一 为什么要进行法治第三方评估？

作为一项蓬勃发展的事业，第三方评估在我国从无到有、从弱到强，已经渐成党委政府应对新时代新挑战、引导中国走上正确轨道的重要手段。目前，从国务院到各部委、地方政府，都开始大规模地引入第三方评估。[14]综观既有的第三方评估领域，既有政府绩效评估，又有立法评估（包括立法前评估与立法后评估），还有政策落实督察评估。[15]其中，无论是政府绩效评估、是立法评估，还是政策落实督察评估，其共同关注的核心要素就是制度，既包括制度建立与否，又包括制度的具体运行情况。而制度因素恰是法治主要的考察对象。[16]由此可知，我国既有的第三方评估，以制度因素为牵引，内蕴法治评估基因。这也从一个侧面解释了为何立法评估、法治政府建设指标体系评估、法治指数评估等各类法治评估在各地频繁兴起，且屡屡成为政府绩效评估关注的热点。

法治评估，基于评估法治状况和现实发展的需要而兴起。综观我国相关研究，主流观点是将法治指数、法治建设指数、法治政府指标乃至立法评估、政府透明度指数、司法透明度指数、司法公信力指数、电子政府发展指数等所有与法治相关的评估体系，均视为广义的法治评估类型。[17]与法治评估认知的主流观点相呼应，学术界有关法治评估的定义也不尽一致，虽然法治评估、法治指数、法治计量分析等概念已在实践中被广泛同义使用。[18]

具体而言，目前围绕法治评估的概念认识，在主流的“广义说”之下，基于法治与评估的关系，又大致形成了三种代表性的描述性定义。一是“量化论”。该定义将法治评估等同于法治指数，认为“法治指数是衡量法治发展状况的重要尺度，是用模型和指标体系对法治发展状态进行量化评测的一种数据结果”[19]。随后，还有学者进一步提出“量化法治实践”[20]“量化法治”[21]的概念。二是“指标论”。该定义将法治评估等同于法治（评估、评价）指标，强调运用法治指标来描述、衡量和评估法治存在与否及其实际状况，认为“指的是在理论和实践的结合意义上建立并运用来对一个国家、地区或者社会的法治状况进行描述和评估的一系列相对比较客观量化的标准”[22]。此外，还有学者进一步提出，“法治评估指通过建立法治指标及其他实证方法对国家、地区抑或是社会的法治状况进行评价的系统工程”[23]。三是“绩效论”。该定义强调法治评估的本质是法治的绩效管理，认为“法治评估本质上是绩效评估与绩效管理思想、方法在法治领域的应用，是以 ‘法治’为目标和对象进行的法治绩效管理和目标管理”[24]。其间，还有学者进一步提出“法治绩效主义”的概念用以概括法治指数。[25]以上三种代表性观点虽各有侧重，但均将法治的范畴置于评估的体系之内进行整体衡量，无一例外，均认可并强调指标体系的重要性。指标体系作为指针对同一研究对象从同一个方面的不同角度或从不同的方面进行观察、测度或测量而构建的相对全面反映研究对象特征的一组指标，[26]实际上即按照不同的方式确定地在一项评估中所运用的标准，解决的是“根据哪些标准进行评估”的问题。[27]由此可见，法治评估与指标体系密切相关。当然，法治评估对指标体系的建模以及广泛应用，也从内容端印证了法治评估研究源于社会指标运动。[28]

“多言数穷，不如守中。”针对学界经常对法治评估模式给出的“一元化表达”，也有学者进行了反思，认为我国法治评估实践中存在治理型与管理型两种评估模式，二者在方法、目标、主体和后果上均存在着结构性的差异。[29]就本书所提及的法治评估而言，秉持问题导向与效果导向相统一，从提升法治评估的实效性，更好地服务于全面依法治国工作的角度，采用学界主流的“广义说”，以是否建立指标体系为形式标准，兼顾法治思想的指数化塑造之实质标准，认为法治评估包括但不限于法治指数、法治建设指数、量化评估、量化法治、法治量化评估、法治绩效评估、法治评价等概念。本书中，上述概念同义使用。