三 文献综述

（一）国内相关研究回顾

在我国传统“国家分配论”财政思想的支配下，无论什么财政支出，都笼罩着“满足国家职能实现的需要”的神圣光环，地方财政支出效率问题一直少有人问津。直到20世纪90年代，地方公共支出效率问题才进入学者的视野。对地方公共支出效率问题的讨论最早可见于李俊生所著的《财政效率论》一书，但是该书只是讨论了财政效率的构成等表层问题，并没有对深层财政效率决定机制进行研究，没有区分财政效率与地方财政效率。国内较早明确地对公共支出效率及其决定机制进行研究的是吴俊培教授[8]。

国内学者主要集中研究以下几个方面：

1.我国整体财政支出效率的现状

邹贤启（2000）指出，我国财政支出效率的现状表现在四个方面：（1）我国财政支出的结构效率低；（2）行政成本上升；（3）部分财政性支出游离于财政统一分配管理之外；（4）转嫁性财政支出效率无法控制。

黄衍电（2001）认为，我国财政支出效率的现状有：（1）从财政分配效率上讲，我国财政支出结构不尽合理；（2）从财政使用效率上讲，我国财政资源绩效下降。

傅道忠（2003）指出：（1）我国各级政府财政支出的安排还没有真正做到如实反映人民的共同意愿，而往往只是体现领导层的个人偏好，以领导的偏好代替普通老百姓的共同偏好；（2）从公共商品的供给方面来看，我国的政府职能部门及其他公共部门，并没有完全按最低成本原则生产和提供公共商品；（3）财政支出范围过宽，支出结构不合理，财政支出安排上的“越位”和“缺位”并存；（4）相当部分财政支出并没有纳入政府年度预算，由于缺乏必要的管理与监督，这部分支出的安排难以体现财政的公共性、民主性和法制性，导致公共部门及其领导者个人，将公共资源用于办本部门的事情或领导者个人的事情，公共部门不是为社会提供公共商品，而是为本部门服务、为领导服务。

郑纪达（2006）指出：（1）我国财政支出效率不高；（2）现行的财政支出结构对财政支出效率的负面影响。

2.财政支出效率的内涵

刘蕾（2008）认为，财政支出效率是一个特殊的效率范畴，是效率在财政支出中的体现，具体而言，它是指政府通过合理地运用财政支出手段，调节经济运行，使得经济活动中各生产要素能够通过合理配置达到最佳的经济效果。财政支出效率包括三个层次：（1）财政支出的规模效率；（2）财政支出的结构效率；（3）财政支出的制度效率。

朱文奇（2009）认为，财政支出效率主要指财政资源配置效率，而提高资源配置效率，是指财政资源按照人民群众需求偏好和预算约束进行配置。

傅道忠（2003）指出，效率一般包括两方面的内容：一是资源配置效率；二是X效率（生产效率）。财政支出效率也同样如此，即财政支出效率包括财政支出配置效率和财政支出X效率。

郑纪达（2006）认为，财政支出效率是指在预算约束下，以最低财务成本和社会成本实现政府目标的最优化状况。财政支出效率包括两方面的内容：财政支出资源配置效率和财政支出X效率或财政支出生产效率。

李森（2005）指出，财政支出效率包括宏观、中观和微观三个层次。宏观层次的财政支出效率要保证公共商品的供给总量合理；中观层次的财政支出效率要保证公共商品的供给结构合理；微观层次的财政支出效率要保证公共商品生产和提供过程资金使用效率要高。

陈东红（2010）认为，对于财政支出效率应该从财政职能的角度进行理解。根据马斯格雷夫的论述，财政具有资源配置、收入分配、经济稳定和增长三大职能，而财政安排支出主要是为了实现财政的这样三大职能。因此，财政支出是否有效率就取决于它是否真正地实现了资源的有效配置、收入的合理分配、经济的稳定和增长的三维判断。正因为如此，可将财政支出效率界定为“财政支出在用于市场失灵的公共领域过程中所实现的财政职能的程度，它分为微观财政支出效率和宏观财政支出效率”。这个定义：一方面将财政支出和财政职能联系起来，使得评价财政支出效率有了一个可靠的依据和标准；另一方面也有利于对财政支出效率进行测算。微观财政支出效率，就是财政支出在市场失灵领域发生之后，对资源配置改善状况。宏观财政支出效率，就是当财政支出发生之后，收入分配的状况是否得到改善，经济是否在稳步的增长，经济的波动是不是减少了。

以往众多学者的观点都有可取之处，而在笔者看来，理解财政支出效率必须从经济学的基本概念——帕累托效率出发，首先必须考虑财政支出配置效率，即财政支出方向和规模是否配置有效；其次必须再考虑财政支出配置的过程中投入与产出的问题，即技术效率。基于此，本书赞同从配置效率和技术效率两个角度对财政支出效率进行研究。

3.财政支出效率的影响因素

黄衍电认为，我国财政支出效率不高的原因是：（1）理财思想难以适应经济转轨的新形势；（2）财政法制不健全；（3）理财方式创新滞后；（4）财政支出失控现象严重。钟水映和李魁（2009）利用DEA方法，研究了我国地方财政支出效率，并利用Tobit模型分析了人口对财政支出效率的影响。王宝顺和刘京焕（2011）认为，财政分权程度对我国地方城市环境治理财政支出效率有显著影响。

4.提高我国财政支出效率的对策

傅道忠提出，应从以下几个方面提高我国财政支出效率：（1）转变政府职能，规范财政供给范围，净化财政支出内容；（2）按照公共财政的基本思路，建立政府财政的民主决策制度与民主监督制度，加快财政决策与财政监督的民主化进程；（3）加强财政立法工作的力度，推进我国财政管理与财政监督的法治化进程；（4）要树立财政支出效率观念。人的任何行为都是由其思想所支配的。规范分税制财政体制，为财政支出效率的提高奠定体制基础。田晓等（2000）提出，应该通过政府采购制度来提高财政支出效率。冯兴元（2006）提出，通过强化预算规则约束来提高财政支出效率。史晓龙（2007）指出，绩效预算有助提高财政支出效率。牟放（2008）指出，以公共商品购买提高财政支出效率。

5.对特定公共部门的技术效率研究

从特定公共部门提供公共商品或服务效率研究来看，学者们一般都将财政支出效率等同于财政支出技术效率，即考察政府用财政支出转化为相应公共商品或服务的能力。龚锋（2008）基于四阶段DEA和Bootstrapped DEA方法，对我国地方政府公共安全服务的提供效率进行了评估研究。赵志耘等（2009）运用超效率DEA法，对我国30个省（自治区、直辖市）2003—2005年的研发效率进行了测度，并通过建立随机效应面板Tobit模型对影响研发效率的环境因素进行了回归分析。韩华为等（2010）用1997—2007年中国31个省（自治区、直辖市）的面板数据，在 DEATobit两阶段分析框架下，研究了中国地方政府的卫生支出效率。张霄等（2013）对我国省级研发部门的财政支出效率，采用三阶段 Bootstrapped DEA进行了分析研究。

6.效率评价方法的研究

效率评估的常用方法有：比率分析法、随机前沿法、平衡计分卡、数据包络分析法等等。这4种绩效评估方法的异同点见表0-1。作为非常传统的评价研究方法，比率分析法的研究汗牛充栋，这里不再赘述。笔者仅就平衡计分卡、随机前沿法和数据包络分析法的相关研究文献作简要回顾。

平衡计分卡技术（简称BSC技术）是一套面向未来的、全方位的组织效率评估技术，其视角注重寻求短期与长期之间、财务与非财务之间、组织内部与外部绩效之间的平衡。其创始人Kaplan和Norton（1992）通过财务、顾客、内部流程、学习与成长四个方面构建了一套组织效率的评估技术，该技术被称为平衡计分卡，其宗旨是评估过去绩效、管理当前绩效、驱动未来绩效。Kaplan和Norton后来的学者们将BSC技术广泛地运用到了各个领域的效率评价实践当中。例如，Denton和White（2000）利用BSC技术，设计了关于宾馆管理经营效率评估的方法。Corrigan（1996）以澳洲空军基地的绩效评估为研究对象，运用BSC技术进行了实证分析。表0-1为4种常用效率评价方法比较。

随机前沿法（SFA）是一种基于生产前沿面理论的参数方法。该方法由Aigner、Lovell 和 Schmidt（1977）以及Meeusen和Broeck（1977）各自独立提出。SFA模型在确定性生产前沿的基础上，通过将误差项分解来估计DMU的技术效率。误差项被分解为两部分：一部分表示随机误差；另一部分表示技术无效性（Technical Inefficiency）。韩清等（2011）利用随机前沿法对企业的技术效率进行了实证研究。吴延兵和米增渝（2011）基于随机前沿法对我国制造业非国有企业的效率进行了研究。李建军（2011）基于随机前沿法对我国地方税收征管效率进行了实证研究。

数据包络分析法（简称DEA方法）运用运筹学的线性规划技术，对不同决策单位的输入数据与输出数据的包络面的分析，通过判断不同决策单位的观察值与效率前沿的位置关系来研究效率问题。国内外利用数据包络分析法进行效率评估的研究也非常多。颜鹏飞和王兵（2004）基于数据包络分析法对技术效率、技术进步与生产率增长进行了实证研究，郑录军和曹廷求（2005）基于数据包络分析法对我国商业银行效率及其影响因素进行了实证分析。陈诗一和张军（2008）基于数据包络分析法对1978—2005年中国地方政府财政支出效率进行了实证研究。王宝顺和刘京焕（2011）利用数据包络分析法，对中国地方城市环境治理财政支出的效率进行了研究。

（二）国外相关研究回顾

西方国家财政支出绩效评价始于19世纪初[9]。随着西方民主意识的不断增强，西方国家先后建立了政府审计机构，用于监督支出的合法性和合规性，并没有涉及财政支出的合理性和效率性。1906年纽约市政研究局首次建立，开始对政府绩效评价进行研究，探索提高政府效率的途径。1907年，纽约市财政局首次应用以效率为核心的绩效评价技术，运用社会调查、市政统计和成本核算等方法和技术，建立了评价政府活动的成本或投入（input）、评价政府活动的产出（output）、评价政府活动的结果（out-come）三种类型的绩效评价。

国外研究财政支出效率的文献大致可分为两类：一类是集中研究特定国家或特定公共商品的财政支出效率；另一类是研究跨国财政支出效率。从效率评估侧重点看，国外主要研究的是财政支出技术效率。

Charnes等（1978）利用DEA方法，研究了中国28座主要城市在1983年与1984年两年的经济表现。研究指出，从静态技术效率看，相对有效率的城市有6座；从动态效率看，发现28座城市中除了上海两年皆有效率，广州及鞍山为效率退步外，其余城市皆为效率进步。Van den Eeckaut 等（1993）利用DEA方法研究了比利时城市的市政支出效率，进而利用Tobit模型分析了诸如地方税、教育和政治环境等因素对市政支出效率的影响。De Borger Kerstens（1996）也分别以传统计量方法，包含确定性前沿（Deterministic Parametric Frontier,DF）及随机前沿（Stochastic Parametric Frontier,SF）、FDH方法及DEA方法衡量比利时1985年589个地方政府的成本效率。Worthington（2000）则以1993年澳大利亚新南威尔士177个地方政府为观察对象，分别采用传统回归方式及DEA来评估其成本效率。此外，Afonso和 Fernandes（2006）亦采用DEA 模型，衡量2001年葡萄牙地方政府支出效率。Prieto和Zofio（2001）利用DEA方法，对西班牙209个城市的截面数据进行了效率估算。Balaguer-Coll、Prior-Jiménez 和 Vela-Bargues（2002）利用DEA 方法，对西班牙258个城市的面板数据进行了效率研究。Afonso和Fernandes（2005）利用DEA方法，对葡萄牙51个城市的界面数据进行了效率研究。Loikkanen 和 Susiluoto（2005）利用 DEA 方法，对芬兰353个城市的面板数据进行了效率评估。还有一些研究运用DEA方法，分析公共教育投入的技术效率（Chakraborty et al.,2001）、教育部门的投入产出效率（Jesson et al.,1987; Fukuyama et al.,2002）以及医疗卫生机构提供健康服务的效率（Sherman,1984）。

从跨国财政支出效率的研究来看，Gupta 和 Verhoeven（2001）运用FDH方法投入导向方法，对非洲37个国家1984—1995年间，政府用于教育和卫生方面支出效率进行了评估。他们为每一期的每一个指标都构建了效率前沿，他们的研究结果有二：一是这些非洲国家的公共商品提供效率低于亚洲和西半球的国家；二是财政支出规模和支出效率间存在负相关关系。Evans和 Tandon（2000）采用参数方法核算了世界上191个国家1993—1997年间的国家卫生体系的支出效率，结果表明支出规模与卫生效率得分间存在正相关关系。Sanjeev Gupta 等（2001）利用非参数估计法——自由处置包（Free Disposal Hull,FDH）对非洲37个国家政府卫生支出效率进行了研究，该研究选取的产出指标是预期寿命、婴儿死亡率、儿童免疫接种率。Jarasuriya 和 Woodon（2002）同样采用了参数方法对76个发展中国家的卫生和教育支出效率进行了核算。其研究结果表明，财政支出与卫生和教育的产出变量间不存在任何关系，即增加支出不能保证带来更好的教育和卫生产出结果。Green（2003a）利用随机前沿估计方法对跨国数据进行了效率评估，他采用支出（公共支出与私人支出之和）和教育作为投入变量估计了卫生生产函数。Afonso、Schuknecht 和 Tanzi（2003）运用非参数方法考察了23个OECD国家的财政支出效率。他们构建了公共部门绩效指数，并将之作为产出变量，财政支出作为投入变量，利用单投入和单产出的FDH方法对每一个样本进行效率排序，结果发现那些公共部门规模较小的国家往往具有较高的整体绩效。Afonso 和St.Aubyn（2004）运用DEA方法和FDH方法，对OECD国家的教育和卫生支出效率进行了研究，并对产出导向测算的效率结果和投入导向测算的结果进行了比较。

（三）以往研究的不足

通过对以往国内外学者对我国财政支出效率的研究回顾，可以看出学者对财政支出效率基本上有了较为全面的理解，并采用了一些先进的技术对特定年份的财政支出效率做了实证研究。在笔者看来，以往的研究还存在以下几个方面的不足：

1.财政支出效率的内涵理解莫衷一是

目前，学者们的观点主要可分为四大类：配置效率和生产效率（X效率）；规模效率、结构效率和技术效率；配置效率、技术效率和制度效率；宏观效率、中观效率和微观效率。尽管学者们从各自不同的角度进行了理解，其中似乎被更多人接受的是从财政职能的角度理解财政支出效率。不置可否，财政活动就是实践其职能——资源配置职能、收入分配职能和经济稳定增长职能。但是其中的收入分配职能，通俗地讲即公平职能，在实践中是很难度量的，其复杂程度岂能单就一个基尼系数能解决？进一步讲，实际上，将履责的程度作为衡量财政支出效率，容易将财政支出绩效和财政支出效率相混，在实证研究中将会增加更多统计噪声。

2.研究财政支出效率缺乏参照物

从经济学的角度看，效率一般是指帕累托效率，即是一种资源配置或交换的理想均衡状态。帕累托效率是微观经济学的基础，因为微观经济学的研究一开始就假定存在特定形式生产函数或（社会）效用可能性边界。而实际上我们意识到这只是理论上的效率前沿面，现实中的效率前沿往往不是经济学家或数学家的主观想象。以往学者在研究我国财政支出效率时会说我国的财政支出效率低，比如说，行政成本高，官僚作风作祟等等。这样论证问题很难让人信服。而以投入（成本）为导向，或以产出（目标）为导向的效率分析会让人们更能接受。

3.实证研究方法和指标设计方面存在的问题

财政支出配置效率极少有学者研究，财政支出技术效率的实证研究在以往文献中主要以非参数数据包络分析（Data Envelopment Analysis,DEA）为主，该分析技术具有实施起来不用知道投入与产出之间的关系的代数形式之优点。但使用DEA实证分析时，外生环境因素对效率的影响造成的效率差异却没有考虑，同时，指标设计方面存在的问题主要是：在核算财政支出效率时，必然要对投入指标和产出指标进行设定，许多学者的研究将财政支出的目标设定为产出指标，比如，将基尼系数、失业率、通胀率等作为产出指标而对财政支出进行效率核算，这样做，实际上是将财政支出效率和财政支出效益两者的概念混淆了。

4.我国地方政府间财政支出的空间互动鲜有学者研究

现行分税制财政管理体制是一个鼓励地方投资、加速经济增长的体制。地方政府为增长而竞争是一个不争事实，财政竞争表现为财政支出的竞争和税收的竞争，如果将财政支出和税收两者同时考虑，财政支出效率的竞争就是顺理成章了。但是，却鲜有学者对财政支出效率的空间互动问题做出研究[10]，而这也是地方财政支出效率研究的重点内容。