第一章 导论

第一节 问题提出与研究意义

一 问题提出

“公共行政的演进与其说是人类解决公共问题、改善普遍福祉的实践运动过程，不如更确切地说，是人类不断探索公共资源有效分配智慧、构建社会发展终极价值的心灵漫旅。”[1]资源具有稀缺性，公共资源有别于私人资源，它的有效治理直接关系着公共利益与社会利益的实现，因此，探索公共资源的有效治理模式也日益成为当代公共行政改革的重要命题。

自20世纪末西方国家的“新公共管理运动”被借鉴到中国的“公共管理学科”视野及公共资源治理实践领域中，公共部门开始与私营部门进行合作，开展服务外包、签订合约、PPP项目等一系列民营化改革。公私部门的合作一定程度上改善了传统管理体制下公共资源政府直接治理效率低下的弊端。然而，在实践过程中，也隐藏着不可忽视的问题，例如“合约承包方”公共责任的缺失，依托于行政权力委托下新的垄断资源的形成以及“合约签订”的寻租、设租，管制俘获与政企合谋。比如2007年安徽合肥发生的系列严重公交事故，民营化后公交公司在运营5个月的时间里累计发生20多起交通事故，造成11人死亡，近50人受伤，这些严重后果也导致合肥自2003年开始的公交民营化改革被叫停，公交运营重新收为国有公用事业运营[2]。

可见，公私部门之间的合作在公共资源治理领域取得积极成效的同时也存在着不可忽视的固有弊端。但是，这并不能成为否定公共资源治理公私合作模式的理由，相反，其说明了在公共资源领域，公共部门与私营部门之间的“合作治理机制”需要进一步的完善与设计。政府部门与私营部门的合作有利于提升公共资源治理的效率水平，却可能削弱蕴含的公共责任，而公共部门直接治理公共资源确保了公共责任，却又重新回到了效率低下的怪圈。因此，公共资源合作治理机制的设计关键在于寻求公共部门与私营部门在公共资源治理过程中，治理效率与公共责任的平衡。

“合作治理”（Collaborative Governance）话语源起于西方，然而并不代表其所建构的理论具有普世价值。“治理依附于根深蒂固的传统、文化和历史，并且以促进社会延续的机构、法典和规则的形式体现出来，所以，从使命和本质上分析，治理是作为一种缓慢演变的体制而存在。”[3]中国的社会结构和行政环境与西方国家相比具有内在差异性，西方国家建构的“合作治理”理论能否完全适用于中国公共资源治理的实践仍然是值得商榷的问题。“合作治理”也是植根于一国或地区历史、文化与传统变迁的土壤之中，可以说合作治理是一种在实践中逐渐演变与建构中的理论体系，并且“合作治理”毋庸置疑的治理对象就是“公共资源”。

中国是具有五千多年文明史积淀的国家，特别是改革开放以来，在中国共产党的领导下，中国社会经济的发展取得了举世瞩目的成就。“合作治理”从来不是西方社会独有的产物，而是内置在国家治理体系与实践之中。中国共产党第十九届四中全会指出：“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”那么，公共资源合作治理机制的建构从实践意义上看，属于国家治理体系与治理能力现代化建设在公共资源治理领域的集中体现。因此，探究符合中国治理语境的公共资源合作治理机制问题，成为本书研究的核心。

二 研究意义

（一）理论意义层面

20世纪末“治理”理论引入中国，在学术领域开展了广泛的研究与探讨，特别是在其背景下衍生出的“合作治理”理论，在国内学术领域对“合作治理”更是出现“百花齐放”式的研究，不同的学者对“合作治理”理论的认识具有不同的视角。比较典型的认知有，部分学者直接把“合作治理”等同于“治理”，或者把“合作治理”等同于“协作治理”或“合约治理”，又或者部分学者把“合作治理”作为一种合作的动名词“概念”直接用于解释各种领域的“合作”行为等。“合作治理”理论来源于西方公共行政理论与实践的发展，并且在国内的理论研究逐渐呈现概念泛化现象，但是却鲜有对“合作治理”的“机制设计”进行系统性的研究。因此，本书试图以合作治理的对象“公共资源”为切入点，通过本土与西方比较的视野，探寻中国行政环境变迁下“合作治理”的机制设计问题，期望能够为合作治理理论研究提供些许借鉴。

（二）实践意义层面

公共资源的有效治理，也是实践中政府职能部门履行的主要领域与职责所在。有效实现公共资源的优化配置，不但成为行政体制改革的重要考验，而且是国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。当前公共资源治理领域中公共部门与私营部门之间的合作实践，一定程度上提升了公共资源优化配置的效率，但是也存在着不可忽视的问题。因此，本书通过重新梳理与设计“合作治理”机制，融入公共资源治理的实践领域，以求为当前公共资源治理领域公共部门与私营部门之间的有效合作提供实践上的支持。