三 激励型工具

激励型工具主要是中央政府通过专项转移支付和奖励等显性经济激励等，促使地方财政按照中央意图营运。专项转移的获得，需要地方的财政治理符合特定的条件，属于特定的范围，达到一定标准。为此，地方政府会按照中央的意图积极促进条件的达成。而中央政府的奖励等属于正面认可，起到激励地方政府和公务人员的作用，有效推进地方财政治理工作的开展。

（一）专项转移支付

专项转移支付是引导地方财政投向的重要手段。从保障地方财政自主权的角度，提高一般转移支付的比例，降低专项转移支付的比重，有其正当性。但专项转移支付在引导地方财政投向方面具有独特功能，不能因其运行中存在诸多问题就因噎废食。当前，专项转移制度存在的主要问题在于其对地方财政行为的引导不足、对地方财政自主权干预程度大等。解决这些问题的关键在于对专项转移支付进行优化整合。2008年，在澳大利亚，联邦政府与州政府签订了政府间财政关系协议，协议将90种特别目的拨款合理化为5种全国专项转移支付。根据《联邦财政关系法案2009》的规定，联邦政府对州政府的专项转移支付包括：国家专项转移支付（全国技术和劳动力发展专项转移支付、全国残障服务专项转移支付和全国经济适用房专项转移支付）、全国健康改革专项转移支付（2012年前为全国卫生保健专项转移支付）、全国合作关系专项转移支付（用于支持特定生产或工程或奖励那些实施具有全国意义的改革）。在我国，党的十八届三中全会就提出了“清理、整合、规范专项转移支付项目”的要求。财政部部长肖捷2016年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上所作的《国务院关于深化财政转移支付制度改革情况的报告》提出，大幅度减少专项转移支付下不同支出方向的数量，同时探索建立“大专项+工作任务清单”机制，推动同一专项下的不同支出方向资金的统筹使用，中央部门主要通过制定任务清单的方式进行指导，将项目审批权下放地方，从根本上推进专项转移支付的实质性整合。这一具体改革方案与澳大利亚的做法具有高度的一致性。另外，为保障专项转移支付资金使用的有效性，必须采用相应的制度和技术对其进行约束。如美国，对于专项转移支付，不仅从获取的资格进行要求，运行过程进行控制，而且要对其进行严格的跟踪审计。

但是，一般转移支付所能做的仅仅是实现基本公共服务的均等化，这种均衡是最低限度的保障。而各地不均衡发展的情况依然存在，如何在一般转移支付的基础上，借助其他手段，打出“组合拳”，促进各地均衡发展，才是解决问题的根本之道。在促进基本公共服务均等化的过程中，还要有的放矢的采取一系列有利于均衡地区发展的措施。如，《国务院办公厅转发教育部等部门关于实施教育扶贫工程意见的通知》（国办发〔2016〕86号）规定，在连片特殊困难地区实施教育扶贫工程，全面加强基础教育、加快发展现代职业教育、提高高等教育服务能力、提高学生资助水平、提高教育信息化水平等，进而提高人民群众基本文化素质和劳动者技术技能，从根本上消除贫困，促进区域的均衡发展。

（二）奖励等

国家治理中，有三种基本责任途径，“服从责任：违反了法律规则或犯错之后要纠正，给官员以威慑和惩罚，这是负面制裁。绩效责任：通过建立激励机制，奖励那些达到目标的官员，这是正面认可。以能力为基础的责任：控制官员行为、建构有效的组织并提高组织能力。针对不同情况采用不同的责任形式加以追究，以促使官员负责地行政”[109]。服从责任作用的达成有赖于完备的惩罚体系和及时有效的处罚措施，绩效责任效果的发挥依靠奖励形式的多元化和激励力度的提升，以能力为基础的责任需要通过对公务人员进行业务培训和组织的有效架构提高行政效能。

绩效责任和以能力为基础的责任，在我国现行的法律法规中均有所体现。《公务员法》规定，对工作表现突出、有显著成绩和贡献以及有其他突出事迹的公务员或者公务员集体给予奖励，这体现了绩效责任；《监察法》将制定该法的目的定位为国家治理体系和治理能力现代化，体现了以能力为基础的责任。绩效责任，以目标为驱动，通过各种形式对于达标的地方政府和公务人员给予奖励，起到激励地方政府和公务人员的作用。奖励的形式应当多元化，并体现财政的利益特性。例如，《国务院办公厅关于对真抓实干成效明显地方加大激励支持力度的通知》（国办发〔2016〕82号）规定，对于地方政府在财政行政中表现良好的，如财政预算执行、盘活财政存量资金、国库库款管理、推进财政资金统筹使用、预算公开等财政管理工作完成情况好的省（区、市）等，中央政府给予财政资金奖励或中央预算内专项补助优先支持等。《国务院办公厅关于对2016年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以表扬激励的通报》（国办发〔2017〕34号）中，对北京市、江苏省、厦门市、深圳市等省（区、市）、计划单列市推荐的财政管理工作先进典型市（州）、县（市、区），利用督查收回的专项转移支付沉淀资金等予以奖励，每个市（州）奖励资金不低于2000万元，每个县（市、区）奖励资金不低于1000万元。这充分体现了财政的利益特性，应当加大此种奖励方式的使用。以能力为基础的责任，关注的是公务人员的能力和组织的效率，主要是通过提升公务人员在财税领域的业务能力，进而提高组织的整体效率。财税工作本身具有很强的专业性，其复杂程度远远高于其他类型的事务，对于专业技能要求更高。更为重要的是，不论是财政收支，还是管理，均会对纳税人产生直接或间接的影响。所以，提高公务人员的能力和组织的整体效率意义重大。《宪法》第27条第1款规定，一切国家机关实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率。《监察法》第1条明确规定，制定《监察法》的目的在于推进国家治理体系和治理能力现代化。地方政府财政效能的提高，属于其行政效能的一部分。《公务员法》第60条规定，机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员进行分级分类培训。作为从事专项工作的财政和税务人员，培训的重要性不言而喻。财税机关的公务人员每年都参加多种培训，以提高其业务能力。鉴于其重要程度，可以考虑的是，对于拒不参加业务培训，而又无法完全胜任其工作岗位的公务人员给予调离岗位等处分。