应研究一下农业和农村中非农业企业之间的相互关系，这样才能找出影响劳动力转移的潜在的制约因素。同时我们也必须考虑到中国的巨大的地理差异。
首先，我们必须考虑一个问题，农业是否能输送出必要的劳动力而又不损害农业生产。由于劳动力高于土地比例，所以劳动力转移是势在必行的，但也不能理所当然地认为情况就是如此。实际上不存在任何测量农业劳动力理想规模的万能的手段，但是我们可以根据以下两个标准考虑中国农业的地位和发展，以便更进一步探讨这个问题：
标准1：劳动生产率标准，目的在于最大限度地提高每个农民的产值；
标准2：土地生产率标准，目的在于最大限度地提高土地单位面积产量。
劳动生产率标准意味着劳动成本高，产量价格高，技术水平高，专业化程度高，土地占用面积大，而土地生产力标准意味着有限使用可耕地，劳动成本低，产量价格相对来说较低，有一定的技术水平和专业化水平就可以。中国农业状况极适应于后一种标准。前一种标准恰巧说明了工业化国家“生物工业”的状况。中国不可能从第二种标准转变到第一种标准，原因之一是中国正在而且还将面临可耕地面积不断减少的现实。从另一方面来看，随着剩余劳动力转移到乡镇工业，就更有必要重视农业劳动生产率问题。
我们可以想象一下，当土地生产率面临乡镇工业和个体企业的竞争时会出现什么情况，因为乡镇工业和个体企业能付给工人高于农民种地所得收入的工资。男性青年农民都愿意进入或创办乡镇企业以便多赚钱。对乡镇企业或个体企业投资越来越吸引人，远远超过对农业生产机械化的投资，因为收购粮食的价格太低，不能维持技术投入。如果农业不实现机械化就要缺少劳动力，导致农业效率低和农业萎缩，最后造成土地荒芜。
这种状况实际上在中国一些地区已经出现了。一些农民放弃了种植合同，农民种地所获的相对利润太小，不足以吸引那些潜在的二次合同者。人们已经看出补贴合同者以提高农民的收入是解决这一自相矛盾的问题的重要措施，当前农业政策是靠乡镇工业的扶助促进对农业的支持。但是，正如一位中国农业经济学家所指出的，这将会挫伤农民从事非农业劳动的积极性，因为国家对农业的补贴会弥补他们收入上的差距。同样，这种做法也不会促使农民在农业机械化上投资，因为在乡镇工业和个体企业上的直接投资仍然是有利可图的。
有一个既可以靠工业政策的力量扶助农业又符合劳动力转移的可能的目标，就是在集体额外服务项目（如灌溉抽水机、收割机、播种机、杀虫药喷雾器等）上投资，收取少量费用或免费供农民使用。这样一来，可以逐步实现机械化，农民也能逐渐地转移到其他职业上。正如我曾说过的，提高粮食收购价格和现金收购价格，在当前由于政治原因并不是可行的解决办法，尽管这时农民在农业机械化上的投资是一种鼓励，对价格差会产生积极影响，但只靠这种办法是不行的。
农业多样化也是解决问题的最为有效的办法。当前的政策号召农民生产更多的肉、奶制品、鸡蛋、蚕丝、茶叶和蘑菇等，这些产品创造的收入一般都比粮食或农作物带来的收入高，同时也需要较高的就地加工的能力。这种专业化生产体现了很高程度的专业化和机械化，同时也为其他部门，像服务、加工、运输、销售等开辟了就业前景。
虽然乡镇工业并不是发展速度最快的非农业部门，但它在长期的劳动力转移过程中起着重要作用。乡镇工业能否完成它的使命？对乡镇企业的构成我们一无所知，要证实普遍的看法是合理的也十分困难。根据当地农业生产和销售网络的状况，乡镇工业以各种类似的形式出现。中国著名的人类学家费孝通领导了对江苏省小城镇发展的研究，他曾指出，一个县大多数工业加工的是非本地产原料（如合成纤维），而且一般也不是供本地市场销售（一般是为周围各省），很少有几家乡镇工业加工本地原料为本地或周围市场服务。因此出现了一些为城市工业加工或组装零部件的企业，造成了不论原材料供应还是产品的销售都不出自当地人手的局面。这些企业中有些是在出现赤字的情况下继续经营的，因为在当地，企业作为吸收剩余劳动力的途径作用很大，必须让它们继续存在下去，有些情况下就削减工人的工资。因此，工业和当地农业生产之间的相互作用并不是劳动力转移成功的必不可少的先决条件，农业有时甚至可以为弥补乡镇工业赤字筹集资金。有些乡镇工业和当地农业几乎没有什么职能上的联系，而只和工人的来源或者部分资本投资有关，因此企业对当地经济的影响仅限于集体提留和工人的工资。
除了企业类型之间的差异外，我们还应注意的是中国存在着极大的区域性不平等。最为突出的是西北和西南各省乡镇工业很少，而沿海各省，特别是苏南（江苏南部）地区乡镇工业高度发达。一项农村调查表明，云南和青海两省的很多村庄几乎没有任何乡镇企业。西南和西北的每个劳动者的平均收入只是全国平均数的13%（1986年的情况）。1982年，江苏省乡镇工业劳动力是527万人，占全部农村劳动力的22%。苏州、无锡附近地区以及苏南一些乡镇农业劳动力只占全部农村劳动力的50%，而全国平均比例是80%—90%。苏南地区乡镇工业劳动力的急剧增长十分惊人，所以费孝通指出，这在中国工业史上是史无前例的，他把乡镇企业工人称作“工人阶级的新成员”，并且批评了把乡镇企业工人归入“农民”的分类方法。
苏南模式是中国农村发展的普遍可行的战略吗？中国农业规划专家们对此并不十分清楚。既然这一地区有着使经济高速发展的得天独厚的条件，如靠近上海、苏州、无锡、南通、南京这样的高速发展的经济中心，交通网络（公路、铁路、水路）十分发达，而且又有100多年的商业化农业、小工业、副业的传统，那么在1979年国家放松了各种政治、经济限制后，这个地区取得飞速发展也是毫不奇怪的。在边远地区，特别是云南、广西、甘肃、青海和宁夏，以及山区如四川、湖北、河南和其他几个省，则不能认为当前的改革足以使这些省份达到苏南地区的水平。在这些落后地区，将近5000万人或6000万人的温饱问题还未解决，中国政府还拨发特别发展基金，并且同国际组织合作共同促进这一地区的发展。中国沿海和华中一带大部分农村发展较苏南缓慢，人们对眼下正在进行的结构性改革是否能带来劳动力持续转移以便为乡镇、个体企业的发展提供机遇尚不清楚。
四 价格差阻碍劳动力转移吗？
持续深入的农村改革并不是为了改变城乡贸易比例。维持现存的价格差的主要好处是可以从农业上获取资金用于城市建设，这样既不明显又不至于引起民众的不满，在农村也不会造成象征收农业税带来的那种政治压力。然而，低价购买粮食和供销粮，对不发达地区的发展已造成了严重的障碍，使这些地区资金匮乏，不能创办地方工业，没能力为技术性农业奠定基础，无法改善当地基础设施。
价格限制是调节农村发展的一个十分无力的经济杠杆，因为价格只能由中央来定，这也造成了农作物种类的全面变化。例如，当某种农作物过剩时，国家就有可能压低收购价以打消农民种植该种作物的积极性，但是国家不可能用价格限制解决当地粮食过剩和短缺问题。与此反差极大的是，边远和落后地区正是由于价格差的存在才使得当地状况更加恶化。因为这些地区的特点是，运输能力不足造成商业化程度低，当边远地区农产品出售时，价格差机制会使收购能力降低，甚至低于更为发达的地区，原因在于必须把较高的运输费用加在工业品价格上。贸易交换率就这样迫使边远地区陷入一种落后的恶性循环中。与此相反的是，价格差有利于那些靠近城市和交通干线的农村地区，这些地区已实现了经济的高速发展。这些地区为城市市场生产蔬菜、水果和其他不易运输（但价值很高）的农产品比较容易，同时他们又有来自乡镇企业的收入，并不单单依靠农业生产，如果价格差继续以目前这种形式存在下去的话，那么必然会加剧区域间的不平等。
对于如何消除价格差，中国一直在进行尝试性讨论。有的人主张逐渐缩小价格差，逐渐增加农业部门的所得税。中国目前尚无健全的农业税收制度，现存的农业税是一种生产税，在国家财政收入中占的比例很小（1983年占国家总收入的2.6%，占总财政收入的4.2%），而且人们从未将纳税当作农业的真正责任。
1983年，有一项农业政策研究论证了推行土地税以替代价格差作为从农业汲取资金的手段的可能性。当1986年3月，农业部提交的一份土地法中，就曾建议实行土地税：一致意见是，在仍然采取过去的管理和法律手段的同时，特别有必要制定可供土地管理使用的经济手段。应根据土地使用目的和土地等级征收不同比例的土地税（1986年中华人民共和国土地法草案说明）。
现有的乡镇工业的生产税、手工业税、服务税等和土地税合并在一起，是解决价格差问题的卓有成效的途径。另外，对土地等级的评价可能不仅限于土地的肥沃程度（应包括对灌溉设施、不同土质和地形的评价），还应考虑到区域上的差异（包括同市镇、交通工具、市场的距离）。这样一种灵活的土地税收制可以成为扶助边远地区农业经济的极好手段，这样，边远地区才能从商品生产中获得更高的收入，当然，这些地区只需缴纳少量税款或不缴税，国家财政收入中来自农业的相当一部分税款，将由付得起税的富裕地区缴纳，这样才能扫除阻碍落后地区经济发展和劳动力转移的障碍。然而，土地法案在1986年6月25日全国人民代表大会最后通过前做了重大改动，名称改为《中华人民共和国土地管理法》，在这项法案中，未提到土地税。原因是很清楚的，中国对这样一种税收制度还很缺乏经验。政府已决定国务院在该法案形成法律之前必须颁布土地税暂行条例，以便在实验的基础上测试一下这种税收制度。由于过去的8年里农业部门生产增长速度很快，所以一些政治家和经济学家开始认为，价格差对农业来说并不是一种负担，而是控制资金从农业向城市经济转移的一种简便易行的手段。这种态度只会进一步固定中国经济中的城乡差别，特别会造成劳动力转移的区域性不平衡，当然也不会有助于缩小城乡差别。
总之，当前中国农村改革为剩余劳动力从农业转移到其他部门提供了极好的机会。但实现劳动力转移的成功发展的先决条件是，国内贸易交换率应对农村地区有利，否则，已存在的区域间不平衡将进一步加剧。总而言之，改革的关键是给农村经济中非农业生产部门注入活力，使它能吸收剩余劳动力，在这一方面已经出现了成功的迹象。
（选自《国外社会科学》1989年第8期）
[1] 本文摘自《第三世界国家成功的农村发展》一书，1988年版。