二 国外电信立法近年修订内容

借鉴国外的立法经验，明晰国外电信立法的趋势与共性，汲取国外立法的精华，是完善我国电信法律制度和体系的一条重要途径，具有现实和长远意义。近年来，美、德、英、日、韩等多国也对本国电信法进行了修订，这些国家电信立法规则变化的新动向，从某种程度上反映了世界电信立法中一些共同的规律，反映了电信立法的趋势和方向。

（一）提升电信用户权益保障水平

主要发达经济体的电信法修订都将用户权益保障的提升作为重要内容。具体表现为以下几个方面：

一是完善垃圾信息管理制度。美国、俄罗斯都修订了立法，对垃圾短信、垃圾传真等行为进行规制。美国2005年颁布的《防止垃圾传真法》对《1934年通信法》进行了修正，大大改变了1991年的《电话消费者保护法》和2003年的《 CAN-SPAM法》中与垃圾传真有关的规定。2014年，俄罗斯对《通信法》修订，以保护手机用户免受垃圾短信骚扰。根据该法，只有在手机用户同意的情况下，才可以向其发送广告等其他信息。电信运营商有责任限制垃圾短信通过其流量发送。

二是防止利用电话号码进行网络诈骗。2009年美国出台“Truth in Caller ID Act of 2009”法，对《1934年通信法》进行修订，规定使呼叫者识别服务故意发送误导或不正确的呼叫者识别信息，以进行欺诈造成损害的行为是违法的。2014年韩国对其《电信事业法》进行修订，新增加禁止电话号码虚假显示的规定。2016年韩国再对《电信事业法》进行修订，授权监管机构可以要求电信业务经营者暂停提供相关电信号码用于非法行为的电信服务。

三是增强电信服务透明度和合同监管。2015年日本对《电信事业法》进行修订，禁止电信服务提供商的不实告知行为。2016年韩国修订《电信事业法》禁止电信业务经营者未向用户解释说明或告知，或向用户虚假解释说明或告知资费、合同条件、资费优惠等重要事项的行为；要求电信业务经营者应向用户提供选择其提供的电信服务的必要信息。2018年，欧盟新出台的《电子通信规则指令》赋予服务提供商透明度义务，要求服务提供商在签订合同之前要向电信用户提供足够的信息；监管机构要确保电信用户能够免费获得至少一个独立的比价工具，能够比较和评估价格和服务质量。再次，监管机构可以要求服务提供商向电信用户公布其服务质量信息。

（二）促进电信设施建设

电信设施建设与保护是电信行业发展的重要保障。各国电信法都对电信设施建设与公私土地进入、设置等制度进行了规定。近年来，随着网络基础设施建设对网络产业发展的重要性日渐凸显，各国电信法又纷纷启动对电信设施建设制度的修订。

2016年新加坡通过了《电信法案（修正案）》，授予电信监管机构更广泛的权力，例如可以要求开发商或土地、建筑物的所有者提供或开放土地或建筑物的相应空间及设施并承担相应费用；要求运营商在规定的时间内安装相应的装置、操作间或系统，或对已有的电信服务进行升级。2015年韩国《电信事业法》新设了空中电缆整顿义务，要求电信业务经营者和设施管理机构为了保护城市美观，应对电杆上的电缆（简称“空中电缆”）进行整顿；拟安装或变更专用电信设施的，应当向监管部门报告。2016年韩国《电信事业法》修订，明确了内部路由移动通信设施在建筑物内的安装规则。

2018年欧盟新颁布的《电子通信规则指令》（EECC）相比原有框架指令，在电信设施的建设通路权方面，明确了相关程序和重点需要共享的瓶颈设施。EECC规定成员国主管当局在授予通路权时应当在申请后六个月内做出决定。同时，指令还明确主管当局可以强制共享相关的设施，并列明了设施的范围。

（三）完善普遍服务机制

随着网络和业务的发展，普遍服务的内涵也在不断地扩张，普遍服务的要求也随之而升级。

2017年美国发布《改变农村语音质量和稳定性法》，对《1934年通信法》进行修订。该法主要是以确保语音通信的完整性，并防止美国各地区在进行此类通信时进行不公正或不合理的歧视。

2018年，欧盟新的《电子通信规则指令》对普遍服务规则进行了修订。一是扩大了普遍服务的业务范畴。原来的欧盟指令仅把提供普遍服务的义务限制在提供电话、传真、数据通信等传统的电信服务领域。新的指令把宽带互联网接入纳入普遍服务义务。二是增加普遍服务的对象。原先的普遍服务重点在于消费者，新指令要求成员方可以将普遍服务的对象扩展到微型企业和中小型企业以及非营利组织。

（四）加强互联网服务管理

电信和互联网的融合发展，对电信监管也提出了挑战。为了适应这一挑战，发达经济体修订电信法对互联网服务的管理提出了要求。

一是将部分互联网服务纳入电信服务监管要求之中。2018年欧盟《电子通信规则指令》对原“电子通信服务”的概念进行了分类和扩展，分为：互联网接入服务、人际交往通信服务和信号传输服务。其中人际交往通信服务是新增的类型。“人际交往通信服务”指能够进行人际交往、交互的信息交换服务，既包括传统的语音业务，也包含所有类型的电子邮件、信息服务和群聊服务（例如whatsapp），不包括视频点播、网站、社交网络、博客和广播服务等单向信息服务。人际交往通信服务区分为基于码号（例如Skype）和非基于码号（主要是OTT业务）两种，基于码号的受到与传统电信业务相同的管制，非基于码号的仅受到与安全要求相关的部分管制以及必要情形下的业务互操作性管制。依据之前的监管框架，人际交往通信服务未纳入指令监管，不需遵循电信监管的相关要求。

二是加强对互联网服务提供商的内容管理责任要求。2018年美国颁布《允许州和受害者打击在线性贩运法》[1]，修改了《通讯法》第230节的安全港规定（该规定使在线性服务从用户行为的民事责任中豁免），修订之后的法律规定，如果是执行联邦或州性交易法，在线服务不得豁免。

（五）提高安全责任要求

随着网络和业务的发展，安全事件频发，形势严峻，为了更有效地控制网络安全，各国对电信服务提供商提出了更严格的安全管理要求。

日本在2014年《电信事业法》的修订中，仍以“运营商自主采取措施，防止事故发生”为基点。例如要求运营商选择具有经营水平的责任人——电信设备综合管理人，履行管理义务；对现场设备管理负有监督责任的“电信技术主任”，以总务省令的形式规定其具体的职务职责，将权限明确化。在域名解析服务中，对会给用户产生较大影响（公共性高且规模大）的经营者课以电信事业的申报、管理规定（事故预防的自主标准）制作与申报等义务，同时，对提供该项服务中涉及公共性高的经营者课以会计处理与公布义务等。通过这些措施可以确保域名解析服务的稳定提供。

澳大利亚近年来对电信法的修订主要围绕的是数据留存和数据拦截方面，对电信服务提供商提出了更细致和高标准的要求。2015年的修订案，主要对通信企业与ISPs提出了存储元数据 [2]的要求，要求它们最少存储用户数据达2年。涉及《1997年电信法》的主要包括三方面内容：首先，对运营商与执法机构关于合法拦截的合作进行了详细的规定，要求运营商具备拦截能力和交付能力。其次，增加了对服务提供商在信息和文件保存方面的责任要求。第三，规定了数据保护实施计划。2018年12月6日，澳大利亚联邦议会通过了《2018年电信和其他法律修正（协助和访问）法案》，对澳大利亚《电信法》《电信（拦截和访问）法》等一系列已有法律进行了修订。在《1997年电信法》中专门增设了 “行业协助”章节，主要对通信领域相关主体应当给予政府部门的行业协助进行了专门规定。