第一节 制度
任何一项科学研究，首先都要搞清基本概念与范畴。研究中国城乡融合制度问题，务必要明确什么是制度、制度安排、制度变迁、制度创新等。什么叫城乡融合，它与城乡发展之间的关系是怎样的？马克思主义经典作家对于此问题的主要观点是怎样的？当代西方城乡融合发展的理论与实践对我们有何借鉴意义与启示，这些都是本书必须要认真回答的。
一 制度、制度安排
制度的英文为institution，在《韦伯斯特字典》以及《美国文化遗产大字典》中的解释是“制度就是行为规范”；在《现代汉语词典》中有两种含义：一种含义是“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则”，这与西方学者所认同的制度的含义很相似，另外一种含义则是“在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系”。
制度的研究在经济学、政治学、社会学等学科中有诸多论述。在经济学理论中，关于制度特别是与经济行为相关的制度思想极为丰富。在旧制度经济学中，凡勃伦和康芒斯是最早给“制度”下定义的人。
凡勃伦认为：“制度实质上就是个人或社会对有关某些关系或某些作用的一般思想习惯，而生活方式所构成的是在某一时期或在社会发展的某一阶段通行的制度总和。因此在心理学方面可以把它概括地说成是一种流行的精神状态或流行的生活理论。说到底，可以归纳为性格上的一种类型。至于经济制度，就是在社会的生活过程中接触到它处的物质环境如何继续前进的习惯方式。”[1]制度在凡勃伦看来，是一种自然习俗，由于习惯化和被人们广泛地接受，这种习俗便成为一种公理化和必不可少的东西。
康芒斯认为制度是“有关个人行为控制、自由和扩展方面的集体行为”[2]。康芒斯认为制度无非是集体行动控制个人行动的一系列行为准则或规则，而在这些准则和规则当中最重要的便是法律。笔者认为康芒斯对制度的理解是比较准确的，也是比较接近制度本质的。
舒尔茨则言简意赅地说明了制度的本质内涵，他将制度定义为“一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”[3]。
霍布斯从政治学角度对制度下了定义，他认为制度是为了人们自身的基本安全而不得不订立的契约。
诺思认为制度是调整人类行为的规则，是一种收入的过滤器、调节器，包含着一定的激励机制，是一种游戏规则。[4]诺思将制度定义为：“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构造一个社会，或确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。”“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效应最大化利益的个人行为。”[5]诺思还认为“制度通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性”，“它们是为人类发生相互关系所提供的框架”，并且“确定和限制人们的选择集合”。同时，“制度制约既包括对人们所从事的某些活动予以禁止的方面，有时又包括允许人们在怎样的条件下可以从事某些活动的方面”。[6]
诺思把“制度”定义为“博弈规则”并将其分为正式规则（宪法、产权制度和合同）和非正式规则（规范和习俗）。他认为由于非正式规则的存在，某些制度能够在国外良好运行，但由于与国内本土的非正式规则相互冲突，那么借鉴来的制度也可能无法实施或者难以奏效。[7]青木昌彦通过将经济过程类比于博弈过程，发现以往的研究者分别将“制度”看作是博弈的参与人、博弈规则和博弈过程中参与人的均衡策略，他基于经济博弈论对“制度”的定义为：“制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统。制度的本质是对均衡博弈路径显著和固有特征的一种浓缩性表征，该表征被相关域几乎所有参与人所感知，认为是与他们策略决策相关的。这样，制度就以一种自我实现的方式制约着参与人的策略互动，并反过来又被他们在连续变化的环境下的实际决策不断再生产出来。”[8]
综上所述，制度有如下特点：制度是人类适应环境的结果，制度总是社会的规则，制度通常具有公共产品的性质。[9]本书使用与诺思类似的“制度”概念，即制度指正式的和非正式的经济规则，这些规则约束人的行为，决定人获得的激励，进而影响资源配置的效率和经济发展的水平。[10]在本书的论述中，“制度”特指中国城乡融合过程中影响其融合过程及其效率的制度安排和制度变迁。
在现代制度经济学中，微观层次的制度通常被称为“制度安排”，而宏观层次的制度则被称为“制度环境”。诺思认为制度安排是“支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排，制度安排可能最接近于‘制度’一词通常使用的含义了。安排可能是正规的，也可能是非正规的”[11]。正规规则是“差不多主要是由规范、行为规则和习俗来确定的。但正规规则所依赖的这些非正规约束却很少是日常相互关系中做出选择的明显的最直接的来源”。它可以划分为政治规则、经济规则和合约，“政治规则会导致相应的经济规则”。[12]非正规规则不仅是正规规则的来源，还制约、确定着正规规则。[13]
综上所述，制度安排是指在特定领域内约束人们行为的行为规则集，这也是在新制度经济学中被广为应用的。为了更好、更直接地分析制度和制度安排，我们可以通过戴维·菲尼的制度安排的需求与供给分析框架进行探讨（见表2—1）。
表2—1 制度安排的需求与供给分析框架
根据戴维·菲尼的制度安排的需求与供给分析框架可以看出，制度可以分为三个层次和变量，即宪法秩序为外生变量、制度安排为内生变量和规范性行为规则为外生变量。因此，宪法秩序的变革，会影响到制度安排的需求与供给，导致制度变迁。
林毅夫把制度安排分为正式和非正式安排。正式制度安排指规则的变动和修改，这一行为需要得到受这一制度安排管束的一群人的准许。正式的制度安排一般会碰到外部性和“搭便车”问题。非正式制度安排是规则的变动和修改纯粹由个人完成，用不着也不可能由群体完成的制度安排，价值观、伦理规范、道德、习惯、意识形态都属于此。非正式制度安排创新的关键在于创新者的收益和成本的比较。[14]
笔者认为，制度安排是一个从设计、选择、确立、反馈到修订的一系列创立制度的行为过程，也包括制度实施执行的整个过程。也正是因为如此，制度安排将会受到传统文化、习惯、习俗等方面的影响。另外设计制度安排的时候还要考虑到意识形态的问题，某项制度安排与主流意识形态适合便能发挥其正效应，否则将会发挥其负效应。因此，我们在设计城乡融合制度安排时，也要充分考虑这些因素对城乡融合制度安排的影响，要尽量地减少交易费用和创新成本费用。
二 制度创新、制度变迁
在制度学派的文献里，制度创新通常是指“制度创立、变更及随着时间变化”[15]的动态过程。
拉坦指出：“制度创新或制度发展一词被用于指：（1）一种特定组织的行为变化；（2）这一组织与环境之间的相互关系的变化；（3）在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。”[16]
熊彼特在《经济发展理论》中认为，创新就是建立一种新的生产函数，就是把一种从来没有过的生产要素和生产条件的“新组合”引入生产体系。创新包括产品、技术、组织和市场创新等。戴维斯、诺思继承了熊彼特的创新理论，深入研究了制度变革的原因和过程，补充和发展了熊彼特的制度创新理论。
因此，制度创新是指社会规范体系的选择、创造、新建和优化的统称，包括制度的调整、完善、改革和更替等，当然也包括在基本制度不变的前提下具体运行的体制模式的转换。
制度变迁是指制度的替代、转换和交易过程，是指“制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式”[17]。因此，说制度创新的过程就是制度变迁，是一个演进的过程，包括制度的替代、转化和交易过程。
戴维斯、诺思认为：“如果预期的净收益超过预期成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才有望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图。”[18]也就是说一项制度安排在预期的净收益超过预期成本时就会被创新。他们认为“广义企业家”是指制度变迁主体，分别是个人、团体和政府，都是以追求利润最大化为目的，把制度变迁看作是一种制度均衡—非均衡—均衡的过程。
诺思认为：“一种经济长期变化的主要来源是结构变迁……结构变迁的参数包括技术、人口、产权和政府对资源的控制。政府——经济组织的变迁及其相应的激励效应是将结构变迁的所有来源理论化的基础，而且还包含着有目的的人类活动的制度改变。”[19]因此，制度是影响经济发展的最重要因素已经被证实并且被人们认可。
凡勃伦认为制度变迁是：“人类在社会中的生活，正同别种生物的生活一样，是生存的竞争，因此是一种淘汰适应过程，而社会结构的演进却是制度上的一个自然淘汰过程，人类制度和人类性格的一些已有的与正在取得的进步，可以概括地认为是出于最适应的一些思想习惯的自然淘汰，是个人对环境的强制适应过程，而这种环境是随着社会的发展，随着人类赖以生存的制度的不断变化而逐渐变化发挥作用，从而改变或加强他们对过去遗留下来的事物的观点或精神态度。”[20]
根据马克思、恩格斯所揭示的生产关系一定要适应生产力的发展规律，我们可以推断生产力的发展是导致制度变迁的根本原因。但是由于马克思的制度理论与新制度经济学是建立在完全不同的世界观和价值观基础上的，因此具有完全不同的方法、概念和理论逻辑。西方新制度经济学派认同马克思是第一个研究经济增长与制度变迁关系的经济学家。诺思认为，“卡尔·马克思企图将技术变迁与制度变迁结合起来。马克思最早阐述的生产力与生产关系的相互关系，是将技术的限制与制约同人类组织的局限性结合起来所做的先驱性努力”。“在详细描述长期变迁的各种现存理论中，马克思的分析框架是最有说服力的，这恰恰是因为它包括了新古典分析框架所遗留的所有因素：制度、产权、国家和意识形态。”[21]马克思制度经济学是以马克思主义哲学基本方法——辩证唯物主义为基础的，与新制度经济学的分析有着本质的区别。马克思研究的制度是包括生产关系和上层建筑的社会经济关系，其目的主要是从生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动中揭示资本主义必然为社会主义所代替的客观历史规律，从而为无产阶级革命和解放事业提供理论和思想武器。[22]
林毅夫认为：“制度不均衡将产生获利机会，为得到获利机会带来的好处建立一个新的制度安排是一个消费时间、努力和资源的过程。”[23]他还认为引起制度变迁的动因有以下几点：（1）制度选择集合的改变；（2）技术上的改变；（3）制度服务的需求改变；（4）其他制度安排的改变。他将制度变迁分为强制性和诱致性两类。
黄少安认为制度的变迁分为：认识变迁条件、发现变迁机会；组织变迁集团；确定变迁目标；设计和选择变迁方案；实施制度变迁；完成检验变迁，修补和完善新制度。[24]
综上所述，笔者认为制度创新在概念含义上同制度变迁既有密切联系，又有原则区别。制度变迁应该是指制度规范的结构与功能的形成和变化过程，不能用价值判断，而制度创新则是专指那些正向、积极、进步和有绩效的制度变迁，因此说制度创新与制度变迁是分属不同理论层次的。制度变迁本身不能称作制度创新，而制度变迁的合理性则属于制度创新。