第二节 安倍内阁主导CPTPP的战略意图

日本政府自2002年出台《日本的FTA战略》后，其FTA政策呈现出两个特征：第一是方式上采用EPA模式。相比一般的FTA以取消关税和其他贸易限制为核心，EPA还涵盖了投资、服务、人员流动及金融货币等领域。第二是以2010年《关于综合性经济合作的基本方针》和2013年《日本振兴战略》的出台为契机，明确提出日本不但要与世界主要贸易国建设高水平的FTA①，还要在亚太地区构筑由日本主导的经贸规则，使其成为全球贸易投资规则制定的重要参与者。② 安倍内阁意图借此在亚太新一轮经贸规则的建章立制过程中构筑对华的制度优势，还要获取最大的制度收益。无论是加入美国主导的TPP，还是力推CPTPP的成行，均是上述战略意图的努力实践。

TPP是由美国主导的号称综合性、高水平、21世纪新型FTA代表的跨区域自由贸易协定，凝结了美国意图重新引领全球贸易谈判议程、强化安全同盟和重建国际规则的巨大战略野心。从内容看，随着贸易自由化与投资保护、国际税收、环境保护等一系列议题日益紧密地交织在一起，TPP不仅纳入了促进互相间关税减免和市场准入等内容，还大量涉及消除市场监管体系的差异和建设高标准的投资保护、知识产权保护、劳工、环保等政策。从路径看，美国通过“区域撬动多边”的迂回手法，致力于将谈判所签署的协定转化为国际通行的制度规范，借以有效维系以美国为中心、日欧为侧翼的制度霸权。在奥巴马主政时期，美国就是以“北美自由贸易协定”（NAFTA）为躯干，以TPP谈判和“跨大西洋贸易与投资伙伴协定”（TTIP）谈判为侧翼进行联动布局的。

作为回应，安倍不顾国内的强烈反对，于2013年3月15日宣布参与TPP谈判，做出了积极配合美国战略布局的姿态。此外，日欧也认识到，若日欧自由贸易区能够建成，无疑将成为连接美国主导的TTIP和TPP框架的关键性中间环节，对双方参与重构世界经济格局具有重大意义。以此为背景，美日欧三方借 TPP、TTIP及日欧 EPA这三大“巨型 FTA”（mega-FTA）③，构筑起了三大主要发达经济体之间互动的全球贸易新一轮规则制定的蓝图。

图3-1 美日欧擘画经贸新规制的战略意图示意

上述三大“巨型FTA”排除了以中国为代表的新兴经济体，因此一旦达成协定，不但等同于美日欧在自由贸易协定方面完成合围，更意味着西方世界在贸易规则的建章立制方面对中国等新兴经济体确立了主导权。而在美国擘画的路径依赖中，日本的角色至关重要。TPP从开始到完成的过程，美国居首并发挥着战略主导作用，而日本居中，扮演着积极推动该目标实现的战略辅助角色，中国则被定位为最末的战略对象。唯有如此，才能对华形成巨大压力，让中国面临要么被孤立，要么被迫接受规则加入其中的窘境。

但在日本国内，围绕是否加入TPP问题却一直争论不休，甚至有TPP让日本社会“一分为二”之说。而即使在日本正式参与TPP谈判后，其国内围绕加入TPP对日本到底是利大还是弊大的争论也延续至今。

反对日本加入TPP的观点总结起来主要是三点：首先是受损害的利益集团的反对，日本农业协同组合（简称“农协”）（Japan Agricultural Cooperatives, JA）是其代表。农业一直是日本经济的弱项，而TPP却要求日本以前所未有的力度开放农业市场。① 因此“农协”认为TPP对日本农业领域而言不啻是灭顶之灾，遂表示强烈反对。

其次是日本国内农业、经济领域的一些学者从制度经济学（Institutional economics）批判新古典主义经济学（Neoclassical economics）的视角出发，强调日本一直致力打造“遍地青山绿水”的“田园型都市国家”，重视的是收入分配的公平性。而TPP却反其道而行之，只重视资源分配的效率性。因此，日本加入TPP的结果只能使之蜕变成“跨国公司的天堂”和凡事依靠审判解决的美国式诉讼文化的“骨肉相残的沙漠之国”。①

最后是一些学者测算认为TPP对日本经济几无提振功效，甚至有人指出是负面影响。美国曾经测算认为TPP可以使日本经济增长率提高1.96%。②安倍内阁于2015年12月24日公布的测算结果则更为乐观，指出TPP对日本经济的提振效果为13.6万亿日元，约占日本GDP的2.59%，并可新增79.5万个就业机会，如果算上日本此前与TPP其他成员国签署EPA所带来的经济效应，这个数字将增至20.1万亿日元，约占日本GDP的3.84%。③

但安倍内阁公布的结果是以社会完全就业为假设前提，认为TPP对日本农业的影响微乎其微，而对工商业的提振效果却相当可观。因此，这一结果一经发布便遭到众多质疑，认为是在为安倍强推TPP背书，与实际状况严重不符。④ 如东京大学教授铃木宣弘测算的结果就显示，TPP不但会对日本农业带来1.5万亿日元的损失，影响还会波及第二、第三产业，连带损失达到3.6万亿日元，并造成76.1万人失业。⑤ 更有甚者，有测算认为TPP将导致日本农业损失10.54万亿日元，并造成190万人失业，非但无助于提振日本经济，反而会带来负增长。⑥

对安倍内阁而言，TPP作为“安倍经济学”的重要环节，在国际层面主要是借此实质上缔结日美EPA，提升日本商品在美国市场上的竞争力，在国内层面主要以TPP为倒逼机制，推动国内的经济结构改革。而在安倍最为关注的政治意涵方面，TPP被其视为重要的机会窗口，一方面意欲借此与美欧共同擘画世界经贸新秩序，强化规则建构在区域经济一体化过程中的重要性，以巩固其在区域乃至全球价值链中的地位，另一方面彰显日本是高水平世界贸易规则的牵引者，并在RCEP及中日韩FTA谈判中扮演规则制定的主导者角色。①如安倍就曾明言，不应以单纯的经济利益来衡量TPP对日本国家利益的重要性，而应以更为长远、更为战略的视角来综合评估TPP对日本的重要意义。②

2017年1月23日，TPP因美国特朗普政府的退出而胎死腹中。这无疑对日本冲击巨大，直接导致安倍内阁的TPP战略意图沉沙折戟。③ 作为因应之策，它应有哪几种选择呢？第一，将重点转向RCEP；第二，放弃TPP，转而与美国谈判双边自由贸易协定；第三，游说特朗普政府回心转意，重返TPP；第四，集结其他十国进行重新谈判，在TPP基础上缔结一个新的自由贸易协定。需要说明的是，从平衡性的视角而言，实际行动中往往是几个选项有所侧重地同时进行。

从经济角度考量，日本将工作重心转向RCEP，推动各方早日缔结协议最符合其国家利益。众所周知，亚太地区不但已成为世界上经济最活跃的区域，更成为推动世界经济增长的最重要引擎。而RCEP恰可以有效地使区域内各成员按竞争优势和区位条件重新调整其在亚太地区的产业布局与生产网络，形成有效的国际生产分工体系。④ 因此，从日本在全球价值链所处的位置来看，RCEP对其的积极意义不言而喻。进一步而言，如果说TPP是日美FTA的扩大版的话，那么RCEP也可以说是中日FTA或中日韩FTA的某种变体。⑤ 一方面，中国是日本最大的贸易伙伴，另一方面，RCEP的提出本身就体现了中日两国求同存异，在维护区域经贸秩序等问题上秉持务实、合作立场的重要意义。因此，若RCEP能够早日结束谈判，不但对提振日本经济多有助益，对改善中日关系乃至维护地区局势的稳定与繁荣亦大有裨益。

然而，安倍内阁对RCEP的态度并未立即变得积极起来，而是仍秉持“求质不求速”的既定立场，并不急于推动RCEP达成协议。如在大多数谈判国希望尽快达成协议的情况下，日本经济产业大臣世耕弘成在2017年9月RCEP部长级会谈中依旧只是强调说“应当达成高质量的协定”, “即使用更长时间，也要坐下来好好谈”。① 日本外务大臣河野太郎也明确表示“低水平地完成谈判毫无意义”，除了市场准入外，在电子商务、知识产权等规则领域应尽可能达成“高品质”的协议。②

再看第二选项。众所周知，特朗普政府对外贸易政策秉持要求别国对己开放市场，但自己实施贸易保护的“单边获利的零和立场”。③ 美国贸易代表办公室（USTR）就曾明确指出，“利用一切可能的资源与手段打开外部市场，并促使其他国家为美国的商业活动提供更为便利的政策环境”, “启动与主要贸易伙伴的谈判，以达成对美国更为有利的新合作方案”。④ 基于此，美国对日本提出开展“自由、公正、相互的贸易协商”的倡议，双方于2018年9月26日同意开展“美日货物贸易协定”（TAG）谈判。美国要求日本做出比TPP更大的对美让步承诺，以便确保从汽车到农产品的一系列美国产品获得更大市场准入。此外，日本对TAG的定位是“货物”贸易，美国却明言这是涵盖服务业、投资、知识产权和不公正贸易惯例等在内的双边自由贸易谈判。⑤ 双方的立场分歧是不言而喻的。

至于第三、第四选项，安倍内阁的选择是以第四选项为主、兼顾第三选项。一方面竭力集结美国以外的十国进行重新谈判，并在保留TPP 95%左右的核心内容基础上推出CPTPP，另一方面又反复对美解释重返TPP的重要意义。2018年12月30日，CPTPP正式生效。从自由化率来看，CPTPP比TPP稍低，而且冻结了TPP中有关知识产权章节的国民待遇、专利期限、数据保护、法律救济、政府采购章节的劳工权力条款和进一步谈判条款、投资者—政府争端解决条款（ISDS）、海关管理和贸易便利化、金融服务的投资待遇标准、电信争端解决机制的复议条款等20项内容，以待未来美国重返 TPP后恢复生效。① 那么CPTPP究竟能为日本带来多大的经济利益呢？首先，日本GDP占CPTPP成员国GDP总量的45%左右，成为主导国的同时，也需要向其他成员国提供相应的公共产品；其次，澳大利亚、新加坡、马来西亚等十国并非日本最重要的贸易伙伴；最后，日本已与除加拿大、新西兰以外的八国签署了双边EPA，尽管这些协定的自由化率不如CPTPP，但CPTPP基本不能为日本带来多大经济实效却是不争的事实②，甚至有学者测算认为其对日本经济将带来负增长。③

那么安倍内阁主导CPTPP的政策取向究竟何在？一是有利于日本在地区乃至全球范围内树立自身是国际多边自由贸易体制的维护者的形象。安倍内阁一直以“重振强大日本”为己任，竭力谋求在全球政治、经济及安全事务中扮演大国角色。日本清楚自身国力并不足以塑造地区秩序，惯于选择通过强化日美同盟，在同盟框架内积极配合美国各项战略擘画来争取主动权的路径依赖。但特朗普的“退群”把日本推到了前台，成了促使其发挥领导力、引领全球经贸新规则的契机。④ 与此同时，日本也明白仅靠CPTPP是独木难支，因而加快推进日欧EPA的谈判进程，使之成为构筑“高标准自由贸易体制”的另一重要支点。

以2010年《关于综合性经济合作的基本方针》和2013年《日本复兴战略》的出台为契机，日本明确提出要与世界主要贸易国建设高水平的FTA。具体而言，日本与别国签署的FTA均称为EPA，即《经济伙伴关系协定》。相比一般的FTA以取消关税和其他贸易限制为核心，EPA还涵盖了投资、服务、人员流动及金融货币等领域。显而易见，日欧EPA就是日本构筑“高标准自由贸易体制”的一大支点，彰显了在美国缺位后日本意欲继续使发达经济体主导世界经贸规则的战略意图。

始于2013年4月的日欧EPA谈判是双方战略性双轨谈判的一部分。双方宣称要根据自由、开放、公平的贸易规则，建立一个高标准的自由贸易区，并在公平贸易和投资规则等领域为21世纪的经济新秩序树立典范。① 日欧EPA共分23章，内容除货物贸易外，还涉及原产地规则、政府采购、国有企业、知识产权等众多领域。在服务贸易领域，涵盖邮政和快递服务、电信、国际海运服务、金融服务和商务人员的临时流动等内容。其中商务人员的临时流动达到了欧盟迄今最高标准，涵盖了所有传统类别和新类别，以支持双向投资。此举目的是确保欧盟邮政和快递服务供应商与日本邮政之间的平等竞争。

在国有企业方面，国有企业在商业市场上进行经营时，将不允许以与日本同行不同的方式对待欧盟公司、服务或产品，以确保公私营公司之间的公平竞争。在政府采购方面，欧盟公司将能够与日本企业平等参与日本48个“核心城市”采购招标，居民人数在30万～500万人。该协议还消除了铁路行业现有的采购障碍。在公司治理方面，基于G20/OECD的公司治理原则，反映了欧盟和日本的最佳实践和规则。双方承诺遵守关键原则和目标，如披露上市公司信息；管理层对股东的问责性；基于客观和独立的立场进行负责任决策；有效和公正地行使股东权利；透明和公平的收购交易。在贸易和可持续发展方面，确立了劳动、安全、环保和消费者保护的最高标准；加强欧盟和日本在可持续发展和气候变化方面的行动，全面保障公共服务。在反欺诈条款方面，使欧盟有可能在欺诈和拒绝合作的情况下撤销关税优惠，同时确保合法贸易商不受到不利影响，目的是防止滥用优惠关税待遇。

与TPP谈判相仿，日欧因在汽车、农产品等领域的分歧较大，导致双方谈判延宕日久。但在2016年 TTIP谈判中断和2017年特朗普政府宣布退出TPP之后，双方意欲树立作为维护自由贸易秩序旗手的形象，反而加快谈判步伐，并最终在2018年7月17日签署协定，2019年初正式生效。① 根据该协定，日本约94%（工业品100%，农产品82%）的商品对欧盟分阶段免除关税，而欧盟约99%（工业品100%，农产品98%）的商品对日本分阶段免除关税（参见表3-1）。

表3-1 日欧EPA中主要商品的关税减免情况②

这样一来，CPTPP和日欧EPA的成行，使得日本在21世纪经济新秩序的建章立制过程中占据一定的有利位置，借此既可对美施压又可希冀特朗普政府改弦更张、重返TPP。退一步而言，也有利于日本在TAG谈判中形成力量加持。此动向还有利于日本在RCEP谈判中提升规制制定的话语权，增加与中国竞争的底气。日本一直意图扮演向RCEP输出贸易规则的角色，牵引RCEP实现“TPP化”。因此，尽管CPTPP仅占世界经济总量的13.5%，影响力远不能和占36.3%的TPP、占29.2%的RCEP等量齐观，但这毕竟是现阶段唯一跨亚太区域的自由贸易协定，且泰国、韩国，甚至英国、哥伦比亚等域外国家也已表态要加入CPTPP①，在客观上有利于日本巩固自身在区域价值链中的优势地位，同时也在主观上增强了日本用规制影响区域经济一体化的发展方向和谈判走势的意愿。

①首相官邸、『日本再興戦略』、2013年6月14日、https://www.kante.i go.jp/jp/singi/keizaisaisei/pdf/saikou_jpn.pdf。

②Office of the United States Trade Representative, “2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program”, March 2017, https://ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2017/AnnualReport2017.pdf[2018-12-26].

③Yuki Tatsumi, “Abe and Trump's Friendship without Benefits”, Australia&J apan in the Region, Vol.6, No.4,2018, pp.25-28.

④浦田秀次郎、「崩壊の危機に直面する自由貿易体制」、『国際問題』2018年12月号、2頁。

⑤Lully Miura, “US-Japan Cracks Are Starting to Show”, September 5,2018, http://www.eastasiaforum.org/2018/09/05/us-japan-cracks-are-starting-to-show.

①首相官邸、『包括的経済連携に関する基本方針』、2010年11月6日、https://www.kantei.go.jp/jp/kakugikettei/2010/1106kihonhousin.html。

②首相官邸、『日本再興戦略』、2013年6月14日、https://www.kante.i go.jp/jp/singi/keizaisaisei/pdf/saikou_jpn.pdf。

③内田聖子、「メガFTAの現実—メガFTAの行方とあるべき貿易ルールへの模索—」、岡田知弘·自治体問題研究所編『TPP·FTAと公共政策の変質』、自治体研究社2017年、20頁。

① 日本农林水产品在TPP中的自由化率为82.3%。值得关注的是，安倍在参与TPP谈判前夕曾在国会公开承诺将大米、大小麦、牛肉和猪肉、乳制品及砂糖和淀粉等五种农产品界定为绝不减免关税的“圣域”。但从协定内容来看，在五种农产品所涵盖的586项关税品目中仍有174项废除关税，所占比重为29.7%。参见「TPP 農林水産物市場アクセス交渉の結果」、http://www.maff.go.jp/j/kokusai/tpp/pdf/tpp_1.pdf; 「TPP協定の概要（要旨）」、『朝日新聞』2015年10月6日。

①農文協編、『TPP反対の大義』、農文協ブックレット2011年、9—11頁；宇沢弘文、『社会的共通資本』、岩波新書2014年、30頁。

②Peter A.Petri and Michael G.Plummer, “ASEAN Centrality and the ASEAN-US Economic Relationship”, East-West Center,2014, http://scholarspace.manoa.hawaii.edu/bitstream/handle/10125/32922/ps069.pdf? sequence=1.

③「TPP協定の経済効果分析について」、http://www.cas.go.jp/jp/tpp/kouka/pdf/151224/151224_tpp_keizaikoukabunnseki01.pdf。

④服部信司、『TPP協定の全体像と日本農業·米国批准問題』、農林統計協会2016年、81—84頁；「TPP甘い試算 対策効果を過大に評価」、『日本農業新聞』2015年12月25日。

⑤岡田知弘·自治体問題研究所編、『TPP·FTAと公共政策の変質』、自治体研究社2017年、96頁。

⑥山田正彦、『TPP秘密交渉の正体』、竹書房新書2014年、50頁；田代洋一、『TPP=アべノミクス農政—批判と対抗—』、筑波書房ブックレット2013年、23頁。

①「日本再興戦略2016—第4次産業革命に向けて—」、首相官邸、2016年6月2日、https://www.kantei.go.jp/jp/singi/keizaisaisei/pdf/zentaihombun_160602.pdf。

②「米国連邦議会上下両院合同会議における安倍内閣総理大臣演説」、首相官邸、2015年4月29日、http://www.kantei.go.jp/jp/97_abe/statement/2015/0429enzetsu.html。

③日本国際問題研究所編、『ポストTPPにおけるアジア太平洋の経済秩序の新展開』、2017年3月、41—42頁。

④王金波：《从TPP、TTIP看国际规则的最新发展趋势及其对中国的影响》, 《国际战略研究报告》2013年第20期，第3页。

⑤大木博巳、「日本のTPP貿易、RCEP貿易—TPPによる対米輸出への影響—」、『国際貿易と投資』2016年夏季号、92頁。

①「RCEP年内妥結、各国歩み寄り焦点あす、比で閣僚会合」、『朝日新聞』2017年9月9日。

②河野太郎、「二〇一八年日本外交の展望」、『外交』2018年1/2月号、6—19頁。

③The White House, “Press Conference by President Trump After G7 Summit”, June 9,2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/press-conference-president-trump-g7-summit/.

④Office of the United States Trade Representative, “2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program”, March,2017, https://ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2017/AnnualReport2017.pdf.

⑤“US, Japan agree to negotiate a free trade agreement”, September 27,2018, https://www.apnews.com/386aeb73a3e24dc4b1e83af4f87572cc.

①内閣官房、「TPP11協定の合意内容について」、2017年12月11日、https://www.cas.go.jp/jp/tpp/setsumei/pdf/tokyo2017/20171211_TPP_setsumeikai_shiryo01.pdf。

②安倍内阁公布的测算结果显示CPTPP对日本经济提振效果为约7.8万亿日元，约占日本国内生产总值（GDP）的1.49%。但这是以社会完全就业为假设前提的，若只考虑关税减免和扩大市场带来的成效，CPTPP的提振效果为约1.8万亿日元，约占日本GDP的0.34%。内閣官房、「日EU·EPA等の経済効果分析」、2017年12月21日、http://www.cas.go.jp/jp/tpp/torikumi/pdf/20171221_eutpp_bunseki.pdf; 「新しく加わる国は2か国のみ! ？日本の狙いとメリットは何？」、https://hunade.com/cptpp。

③川崎研一、「台頭する地域統合の不確実性—代替的な地域貿易協定シナリオの経済効果—」、政策研究大学院大学（GRIPS）、2017年、256頁。

④Cory Baird, “TPP Remains Largely Unchanged in Attempt to Lure back U.S., Japanese Official Says”, The Japan Times, February 21,2018.

① 进入21世纪后，日欧为深化合作、促进共同繁荣、提升战略潜力的基础，于2013年3月25日开启了战略性双轨谈判的架构：一是启动了涵盖政治对话、区域和全球挑战应对合作，及部门间合作等一揽子合作框架的《战略伙伴关系协定》（SPA）谈判；二是为提升双方贸易和投资流，开发新的经济增长和就业机会，并在未来世界经济贸易的建章立制过程中掌握主导权，启动了自由贸易协定的谈判。参见宋黎磊、蔡亮：《冷战后欧日合作模式特征刍议》, 《欧洲研究》2017年第6期。

①「日EU、EPA署名 経済圏 世界貿易4割」、『朝日新聞』2018年7月18日。

②「日EU経済連携協定（EPA）に関するファクトシート」、http://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000270758.pdf。