第一章 城市重大突发事件协同治理的理论基础与现实意义

第一节 相关概念界定

理论问题的分析往往以清晰的概念作为研究的逻辑起点。当历史的车轮驶入大数据时代，城市重大突发事件的治理，不但需要分布在不同层级、不同领域相关部门的密切配合，同时更需要注重整合分散在不同部门的海量数据并从中挖掘出高质量的信息，特别是当城市重大突发事件跨越了多个管理权限时，由大数据支撑的协同治理就显得尤为关键。

一 大数据背景

历史上没有哪一个时代的人们能像今天一样，以如此始料未及的速度跨越了人类社会的几个阶段。20世纪八九十年代，计算机迅速普及，将处于工业化浪潮之中的人类快速带进了信息时代。就在信息科技的成果在社会生活中快速蔓延开来，人们逐渐接受“信息时代”这一概念的时候，又突然发现自己进入了数字化时代，在数字化时代一切事件皆以数据的形式呈现，海量的信息以数据的形式被传递、运算。然而，数字化时代还没有止步，人们又进入了新的“大数据时代”。[1]因此，对于这一全新时代的把握，需要我们从分析“大数据”这一核心概念开始。

（一）大数据

对于大数据这一概念可以从其发展历程、基本内涵和主要特征三个层面进行把握。

一是大数据的发展历程。在国外，大数据发展主要经历以下五个阶段。（1）萌芽期。这一时期为20世纪90年代至21世纪初，处于数据挖掘技术阶段。1997年10月，第八届美国电气和电子工程师协会（IEEE）关于可视化会议论文集中，发表了第一篇使用“大数据”这一专业术语的文章。2001年，美国权威咨询公司Gartner第一次开发出大数据模型。（2）突破期。2003年至2006年，Facebook等社交网络上非结构化数据井喷式的爆发，促进了大数据技术加速突破。而诞生于2005年的Hadoop项目，能够实现全面功能以及灵活的大数据分析。（3）成熟期。2006年至2009年为大数据发展的成熟期，并行运算与分布式系统开始运行。2007年，著名图灵奖获得者Jim Gray提出“数据密集型科学发现”将成为科学研究的第四范式。2008年，在Google成立10周年之际，《自然》《Nature》杂志推出了有关“Big Date”的专刊，“大数据”也正是在这一年获得一些美国知名计算机科学研究人员的认可。（4）多国启动国家大数据战略。2009年开始，美国政府通过启动Data.gov网站的方式进一步向公众开放各种的政府数据。2012年3月22日，奥巴马政府宣布了2亿美元大数据投资计划，[2]将大数据视为“未来的石油”。3月29日，美国发布《大数据研究和发展计划》，并成立了“大数据高级指导小组”。自2011年开始，英国、法国、日本、德国、韩国和印度等国家陆续推出本国的大数据发展计划，加大资金投入，积极促进政府和公共领域的大数据应用。（5）大数据全面渗透社会各领域。2012年4月19日，美国软件公司Splunk在纳斯达克成功上市，成为第一家上市的大数据处理公司，商业领域大数据布局提速。2012年7月，联合国发布了《大数据促发展：挑战与机遇》大数据政务白皮书，指出全世界大数据的研究和发展迎来了史无前例的高潮，吹响了大数据全面渗透社会各领域的号角。

在国内，大数据的发展也主要经历了五个阶段。（1）大数据进入行业“十二五”规划。2011年12月，工信部将海量数据存储、数据挖掘、图像视频智能分析等大数据技术纳入物联网“十二五”规划中，成为4项关键技术创新工程之一。（2）商业龙头企业加快数据化运营。2012年7月，阿里巴巴集团在其管理层中设立“首席数据官”，全面实施“数据分享平台”战略，推出数据云服务，成为最早进行数据化运营的企业。（3）大数据技术重大研究计划开启。自2013年，大数据研究陆续被列为国家自然科学基金，及“863”“973”“核高基”等重大研究计划，清华信息学院、国家实验室设立了数据科学院，积极探讨各大数据专项和大数据发展战略。[3]（4）大数据战略提升为国家战略。2015年全国“两会”上，代表、委员们热议大数据对于城市建设及政府管理的意义；这一年，国务院颁布了《促进大数据发展行动纲要》，大数据正式上升为国家战略。据不完全统计，截至目前，我国颁布的涉及大数据发展和应用的国家级文件约63个。（5）大数据在各行各业的广泛应用。随着全球对大数据技术的逐步成熟和应用价值的广泛认可，近几年来大数据开始应用于商业营销、公共治理、产业发展、民生服务等领域，引发多个行业深刻变革。特别是在公共治理领域，大数据开启了智慧城市建设、城市应急管理和社会舆情治理的新篇章。

二是大数据的主要内涵。虽然大数据成为当下最热的词之一，但学界对于大数据的内涵把握莫衷一是、智者见智。麦肯锡在其研究报告《大数据：创新、竞争和生产力的下一个前沿》《Big data：The next frontier for innovation，competition，and productivity》中指出，大数据是指大小超过常规的数据库工具获取、存储、管理和分析能力的数据集。[4]Gartner公司这样定义大数据：“大数据是需要新处理模式才能具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力的海量、高增长率和多样化的信息资源。”[5]畅销全球的《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》一书作者英国大数据权威维克托认为“大数据并非一个确切的概念。最初，这个概念是指需要处理的信息量过大，已经超出了一般电脑在数据处理时所能使用的内存量，因此工程师们必须改进处理数据的工具。”[6]中文维基百科将大数据解释为巨量资料，指的是所涉及的数据量规模巨大到无法通过人工在合理时间内截取、管理、处理，并整理成为人类所能解读的信息。邬贺铨院士认为：“大数据泛指巨量的数据集，因可从中挖掘出有价值的信息而受到重视。”[7]《大数据——正在到来的数据革命》的作者涂子沛将其定义为：“那些大小已经超出了传统意义上的尺度，一般的软件工具难以捕捉、存储、管理和分析的数据。”[8]总地说来，国内外学者从不同层面对大数据的内涵进行了各自的界定，却差不多均聚焦到“数据规模巨大、处理工具复杂、利用价值重大”三个点上。[9]结合国内外学者观点，可以将大数据理解为无法在一定时间内使用常用工具进行分析和处理的超大规模数据集。

三是大数据的典型特征。目前，国内外学者普遍认可大数据的3V特征，即Volume（体量）、Variety（多样）、Velocity（速度）特征。[10]随着认识的深入，维克托·迈尔-舍恩伯格和肯尼思·库克耶编写的《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》中提出 “大数据”的4V特征得到越来越多人的接受。[11]一是Volume（数据量大）。随着大数据时代的来临，各种数据呈爆炸性增长。2000年，全世界的数据存储总量大约800 000PB，预计到2020年，世界的数据存储量将达到35ZB[12]。二是Variety（数据多样性）。大数据时代，具有固定格式的结构化数据不及20%，而以图片、音频、视频、地理位置、社交网络数据为代表的半结构和无结构数据，占据了数据总量的80%以上。三是Velocity（输入和处理速度快）。大数据背景下，传感器等智能化设备广泛使用，所有的数据由以往的静态数据、离线数据转变为动态数据、在线数据，极大地提升了数据的采集、传输、存储和处理速度，系统可以在相当短的时间内快速做出响应并及时反馈相关信息，实现对信息的即时性处理。四是Value（价值密度低）。大数据背景下，整个社会的数据量呈指数增长，而隐藏在数据中有用的价值信息的比例却并没有相应地增长，因此单条信息的价值就越来越低。例如：分布在各大路口每天24小时交通监控中，也许只有1—2秒的画面是有价值的。

（二）大数据时代

“各种经济时代的区别，不在于生产什么，而在于怎样生产，用什么劳动资料生产。劳动资料不仅是人类劳动力发展的测量器，而且是劳动借以进行的社会关系的指示器。”[13]马克思根据不同时代的劳动资料或生产工具的不同，将人类社会区分为石器时代、青铜时代、铁器时代和大机器时代。马克思逝世100多年后，信息技术的飞速发展，信息逐渐取代机器或资本，成为更加重要的劳动资料或生产工具，人们还是依据马克思的理论，将这个时代称为信息时代。如今大数据时代的来临，大数据作为一种新型劳动资料，如同21世纪的石油和金矿，成为推动生产力迅猛发展的直接动力，成为提升国家综合竞争力又一关键资源。

有统计显示，从人类文明开始至2003年，人类共创造了5TB的信息，而当下创造如此规模的数据量只需两天。2011年全球创建和复制的数据总量达到了1.8ZB（1ZB=1021B），预计到2025年将超过163ZB。[14]毋庸置疑，大数据时代已经到来。并且可以预见，随着大数据进入每一个行业，融入人们每一天的生产生活当中，挖掘这一新的生产元素内在价值，个人生活、企业经营、组织决策甚至国家治理都将会呈现全新的一面，人类也即将迈入数据治国的崭新时代。概括起来，所谓的“大数据时代”，指的是各类组织和个人应用大数据思维或大数据技术实现或创造价值的时代。

虽然大数据时代才刚刚拉开帷幕，但人们已经敏感地捕捉到其超乎寻常的一些特质。一是一切皆可量化。斯蒂芬·贝克在其专著《当我们变成一堆数字》中提出“一切皆可量化”的观点，他指出每一天人们点击网页、切换电视频道、刷卡购物、驾车穿过自动收费站、接打手机等行为——这些以往完全被忽略的信息，如今都通过不同方式被数据化记录保存。通过GPS定位系统，方向和位置能够被数据化；接入传感器，空气质量可以被数据化；分析微博状态，心情亦能被数据化……世界上那些从未被量化的事物，仿佛一夜之间以各式各样的数据形态呈现在世人面前。二是数据就是财富。亚马逊前任首席科学家安德烈亚斯·魏根德（Andreas Weigend）曾经指出：“数据是新的石油”。况且，数据的价值不会因它的利用率提高而降低，数据能够反复被处理、不断产生新的价值。美国疾控中心根据网民搜索情况，研判全球流感等疾病传播状况。阿里巴巴利用其积累的超过100PB的用户和商家的数据，做出放贷与否、放贷额度的精准决策。三是未来可以预测。美国艾伯特-拉斯洛·巴拉巴西（Albert-Laszlo Barabasi）教授指出人类行为符合幂律规律，是能够提前被预测的。[15]预测是大数据的核心。在万事万物都可以被量化的基础上，通过对过去和现在的数据进行挖掘分析，可以预测事物在短时间内的基本发展趋势。关于这一点，已经被实践所证实，奥巴马的大数据团队和谷歌流感预测都是大数据预测能力的有力体现。

二 城市重大突发事件治理

城市重大突发事件治理是重大突发事件治理的分支，目前学界对于城市重大突发事件治理这一概念没有一个比较完整的界定。但对于突发事件和突发公共事件的概念已有一些代表性的观点。罗森塔尔（Rosenthal）以整个社会系统为考察对象，提出了突发事件（危机）的定义：“突发事件（危机）对社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间紧迫和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。”[16]朱力认为，突发公共事件就是人们尚未认识到的某种因素支配下瞬间产生的、给人们和社会造成严重危害、损失且需要立即处理的破坏性事件[17]。

我国2007年实施的《突发事件应对法》第三条明确界定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”金太军等指出，突发公共事件是指突然发生的、给社会带来不同程度危险和破坏，需要政府与其他社会主体紧急处理和协调应对的事件[18]。

综合以上观点，本书所指的城市重大突发事件治理是城市社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间紧迫和不确定性极高的情况下，政府和社会力量利用各自的优势和资源，预防可能发生的危机或者及时处置已经发生的危机，以保护城市居民的人身财产安全，维护社会安定，保障城市正常运行。对于这一定义，可以从以下三个方面加以理解。一是城市重大突发事件治理的主体多元化。城市重大突发事件治理的主体不再局限于政府部门，而是需要包括非政府组织、营利组织、新闻媒体、社会公众等社会力量的广泛参与。二是城市重大突发事件治理中预防与处置并重。现代重大突发事件治理的一个重要理念，就是突发事件应对的重心前移，变被动应对为主动防范。这就意味着某一城市重大突发事件发生之前，必须采取多种措施加以预防或消减突发事件爆发给城市运行带来的影响。三是城市重大突发事件治理的目标是保护城市居民的人身财产安全、维护社会安定、保障城市正常运行。

三 城市重大突发事件协同治理

目前，理论界对于协同治理的研究才刚刚起步，还处于探索阶段，而对于城市重大突发事件协同治理研究更是鲜见，还缺乏较为一致的观点和相对清晰的定义。现有的研究中，张立荣和冷向明认为：“重大突发事件协同治理是各重大突发事件管理主体（包括政府部门、非政府公共部门、企业部门以及公民个人），通过自觉的组织活动，利用网络、信息技术等现代科技手段，把重大突发事件管理系统中各种相互之间无规则、无秩序的要素在一个行为目标和规范相对统一的网络结构中有机地组合起来，使系统中的各种要素由无序状态转变为具有一定规则和秩序的、相互协同的自组织状态，针对潜在的或者显现的危机，协同实施系列性的控制活动，以期有效地预防、处理和消弭危机。”[19]该定义所阐释的是宏观意义上的跨部门协同，其实质是政府作为一个整体与外部系统的协同。

城市重大突发事件总是发生在特定的城市区域内，为增强研究深度，本书将跨部门协同关系限定在微观领域内，主要聚焦于政府内部、部门间横向关系的“左右协同”。当然，这其中不可避免会涉及不同层级政府之间的“上下协同”、同级政府之间的“水平协同”以及职能部门与地方政府之间的协同，但不是考察的重点。旨在以国家应急管理部设立为契机，通过各个城市重大突发事件治理部门有机结合、共同协调合作，克服或消除部门间合作的隔阂，以实现资源利用最大化和整体功能放大的效应，从而有效地防范和应对危机。

由此，本书将城市重大突发事件协同治理的概念做如下界定：城市重大突发事件治理部门利用网络、信息技术等现代科技手段，构筑互动互信、互利互惠、资源共享、开放合作的整体性治理网络，自发有机结合，共同协调合作，有效地预防、处理和消弭危机，以保护城市居民的人身财产安全，维护社会安定，保障城市正常运行。