第一章 绪论

第一节 研究背景

一 选题的重要性

（一）城镇化进程影响农地利用

从社会发展规律来看，城镇化是人类经济社会发展到一定阶段的客观要求和必然产物[1]。改革开放以前，我国城镇化进程缓慢，城镇化率从1949年的10.64%增长到1978年的17.92%,30年间增长了7.28%，年均增长0.24%[2]。改革开放以后，城镇化进程加速，尤其自20世纪90年代中后期以来，城镇化进入高速发展期[3]，如图1-1所示。至2015年，城镇化率增至56.10%，比1978年增长了38.18%，年均增长1.01%[4]。根据纳瑟姆“城市化曲线”（Northam Urbanization Curve）对城市化进程的界定，如图1-2所示，我国在1996年城镇化率首次超过30%的第一个拐点以后，城市化进程进入加速期，国家社会经济也步入高速发展的轨道[5]。作为世界上人口最多的国家，我国的城镇化进程伴随着农村人口的大规模转移。根据《国民经济和社会发展统计公报（2016）》,2015年全国农民工总量2.77亿，接近美国2015年年底总人口数[6]。这种大规模转移对社会经济产生了一系列深远的影响。诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格里茨（Joseph Stiglitz）曾断言，以美国为首的新技术革命和中国的城镇化是深刻影响21世纪人类发展的两大课题[7]。

在土地利用方面，城镇化也产生了重大而深远的影响，成为推动土地利用/土地覆被变化的重要动力[8]。根据《中国国土资源公报》（2001—2015）统计资料，2000—2015年，我国仅新增建设用地占用耕地面积就达到321.43万公顷[9]，如图1-3所示。在我国城乡二元土地制度的限制下，城镇化对土地利用/土地覆被的影响力度被扩大：一方面，大量农村人口转移到城市，使得城市大肆扩张（Urban Sprawl），占用周边农地以拓展空间来承载涌入的人口；另一方面，农村人口转移造成了空心村、土地撂荒、土地利用粗放等问题。我国农村宅基地和农用地退出机制还未全面建立，农村建设用地并没有伴随着农村人口的减少而减少，反而呈现扩大的趋势。此外，城乡之间土地自由流动的市场机制还处于缺失状态。这种情况造成了城市发展缺土地、农村大量土地闲置和利用效率低下的土地利用困境。并且，农用地受到城市扩张和农村建设用地扩张的双重夹击。在这种背景下，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”成为我国的基本国策，粮食安全问题也成为顶层设计的首要关切，高标准基本农田建设更是成为耕地保护工作的重中之重。人口城镇化对土地利用，尤其是对农用地利用的影响，日益受到关注。

我国建立的耕地占补平衡和基本农田保护制度等农地利用管制制度，对控制农地数量的减少起到了重要的作用，反映了政策层面对人口城镇化引起的农地利用数量变化方面的关注。同时，在科技日益发达的今天，卫星和遥感技术的广泛应用使得农地数量的变动可以被及时准确地捕捉到。然而，农村人口转移，尤其是劳动力人口的流失，对农地利用质量的影响却掩盖在大规模使用机械、肥料等资本和技术带来的总量提升这种表面“繁华”下。农地保护制度的作用机制，在这种情况下是失灵的。因为，当前的制度无法管制农民对农地的利用行为，尤其是农地撂荒、农地粗放利用这种由人口城镇化引起的农地低效利用行为。然而，劳动力作为重要的投入变量，其城镇化转移对农地利用有着重要影响。此外，我国的人口城镇化具有以家庭成员个人城镇化为主的特征，转移劳动力与原农户经济上仍连为一体。在这种情况下，人口城镇化除了引起对农地劳动力的投入减少外，其带来的汇款效应及一系列的联动效应，也必然引起农地投入产出关系的变化。因此，研究人口城镇化对农地利用效率的影响，对建立新的，更加完善的农地利用制度，具有重要的意义。

我国农地资源的区域分布和农村劳动力的需求情况在区域间存在差异，人口城镇化对农地利用效率的影响在区域间也存在不同[10]。农村劳动力供给相对于农地利用需求是否剩余，在全国各省市之间不能一概而论。其他投入条件不变，在农村劳动力剩余的情况下，转移农村劳动力，不仅不会影响农地产出，还会优化整体的劳动力结构，带动第二、第三产业进步，促进农业现代化、工业化和城镇化的同步发展；然而，在农村劳动力供应不足的情况下，转移农村劳动力，会影响农地产出，使农业现代化和工业化、城镇化的发展相脱离。同时，在农村劳动力供应不足，农地利用依然需要劳动力投入，即农村未出现劳动力剩余的情况下，农村人口为什么要向城市转移也成为一个有趣而重要的研究问题。对该问题进行探索并形成新的观点和理论，一方面可以增益对我国城镇化动力的认识，形成城镇化动力论中“农业剩余劳动力主动转移论”这一传统论点的有力补充；另一方面，也有助于构建人口城镇化对农地利用效率影响的动态机制，进一步认识人口城镇化进程对农地利用的影响，尤其是在全球城市化进程带来乡村衰落的背景下[11]。

（二）农地利用及其制度改革对城镇化进程具有重要意义

从城镇化与土地制度变迁的历史来看，城镇化进程影响农地利用，农地利用及其制度改革对城镇化进程的持续健康发展也有积极的推动作用。城镇化的发展，一方面大量占用农地，致使农地数量减少；另一方面，吸引大量农村劳动力的永久性或季节性转移，致使农地劳动力投入减少，所以城镇化既影响农地利用的数量，也影响农地利用的质量。城镇化进程通过影响农地利用的数量和质量，影响农地的投入产出关系，进而影响农地制度改革的需求[12]。农地制度改革则通过调整土地产权、改善土地制度效率和增强土地的社会保障功能，重塑农民与农地的关系，重组农地与劳动力资源配置，从而作用于土地城镇化和人口城镇化，进而影响整个城镇化发展进程[13]。

中华人民共和国成立之后，我国农地制度经历的三次变迁与我国城镇化进程的三个阶段密切相关，如图1-4所示。①中华人民共和国成立初期，为了消灭土地地主所有制，从1950年起，农村地区开始实行土地社会主义改造，在经历了短暂的以一家一户为主要生产单位的小农经济后（1950—1953年），开始走向农业生产合作社的道路（1953—1958年），逐步完成了农民土地所有制向集体所有制的转变[14]。在此期间，农村人口流动处于自由开放状态，不受户籍制度的限制[15]，城市恢复工业生产的需要使得部分不受农村土地制约的农村人口进入城镇，引起短暂的城镇化高潮，城镇化进程逐渐起步。②至1962年，在经历“三年自然灾害”后（1959—1961年），中共中央正式通过了《农村人民公社工作条例（修正草案）》（“农业六十条”），明确了“三级所有，队为基础”的农村集体所有制，强化了农村集体土地所有权法人资格。土地与其他生产工具的集体所有以及生产生活资料的集体分配制度，使农民高度依赖于公社组织和农村土地[16]，从而降低了农民向城镇转移的意愿。此外，“三年自然灾害”期间，粮食产量锐减，无法支撑日益增长的城市人口，大量农民又被遣返回农村。加上城镇工业发展缓慢，缺乏农村劳动力吸纳能力，农村人口向城镇转移的路径逐渐封闭，城镇化进程进入停滞期，这种情况一直持续到改革开放之前（1978年）。③1978年年底，国家实行改革开放，农村开始逐步推行家庭联产承包责任制，进行农地使用制度改革，赋予农民以家庭为单位自由使用农地的权利，进而逐渐形成当前的农地制度[17]。这一革命性的农地制度创新，打破了人民公社对农民的桎梏，解放了农村劳动力[18]。同时，改革开放带来了城镇第二、第三产业的迅猛发展，产生大量的劳动力需求，被解放的农村劳动力在内外因素的共同推动下，大规模地向城镇转移，我国的城镇化进程也进入快速发展阶段。可见，农地利用及其制度改革是城镇化的制度动力和物质基础[19]。

然而，无论是从制度经济学还是政治经济学的角度，制度改革的效率都具有阶段性。随着我国经济社会的发展，家庭联产承包责任制的改革效率已经得到充分释放，甚至在一定程度上成为当前农地制度改革的阻力。目前，城乡二元体制下的农地产权弱势地位、农地社保功能战略下农地流转的有限性，以及与社会保障、户籍、财政等相结合产生的各种问题，对处于经济转型和经济新常态背景下的农地利用和城镇化都提出了挑战[20]。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将深化农村土地制度改革列为重要内容。农村土地制度是农村集体组织制度、农业基本经营制度、农村村民自治制度的基础[21]。农村土地制度改革，尤其是农地利用制度改革，是中国改革开放后农业增长的决定性因素[22]。农地利用制度改革，一方面可以理顺农地和农民之间的关系，优化农村劳动力配置，促进更多的农村人口以健康的方式转移到城市；另一方面，也可以缓解城乡土地利用困境，建立城乡土地和劳动力资源流转的良性通道；同时，农业也是城镇化进程的重要支撑。在我国经济进入增速放缓这一新常态的发展背景下，农地制度改革带来的农业增长和城镇化进程加速，可以成为经济发展的新动力之一[23]。基于人口城镇化对农地利用效率影响差异的区域分析，结合城镇化动力的研究，分析农地制度改革的路径，更加贴合我国的农地利用实际，有利于将农地制度改革纳入城镇化和城乡一体化发展的战略中，从而促进城镇化进程的持续健康发展。

二 已有研究的支撑与缺失

农村劳动力由农业部门转向非农业部门、农村人口由农村转入城市是世界各国城镇化发展的基本特征。农村人口作为重要的投入变量，其永久性或季节性的转移必然会引起农地利用或者经营方式的转变，进而影响农地利用效率。但是，农村人口转移对农地利用效率的影响具有双面性：一方面，在农村劳动力相对于农地资源配置剩余的情况下，其转移不仅不会对农地利用效率产生影响，还会优化土地和劳动力的资源配置，提高整个社会的福利水平，实现社会效率的帕累托改进（Pareto Improvement）[24]；另一方面，在农村劳动力相对于农地资源配置不足，而且没有足够的替代要素投入的情况下，其转移将会对农地利用效率产生显著的负面影响，从而不利于农业及整个经济体的健康发展。这种双面性使我们在研究农村人口转移对农地利用效率的影响时，需要考虑地域的差异性。此外，农地利用效率反映的是农地的投入产出关系，而这一关系还受到社会、经济、技术等的综合影响，如何排除其他因素的干扰，也需纳入相应研究的框架中。农业生产的阶段性、季节性和周期性又使得精确衡量农村人口转移对农地利用效率的影响这一工作更加复杂，因为农村人口转移是通过影响农业耕作投入时间、复种指数来影响农地利用效率，而实际的耕作时间数据和某宗地复种指数的微观数据往往难以获得，从而难以准确判定城镇化所引起的农村劳动力投入减少量。综上所述，研究农村人口城镇化对农地利用效率的影响，是一项具有挑战性的分析工作。然而，该项研究重要的理论意义和政策内涵，依然推动国内外学者进行了深入的探索。

西方国家的城镇化进程先于我国，在农地资源与人口禀赋方面与我国也有显著差异，而且不存在我国城乡分割的二元土地和户籍制度，但已有研究在如何衡量农地利用效率、农村劳动力非农就业对农地利用的影响、农村劳动力迁移的动力以及如何改造传统农业方面为本书提供了重要的理论和方法支撑。英国是最先实行工业革命的国家，农村劳动力转向非农业部门、农村人口转向城市造成的农村人口减少问题，及其对农地利用的影响也最早受到关注[25]。英国农业以租赁制经营农场为主要生产方式，一方面，工业革命对农村劳动力的吸引，使得农场主可雇用的农村劳动力大量减少，被迫提高劳动生产率；另一方面，工业革命促进了农业机械化水平的提高、化肥等工业产品的大规模使用，提高了农地利用效率。对农地投入和产出的关注，使单位土地产量和人均农业产值成为衡量农地生产率最常用的指标[26]。美国、日本以及其他国家在城市化进程中也多采用这两个指标衡量农地生产效率[27]。事实上，这两个指标是效率的组成部分，不能全面衡量农地生产的投入产出关系。随着计量经济学的发展和广泛应用，越来越多的研究采用计量模型分析农地利用效率的影响因素，其中包括城市化、农民兼业对农地利用的影响，如Phimister和Roberts基于英国2419个农场调查数据，分析了农民从事非农业工作对农地肥料和作物稳产剂施用量（the use of crop protection）的影响[28]; Glaeser采用119个国家1961年、139个国家2010年的截面数据，研究了城市化水平和农地生产率之间的关系[29]。此外，1978年美国运筹学家查恩斯（Charnes A.）、库伯（Copper W.W.）和罗兹（Rhodes Edward）提出与帕累托解具有等价性的数据包络分析法（Data Envelopment Analysis,DEA）后[30]，这种可以衡量多指标投入与多指标产出相对有效性的分析方法，逐渐被用来测量农地利用效率。农业作为农民最主要的收入来源，在农地利用效率改变后，农村人口转移的动力及农业改造的政策与措施也成为关注的焦点[31]。

在特有的城乡二元土地和户籍制度限制下，我国的人口城镇化进程扩大了农村人口转移对农地利用的影响。已有相关研究分析了农地利用效率的区域差异、城镇化或农村劳动力转移对农地利用强度/农业生产效率的影响。农地利用效率的衡量方法多采用DEA法，也有采用复种指数和粮食平均产量等指标的研究，如李明艳采用DEA法对全国四个年度省际层面的农地利用效率进行了测算，发现农地利用效率存在显著的时空差异[32]; Li等以县级截面组成的面板数据发现了城镇化扩张对土地利用强度的负向影响[33]；朱丽莉等采用动态面板广义矩估计（Generalized method of moments,GMM）方法研究了农村劳动力流动对农业生产效率的影响，发现农村劳动力流动会对粮食平均产量带来负面影响，并且随着时间的推移，影响日益凸显[34]。但是，Wang等采用扩展农户模型对中国13个稻米生产大省1207户第二次农业普查数据的分析表明，农村劳动力转移对农业产出影响甚微。因此，已有研究在人口城镇化对农地利用效率的影响方向方面还没有一致的结论。同时，还未有学者关注到人口城镇化对农地利用效率影响的动态机制以及影响的区域差异。关于城镇化动力，研究更多地聚焦在“农村剩余劳动力主动转移论”，认为第二、第三产业的吸引是农村人口城镇化的关键动力[35]。同时，制度推动和技术进步也发挥了重要作用[36]。但是，相关研究缺乏农地利用与人口城镇化关系的探讨，从而缺乏对农村劳动力被动转移的关注。对城镇化进程中农村劳动力短缺情况下的农地制度改革路径，也未能全面地探讨。

综上所述，已有研究分别在农地利用效率的衡量方法、空间差异特征、影响因素以及农村人口城镇化动力等方面进行了深入的探索，也涉及农村劳动力转移对农地利用效率的影响分析。但农村人口城镇化与农地利用效率之间的关系具有复杂性和区域差异性。农村劳动力的外流使劳务大量输出地区的农业劳动力供应趋于紧张，如果没有足够的替代要素投入将会影响土地的生产能力，对农产品的供给产生威胁。而且，在农村劳动力短缺的地方，农村劳动力的外流会显著影响到农地利用效率。目前的研究尚缺乏农村人口转移对农地利用效率影响的动态机制及区域差异的关注。以此视角切入，对不同区域、不同层面上农地制度改革路径的探讨也较少涉及。本书正是基于2000—2014年全国县级行政单位的面板数据[37]，分析人口城镇化对农地利用效率的影响机制及区域差异，进一步探讨促进农地利用与人口城镇化进程相协调的农地制度改革路径，从而为人口城镇化和农地利用关系的研究提供理论与实证分析的新视角，为相关研究和分析提供借鉴。