二 维度

概念的澄清和界定只是解决了概念名义定义的内涵问题，即相当于给我们划定了概念内涵的具体范围。对于经验性的社会研究来说，还需要进一步列出其维度，使其转化成能具体观察和测量的实务。[35]或者说，完全的概念化还要区分概念的不同维度和确定概念的每一个指标。[36]

（一）理论

许多比较抽象的概念往往具有若干不同的方面或维度。或者说，一个抽象的概念往往对应于现实生活中的一组复杂的现象，而不仅仅只对应于一个单纯的、可直接观察到的现象。[37]作为分类的技术术语，维度是指描述指标和概念的不同方面。[38]同时，维度依然属于理论范畴，不能等同于经验层面的指标或量表。[39]具体到法治政府指标体系而言，维度主要是指法治概念在制度层面的若干具体且可指明的面向。[40]“制度实质上是有明确界限的运转单位”,[41]法治制度既可以理解为与法治相关的机构或者职能，还可理解为专门的程序或秩序等多个方面，所以法治制度维度应建立符合一种法治理想样态的变量组合。但是，不同于法治价值的普遍规律，法治制度在不同时空中表现出更大的差异甚至是地方性特征。[42]由于维度所依托之概念的抽象性，因而维度更多具有多元、多样之特性，如当前我国各地法治政府建设指标体系总体格局趋于一致但内在逻辑并不统一的特征，[43]即从实践端反映出我国各地政府在制度性进路之下对于法治政府的不同理解。据不完全统计，目前全国已有25个省级政府出台了依法行政或法治政府建设的相关考核办法，但由于对法治政府建设指标体系内在逻辑的认知不同，或者说，对法治政府概念内涵的具体范围（即维度）认知不同，由各级政府主导的“法治割据”式的法治指数设计和推行或将更容易导致法治评估统一化的丧失。由此，“我国各级政府和部门主导的法治指数设计更要避免过分强调自身‘特殊性’而背离法治内涵的 ‘普遍性’”[44]。同样，在发掘与提炼法治政府指标体系的制度维度方面，也必须遵循三项准则：其一，承载与反馈法治价值基准；其二，保证自身的层级规齐与结构完整；其三，具有可操作性和可测量性。[45]世界正义工程法治指数指出，“这些法治指标无意于提供一种既存法律体系的制度结构和运行过程的完美描述，而是要提炼一系列关键性要素。而这些系列要素将为法治核心功能的实现提供评价系统”[46]。诚如斯言，法治政府指标体系的维度描摹，不必面面俱到，关键是要善于在理论视角上对复杂概念进行分解。[47]

（二）实践

“法与时转则治，治与世宜则有功。”[48]各地法治政府指标体系是各地法治政府建设实践发展需要与我国法治政府建设框架对接的结果，立基于法治政府建设的顶层设计与各地实践中的工作创新。[49]具体而言，各地法治政府指标体系的内容结构大体遵循《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发 〔2008〕 17号）以及《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发 〔2010〕 33号）等三部文件设定的框架而召开，或具体化，或有所侧重，或有所取舍。其中，各地法治政府指标体系的基本架构，或者说其一级指标，就是抽象概念的维度展开。为了更加直观地展现各地各类法治政府建设指标体系的维度范围，以省、市、县三级政府最早出现的政府指标体系、浙江法治政府建设指标体系以及《中央全面依法治国委员会办公室关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》所附的“市县法治政府建设示范指标体系”为分析样本，解读法治政府概念内涵的维度分解操作。

表1-1 法治政府概念内涵之维度分解

表1-1 法治政府概念内涵之维度分解续表

注：深圳于2008年由市委市政府在全国率先出台《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》（12个大项）之后；2015年，市政府又出台《深圳市法治政府建设指标体系》（10个方面）。

以上指标体系虽庞杂，但主要是以《全面推进依法行政实施纲要》为参考设计，即便是新近出台的《中央全面依法治国委员会办公室关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》所附的“市县法治政府建设示范指标体系”的八个一级指标，实际上也有效链接了《全面推进依法行政实施纲要》绘就的全面推进依法行政的整体结构：政府职能、行政决策、制度建设、规范执法、矛盾防化、行政监督、行政能力与组织保障等。概括而言，虽然各地指标的位序有所差异，但各地指标均聚焦于制度建设、行政决策、行政执法、社会矛盾防化、行政能力等方面，这从“文本、行动与观念”等三个维度，具体展现法治政府的内涵。[50]或者，更确切地讲，法律价值（如制度建设）、法制功能（如决策、执法）、法治实践（如社会矛盾防化）等三个维度应成为法治政府评价的分析框架。当然，维度作为理论的范畴，无论是相对抽象意义的“文本、行动与观念”，法律价值、法制功能、法治实践等，还是具化的依托中央部署法治政府建设的规范性文件的细化展开，均是提供一种对复杂概念进行分解的视角。实际上，正如艾尔·巴比所述，“当操作化变量时，研究者常常会发现自己并不完全清楚变量涉及的那些维度……重要的是，要清楚哪些维度对研究更重要”[51]。总体而言，上述所提出的各类维度之下都存在着数以百计的法律规范性文件、相关机构配置以及这些制度、机构运行实施的数据资讯。从法治操作化角度分析，必须从上述制度维度中选择最为重要和突出的评估重点，作为维度范围上的界定，才能化繁为简，使接下来的法治测量指标操作化得到有效延续。