第一章 导论

第一节 研究背景、目的与意义

一 研究背景

新中国成立以来，经济、政治、社会各领域都发生了显著变化，在解决原有问题的同时也产生诸多新的问题。改革开放40多年来，尤其是渡过亚洲金融危机之后，中国经济在相当长的时间里实现了快速发展，连续多年保持国内生产总值两位数的增长，中国已成为世界第二大经济体，仅次于美国。中国社会生产力水平显著提高，人民生活水平明显改善，但与此同时国内不同区域间经济发展却呈现出不一致的步调，区域发展非均衡态势越发凸显。区域非均衡是中国经济发展中的主要问题，既表现为空间层面区域之间发展差异，也导致了时间层面区域经济发展方式不可持续的不协调现象出现。经济不断强大的背后，凸显新的社会问题。目前，中国收入分配基尼系数水平已经超过了国际警戒线（0.4）的标准，分配不平衡，两极分化现象严重。经济发展的非均衡性也影响和制约着其他领域，与经济发展水平相适应的基本公共服务呈现出规模、结构、质量等方面的差异性。基本公共服务差异实质上就是基本公共服务供给的差异性问题。基本公共服务供给水平差异显著，会制约经济社会的协调和可持续发展。已然状况证明中国基本公共服务供给存在区域差异，这与国家确立的基本公共服务均等化的应然目标存在差距。正如党的十九大报告中所指出的，中国社会的主要矛盾已由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。广大人民群众对美好生活的向往和追求，其中最基本的体现来自基本公共服务所涵盖的领域，而这种不平衡、不充分正是基本公共服务供给质量和效率区域差异的现实阐释。

从历史的现实出发，以政治的高度审视，鉴于目前中国基本公共服务现状和对区域协调发展的构想，国家给予了明确的政策导向。国家政策文件中明确提及要实现基本公共服务均等化，推动经济、社会协调发展。基本公共服务均等化机制的构建是实现区域协调发展的重要保证，更是解决现阶段主要矛盾的有效途径。党的十六届六中全会首次将“实现基本公共服务均等化”作为构建社会主义和谐社会的重要目标。党的十七大报告中强调，实现基本公共服务均等化是促进区域协调发展、缩小区域发展差异的重要内容。党的十八大报告强调要加快完善基本公共服务体系，维护广大人民的根本利益，强化并创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。因此，基本公共服务体系建设被视为国家可持续发展、实现长治久安的保障机制。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划》的建议中，提出共享发展、创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展作为指导经济社会发展的五大发展理念。其中创新发展是动力，协调发展是方法，绿色发展是方向，开放发展是战略，共享发展是归宿。基本公共服务供给区域问题与具体理念之间关系密切。创新发展的思维是推动基本公共服务内涵发展变化的有效支撑。协调发展是中国社会实现可持续发展的重要前提，以协调发展来解决基本公共服务供给不均衡的矛盾是重要的策略引领。绿色发展、生态建设是基本公共服务内涵界定中所体现的，并在外延中包含和强调的内容。共享发展是中国作为社会主义国家在各个历史阶段朴素治国理念的彰显，全体公民共享经济发展成果、共享基本公共服务。推进基本公共服务均等化是中国构建和谐社会，推进区域协调发展，实现共享发展目标的艰巨任务。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中更着重论述实现基本公共服务均等化，是全面建设小康社会的题中应有之义，对实现中华民族伟大复兴的梦想具有重要意义。党的十九大报告中明确了现阶段基本公共服务供给不充分、不平衡，与人民群众对公共物品和公共服务日益增长的需求之间的矛盾，提出保障和改善民生水平，加强和创新社会治理模式，从教育、就业、社会保障、健康医疗、贫困救助等方面明确具体要求。2018年11月，《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》再次阐明了区域协调发展与基本公共服务均等化目标实现的互动机制。

综上所述，基本公共服务问题已经成为当前实现区域协调发展、社会和谐稳定、人民共享共进中面临的一个重大课题，党和政府希冀通过实现基本公共服务均等化来推进国家发展中重大战略构想的实施。目前，在学术界和实践中也开展了一系列关于基本公共服务相关内容的研究。

二 研究目的

现阶段我国经济发展仍处于重要的战略机遇期，正在由注重发展速度向注重发展方式转变，由注重规模扩张向注重提质增效转变。与此同时，中国经济转型和结构调整之间的矛盾依然突出，经济下行压力仍旧存在。然而，人们对美好生活的向往更加强烈，人民群众的需求是多样、多层次、多方面的，比如期待更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更便利的公共设施、更安心的社会保险、更高水平的医疗保健、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活，等等。基本公共服务已成为政府与群众之间重要的桥梁和纽带。面对复杂严峻的经济形势，基本公共服务供给问题受到中央和各级地方政府的高度关注。本书立足区域异质性的现实，回顾不同时期基本公共服务供给的特点，客观地分析现阶段中国省际、区域间基本公共服务供给现状，供给指数水平、供给效率水平及区域差异，牢固树立共享发展新理念，以促进区域协调发展为目标，基于区域差异的现实，探究空间视阈下基本公共服务供给非均等化形成的原因，本着共建、共治、共享的原则，提出对标公平与效率双系统研究视角下均等化的路径选择，形成与公平、正义和共享的主流价值取向相吻合的对策建议。本书目的主要是分析和解决以下几方面问题：

第一，重新界定区域差异的本质和基本公共服务的内涵。在此基础上通过收集、整理各省、自治区、直辖市基本公共服务的相关数据，构建基本公共服务供给指标评价体系，测算基本公共服务供给指数水平，并进行动态差异性研究。选择经济收敛模型实证检验基本公共服务供给在研究期间的收敛性，客观评判中国基本公共服务供给水平区域差异的已然状态。

第二，考察中国基本公共服务供给是否存在外部性，进行空间依赖性检验研究。基于基本公共服务供给影响因素假设，构建实证模型进行检验，分析各因素变量对基本公共服务供给的影响度。

第三，基本公共服务供给区域差异，不仅体现在指数水平的时间与空间差异，还表现在财政资源投入与服务产出的效率评价方面。本书通过数据包络分析方法即三阶段DEA模型的运用，系统地评判省际、区域间基本公共服务供给效率水平。同时，针对基本公共服务供给效率差异形成原因选择Tobit模型实证分析，深层次解析各变量的影响度量。

第四，基本公共服务问题研究不仅包括“谁来供给”“供给什么”等工具理性，还包括“为谁供给”“如何供给”等价值理性。本书的研究通过对基本公共服务供给嬗变规律的剖析，对标公平与效率，在双系统框架下分析我国基本公共服务供给指数水平与效率水平之间的关联性，兼论工具理性和价值理性问题，更好地审视基本公共服务供给质量水平和政府行为绩效，增强本书研究与地方政府现实之间的契合度，形成对中国地方发展决策、区域制度改革以及构建和谐社会更具有现实意义的观点和建议。

三 研究意义

基本公共服务供给区域差异，虽然是一个经济问题，但研究它必须考虑区域本性。区域是对地方的一个理论抽象，区域是一个有限经济体，具有地理本性，同时又有自己的发展惯性，区域的发展惯性即空间的历史性特化，特化是由经济、人口、地缘、环境、资源来体现的。本书将基本公共服务研究置于区域框架内，基于区域发展惯性来探究基本公共服务供给差异问题，同时通过对基本公共服务供给水平、供给主体、供给形式、供给评价等方面的分析，进一步探究促成中国基本公共服务均等化及区域协调发展目标实现的对策建议。本书的研究从学术价值和应用价值来看意义都非常显著。

（一）从学术价值看

学术界从哲学、经济学、管理学、财政学等多个学科的理论视角研究基本公共服务的成果并不罕见。但是，跨学科研究基本公共服务问题的成果则不是很多。基本公共服务界定、均等化问题的研究都是典型的财政学问题，梳理相关文献，其所属领域已经证明了该问题的归类。本书的研究丰富了基本公共服务研究领域，融合财政学、区域经济学、管理学的特征，从更系统、更全面的研究视角探讨基本公共服务问题，探究其地区间的差异问题，考察不同区域基本公共服务质量、效率的水平问题以及与均衡发展、高质高效要求之间差异的关键症结与逻辑体系。本书从区域经济学研究目的出发，选取财政领域中基本公共服务为研究对象，兼顾集体理性与个人理性的管理学核心思想，全面考察一定时期内不同地区人均意义上福利发展水平的不均衡情况，同时从多学科维度阐述原因的产生并提出政策建议。本书的研究将财政学典型问题与区域经济学的核心内容有机结合，交叉学科相互融合，尝试丰富相关的理论成果。经济发展过程中地区经济差距问题是20世纪四五十年代以来区域经济学、经济增长理论所重点关注的内容，学者更是从不同角度阐述该问题。以往针对区域差异问题的研究，都简单地比较区域之间的经济增长，但往往偏离社会层面对区域差异关注的根本点。区域差异研究应有新的理解，它所呈现的不应仅为静止僵化不平衡的已然状态，而应是可以动态发展演变最终趋于平衡的内在要求，这才是区域差异研究的意义。区域经济发展状况直接影响不同区域人民的福祉，社会对区域差异关注的核心应是区域经济发展差异与人民福利状况互为因果影响的逻辑关系问题。区域差异的本质是人均福利问题。因此，本书确立了适应共享发展理念的基本公共服务理论分析范式，对标公平与效率，用双系统框架实现基本公共服务评价机制构建与均等化路径选择，以利于提供基础的理论支撑。这是本书的学术价值体现。

（二）从应用价值看

改革开放40多年来，从中国经济社会发展的现状来看，随着市场经济体制的不断深化和回归初衷，一个理性的社会和身处其中的公民，似乎越来越欢迎和需要一个干预越来越少的政府，但在心理活动、情感需求甚至更丰富的现实生活中，尤其是在和民生有关的基本公共服务供给方面，民众却日益依赖和需要政府有所作为，并寄予更高的期望。不平衡、不充分的现实矛盾也迫切需要从实践领域关注基本公共服务供给问题的研究，正视其在省际，东部、中部、西部区域间供给规模、质量与发展趋势等方面的差异，政府层面也高度重视非均等化形成原因的分析，试图提出新时代社会主要矛盾与基本公共服务有效供给的解决方案，实现基本公共服务供给在区域间的均衡发展，提升居民幸福感，真正实现“公共服务型”政府的职能要求。本书基于基本公共服务供给指数水平与效率水平区域差异的双系统评价，能够厘清现阶段中国距离实现均等化目标的差距，审视地方政府职能履行的绩效水平，同时通过实证方法得出的研究结论更能客观地分析现阶段中国基本公共服务差异形成的原因，增强本书研究与现实之间的契合度，有利于实现各地区基本公共服务高质、高效发展的内涵要求，促进地区品质的提升，实现区域协调发展，有的放矢地提出改进的思路。